dodis.ch/67508Note de discussion du DFAE et du DFEP au Conseil fédéral1

Le point sur les négociations sectorielles Suisse–UE2

Cette note a pour objectif d’inviter le Conseil fédéral à mesurer le chemin parcouru dans le processus bilatéral sectoriel et à convenir de la ligne à suivre. Elle a pour contenu:

1. le rappel des positions de départ suisse et communautaire

2. la mise en perspective des problèmes liés à certains mandats de négociation (transport, recherche, libre circulation des personnes, agriculture)

3. l’esquisse du déroulement possible des négociations, particulièrement de leur première phase

4. l’orientation à donner au processus bilatéral sectoriel.

Dans sa stratégie d’ensemble pour les négociations sectorielles Suisse-UE adoptée le 2 février 19943 et confirmée le 24 mai dernier,4 le Conseil fédéral a conclu qu’il fallait ouvrir des négociations avec l’UE dans des domaines aussi étendus et nombreux que possible, afin de ne pas sacrifier des intérêts jugés prioritaires pour le pays à l’issue d’une large consultation. Ces domaines sont:

relevant de l’accord de libre-échange Suisse–CE5

– règles d’origine

– perfectionnement passif des textiles (TPPT)

– produits agricoles transformés

– obstacles techniques au commerce (TBT)

– marchés publics (en relation avec le GATT)

– responsabilité du fait des produits

– règles vétérinaires

– règles phytosanitaires

– propriété intellectuelle (notamment protection des indications géographiques et des appellations d’origine);

hors accord de libre-échange Suisse–CE

– transport aérien

– transport routier

– programme audiovisuel MEDIA

– statistique

– recherche/formation

– Agence européenne de l’environnement.

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L’UE, aux termes de conclusions adoptées les 8 et 9 novembre 19936 et réitérées les 16 et 17 mai derniers,7 entend commencer par négocier deux domaines qu’elle juge pour sa part prioritaires, soit

– la libre circulation des personnes

– l’accès au marché pour les produits agricoles,

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ainsi que

– la recherche

– les obstacles techniques aux échanges

– l’accès aux marchés publics.

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L’UE a également fait savoir qu’elle souhaiterait négocier, le moment venu,

– l’entraide administrative en matière douanière8

– la surveillance bancaire sur une base consolidée.9

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L’UE est enfin convenue qu’un «parallélisme approprié» serait observé à propos de ces négociations, ce qui signifie à ses yeux que leur ouverture, leur déroulement et leur conclusion devraient s’effectuer en étroite corrélation, tandis que les accords en découlant devraient entrer en vigueur de façon interdépendante.10 Néanmoins, l’UE n’a pas exclu une approche plus pragmatique pour la négociation de certains accords techniques, sans signification politique majeure, tels ceux relatifs à la statistique, à une participation à l’Agence européenne de l’environnement, à certains programmes de formation, etc.11

À l’exception de celle sur les règles d’origine, achevée fin 1993,12 aucune négociation n’a encore été ouverte et le risque existe qu’il en demeurera ainsi les mois à venir. Ce, pour plusieurs raisons. D’abord, du fait que l’UE attend une clarification de la Suisse sur la mise en œuvre non discriminatoire du nouvel article constitutionnel résultant de l’initiative des Alpes (degré d’obligation du transfert de la route au rail, modalités et coût de ce transfert).13 Ensuite, parce qu’elle entend assurer au préalable la réalisation de l’actuel élargissement (référendums en Finlande, en Suède et en Norvège).14 Dans la mesure, également, où après avoir pris acte du refus du peuple et des cantons suisses, le 12 juin dernier, d’autoriser la naturalisation facilitée des jeunes étrangers, l’UE voudrait être fixée sur l’attitude de principe qu’adoptera le Conseil fédéral face à la négociation sur la libre circulation des personnes.15 Enfin, motif pris du prix que l’UE attache au «parallélisme approprié».

Les négociations tardant à s’ouvrir, la question se pose parfois de savoir s’il ne faudrait pas changer de stratégie et fixer des priorités dans les domaines à négocier pour simplifier et stimuler le processus bilatéral sectoriel.

Différents critères permettraient d’opérer pareil choix:

– critère économique: l’on pourrait favoriser, outre le transport aérien, les dossiers liés à l’accord de libre-échange Suisse–CE de 1972, à savoir les textiles, les produits agricoles transformés, la responsabilité du fait des produits, les règles vétérinaires et phytosanitaires, de même que la propriété intellectuelle

– critère politique: les domaines à privilégier seraient les transports aérien et routier, la participation aux programmes audio-visuels (MEDIA) et l’entrée dans l’Agence européenne de l’environnement

– critère institutionnel: l’on pourrait éliminer les matières délicates, en évitant de négocier, par exemple, les transports et en privilégiant les domaines de coopération, par exemple, la statistique et l’éducation

– critère de l’intérêt largement prépondérant de la Suisse, par opposition à un intérêt mutuel pour la Suisse et l’UE: il conviendrait de retenir le transport aérien et les textiles.

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À la réflexion toutefois, nous sommes d’avis qu’il serait inopportun, voire risqué, de fixer à ce stade des priorités. En effet:

– les critères envisageables entraîneraient chacun des sacrifices difficiles à faire admettre, pour des motifs d’équité, aux milieux concernés; sans compter que certains de nos opérateurs économiques (banques, assurances) s’étonnent que leurs intérêts, annoncés entretemps, n’aient pas été élevés à un rang prioritaire dans ce processus bilatéral sectoriel16

– vu le rapport des forces en présence, la Suisse, demanderesse pour la plupart des domaines, ne serait pas en mesure d’imposer à l’UE les matières qu’elle entend négocier; à cet égard, la sélection retenue par l’UE pour commencer (personnes, recherche, accès au marché pour les produits agricoles, obstacles techniques aux échanges et marchés publics) paraît un passage obligé

– en fixant des priorités, la Suisse inciterait l’UE, une fