dodis.ch/661911ère séance du Conseil fédéral du 12 janvier 19941

Stratégie globale pour les négociations sectorielles Suisse–CE

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Le Conseil examine la note de discussion proposée par les DFAE et DFEP.3 Plusieurs membres du Conseil et le Chancelier commentent d’abord les remarques et propositions qu’ils ont formulées dans les co-rapports.4

Bundesrat Villiger​ begrüsst die politische und rechtliche Beurteilung des Aussprachepapiers, beantragt aber zunächst eine Priorisierung der Verhandlungsbereiche. Es soll damit klarer zum Ausdruck kommen, dass der Bundesrat gegenwärtig vor allem eine Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsstandort Schweiz wünsche. In bezug auf die autonome Anpassung des Schweizer Rechts an das EG-Recht fragt es sich, ob es nicht besser wäre, das Schweizer Recht dort bewusst anders zu gestalten, wo sich daraus Vorteile für die Schweizer Wirtschaft ergäben. Auch könnten die Rechtsanpassungen als Verhandlungsmasse eingebracht werden. Schliesslich wünscht Bundesrat Villiger​, dass die innenpolitische Rolle des Koordinators besser definiert wird.

Le Chancelier Couchepin​ remercie les deux départements d’avoir accepté que la Chancellerie fédérale participe à la définition de la politique d’information dans cette matière. Le DFAE devra en outre proposer une réponse à la lettre de M. Rychen sur l’application du nouvel article de la loi sur les rapports entre les Conseils​ qui prévoit une consultation des Commissions des affaires étrangères du Parlement.5

Madame Dreifuss manifeste une déception générale à la lecture de ce document. Les problèmes importants ne sont pas résolus et restent dans l’ombre. Il est vrai que les mandats de négociation seront définis plus tard. Mais quelle est l’utilité de discuter de cette stratégie sans connaître le contenu de ces mandats? Le Conseil ​devrait fixer des priorités comme le propose M. Villiger et en même temps établir le calendrier qu’il juge souhaitable.

Quand les différentes négociations devraient-elles aboutir? Il faudrait l’indiquer là où cela est possible. Dans le domaine de la recherche par exemple, les négociations devront se terminer d’ici à l’été prochain si l’on veut que la Suisse puisse participer au quatrième programme-cadre.6 La négociation la plus difficile concerne la libre circulation des personnes, car il s’agit du sujet le plus délicat.7

La cheffe du DFI se dit déçue par les propositions concernant les aspects institutionnels de la question. Le principe d’un système à un pilier est jugé inacceptable «à ce stade». Cette indication signifie-t-elle que plus tard, le Conseil pourrait l’accepter? À ce propos également, il faut être plus précis. Pour ce qui est du coordinateur, Mme Dreifuss indique qu’une telle fonction n’est pas nécessaire. C’est au Conseil fédéral d’assurer la coordination politique de la négociation. Pour les aspects techniques, on dispose déjà du Bureau de l’intégration. Mme Dreifuss souligne par contre qu’il est important de renforcer les contacts avec les cantons et propose la création d’un poste de délégué cantonal auprès du BI.8 La cheffe du DFI s’oppose avec vigueur aux propositions de M. Villiger sur l’accent à donner aux adaptations du droit suisse. Dans sa proposition, le chef du DMF parle de «wichtige innenpolitische Akteure».9 À qui fait-il allusion?

Für Bundesrat Koller bildet die institutionelle Frage das grösste Problem. Es bestehen zwei Möglichkeiten: die Übernahme des EG-Rechts (was noch schlechter wäre, als die im EWR vorgesehene Lösung)10 oder die Übernahme der EWR-Bestimmungen. Es ist richtig, diese Frage vorläufig offen zu halten, denn es ist denkbar, für bestimmte Gebiete ein Zwei-Pfeiler-System in Erwägung zu ziehen. Die Erwägungen zu den inneren und äusseren Komponenten der Verhandlungen sind gut. Es ist aber wichtig, dass die Spezialisten des EJPD, früher als das beim EWR der Fall war, während der Umsetzungsphase miteinbezogen werden. Die Frage der inneren Sicherheit und der internationalen Kooperation wird immer wichtiger. Bisher wurde diese stets durch das EJPD übernommen. Die Zeit ist nun gekommen, dass auch diese Zusammenarbeit in der Gesamtstrategie Platz findet.11

In bezug auf die Schaffung einer neuen Funktion eines Koordinators, ist der Chef des EJPD skeptisch. Eine solche Lösung würde die Sache noch zusätzlich komplizieren. Der Chef des IB, Botschafter Spinner, hat uns enttäuscht. Deshalb sollte jemand anderes diese Funktion übernehmen.

Bundesrat Ogi findet das Aussprachepapier sehr defensiv und pessimistisch. Der Link zwischen den verschiedenen Gebieten wird ohne weiteres akzeptiert. Dabei gibt es Verhandlungsgebiete, so zum Beispiel die Forschung und der Verkehr, die eine Sonderstellung geniessen.12 Dies muss berücksichtigt werden. Es ist nötig, bei diesen Verhandlungen eine Prioritätenordnung herzustellen. Auch hat man den Eindruck, dass der Bundesrat von vornherein bereit sei, Konzessionen zu gewähren. Diese müssen zuerst verhandelt werden. Dies gilt auch für den institutionellen Bereich. Wer soll die Verhandlungen führen und koordinieren? Man kann nicht die gleichen Gesichter, welche beim EWR verloren haben, wieder nach Brüssel entsenden. Die Mannschaft muss geändert werden. In diesem Zusammenhang müssen Doppelspurigkeiten vermieden werden. Wir haben ein Integrationsbüro und es wäre falsch, eine Parallelorganisation zum IB aufzubauen. Der Chef des EVED unterstreicht schliesslich die Bedeutung der Information gegen innen. Es ist eminent wichtig, eine gute Information zu tätigen und die Verhandlungen mit Überzeugung in der schweizerischen Öffentlichkeit zu begleiten.

Auch Bundespräsident Stich plädiert für die Herstellung von Prioritäten. Wir sollten zuerst über die Fragen verhandeln, die für uns wichtig sind. Es ist dabei nicht sinnvoll, wenn man departementsweise verhandelt. Will man einen starken Koordinator schaffen? Diese Aufgabe liegt in den Händen des Bundesrates und kann nicht delegiert werden. Es ist nicht gut, wenn die gleichen Leute, die den EWR verhandelt haben, nun auch für die bilateralen Verhandlungen bestimmt werden. Diese Leute kämen natürlicherweise in die Versuchung, beweisen zu müssen, sie hätten recht gehabt. Die Koordination der Information soll nicht vom Integrationsbüro, sondern von der Bundeskanzlei übernommen werden. Was die finanziellen Forderungen betrifft, ist es nicht möglich, dem Parlament Nachtragskredite zu beantragen. Diese Aufgabe war voraussehbar. Wenn nötig kann man einen Teil des Kredites für die Information beanspruchen.

M. Delamuraz constate que le Conseil n’est pas en mesure de prendre des décisions. Il ne s’agit d’ailleurs que d’une note de discussion. En outre les co-rapports, notamment celui de Mme Dreifuss, soulèvent des questions de fond qui doivent être analysées avec soin.13 Si l’on arrivait à proposer des noms pour le poste de coordinateur, ce serait beaucoup plus facile. Mais M. Arioli se trouve un peu trop sollicité par l’ampleur de la tâche et n’est plus prêt à l’assumer. D’ailleurs, dans le meilleur des cas, les premières négociations ne pourront s’ouvrir avant le mois de mars. Il reste donc du temps même si le Parlement insiste pour appliquer l’article 47bis à nouveau et que les médias font également pression.14 Le chef du DFEP souligne que la note de discussion se limite à esquisser les conditions générales telles qu’elles se présentent aujourd’hui. Il s’agit donc de préciser les règles du jeu internes et non pas d’établir des mandats de négociation.15 On demande de fixer des priorités. L’UE s’est dite ouverte à la négociation sur les 16 domaines que le Conseil fédéral a identifiés, mais aussi dans d’autres secteurs.16 D’ailleurs, le seul résultat obtenu jusqu’ici ne fait pas partie de cette liste, car il concerne les règles d’origine.17 Il s’agit d’un résultat important qui a pu être obtenu parce que la solution est évidemment favorable à l’UE également. Faut-il établir un calendrier? Cela est possible en indiquant les délais que nous souhaitons. Mais il ne s’agit là que d’un calendrier idéal pour le Conseil fédéral, qu’il n’est pas certain que l’on pourra tenir. Il faut donc éviter d’en parler, afin qu’il ne constitue pas une source d’échec. À propos des questions institutionnelles, certains domaines ne requièrent pas de condition préalable. Mais dans les domaines nouveaux, il y en aura certainement. La solution à un pilier ne sera que difficilement acceptable, car une telle solution nous humilierait dans notre souveraineté. Mais il faut aussi discuter de ce problème et aucune solution n’est à exclure d’emblée.

Quant à l’adaptation du droit suisse, il ne sera pas nécessaire de suivre les procédures adoptées lors du premier paquet Eurolex​ car les différents accords n’arriveront pas à maturité en même temps.18 Il sera donc possible d’appliquer des procédures ordinaires. Le DFJP sera mis à contribution plus tôt, comme M. Koller le souhaite. Lorsqu’une équipe a perdu, il faut la changer, a-t-on affirmé. Mais il ne faut pas émettre des appréciations globales définitives, mais bien analyser l’image que donnent à l’extérieur et à l’intérieur les membres de l’équipe actuelle. Sur le plan extérieur M. Blankart conserve un bon profil,19 M. Kellenberger offre un profil très positif, l’ambassadeur von Tscharner a été remplacé par M. Lautenberg, l’un des deux conseillers fédéraux qui ont négocié l’AEEE est parti20 et M. Spinner dispose de connaissances et de relations à Bruxelles qui sont excellentes. Sur le plan intérieur, selon M. Delamuraz, lui et M. Blankart n’ont pas gagné de points, M. Kellenberger risque de susciter quelques critiques lorsque l’on discutera le rapport sur la politique extérieure,21 alors que M. Spinner ne jouit que d’une considération relative. L’idée d’un coordinateur ne devrait pas être abandonnée d’emblée. Il s’agit de trouver quelqu’un qui par son charisme, son rayonnement, ses capacités, sa subordination directe aux deux chefs de département responsables du dossier donne l’idée de la volonté du Conseil fédéral d’arriver à une bonne conclusion des négociations bilatérales. Avec une telle personne, il sera possible de constituer une bonne équipe pour cette opération.22

M. Cotti soulève la question de la détermination de la part du Conseil fédéral d’un «bottom line» de négociation. Dans cette détermination, il faudra être très prudent et faire preuve de retenue pour que le Conseil fédéral ne se contredise pas. Dans toute la négociation il s’agira d’évaluer les avantages et les désavantages. Nous ne voulons pas une libre circulation totale des personnes, car la Suisse donne déjà du travail à un nombre élevé d’étrangers. Mais où fixer le bottom line? Il va de soi que cette question dépend de ce qui sera obtenu dans d’autres domaines. La négociation sera plus difficile que lors de l’AEEE. Dans ces conditions, la nécessité d’une coordination attentive et permanente est donnée. Chaque jour il faut procéder à une évaluation. L’aspect institutionnel sera un des éléments essentiels de la négociation. Le Conseil fédéral s’est engagé à œuvrer avec force et détermination pour réussir la négociation bilatérale. Ce serait donner trop d’arguments faciles aux opposants que de maintenir les mêmes personnes pour cette tâche. Il faut réfléchir à ce problème, car si ces personnes sont très préparées, et M. Spinner est excellent, si elles sont au premier plan il y aura des critiques faciles de la part des adversaires de l’AEEE.

Nach dieser ersten Runde stellt Bundespräsident Stich fest, dass EDA und EVD für eine der nächsten Sitzungen einen neuen Antrag stellen werden.23 Pour M. Cotti, le fait que le Conseil ne se soit pas encore déterminé pose des problèmes pour la prochaine séance de la Commission des affaires étrangères du Conseil national. Sans doute y aura-t-il des questions qui ne pourront pas encore trouver de réponses. Für Bundespräsident Stich sollten die Vertreter des Bundesrates an dieser Kommissionssitzung keine Details bekanntgeben und sich mit der Feststellung begnügen, der Bundesrat habe seine Entscheide noch nicht getroffen und seine Strategie noch nicht festgelegt.24

Mme Dreifuss demande des explications sur l’interprétation des conclusions du Conseil des CE. Le parallélisme entre les différents accords sectoriels n’est exigé que «pour autant qu’il soit nécessaire». Cette question peut donc faire l’objet de négociations même si elle semble être en contradiction avec les annexes où l’on parle d’équilibre «à l’intérieur de chaque accord sectoriel et entre les différents accords». Quelle est l’interprétation valable?25 M. Delamuraz confirme que les idées à l’intérieur de l’UE ne sont pas très claires. Il y a trois langages: celui de la commission, qui est assez technocratique, celui du Conseil des ministres, qui n’est pas toujours précis, et celui de la DG 1, qui est très précis: il ne faut pas ouvrir la fenêtre des négociations tant que l’on ne négocie pas l’accord sur la libre circulation des personnes. À propos de la requête de la cheffe du DFI, qui souhaite que l’on prépare des paquets de questions à négocier, M. Delamuraz souligne que cette étude peut être faite. Il s’agira d’une idée suisse, et le danger que l’UE ne l’approuve pas est très grand. Bundespräsident Stich schliesst die Diskussion mit der Bemerkung, es wäre falsch, sich in Bezug auf die Geschwindigkeit der Verhandlungen Illusionen zu machen.

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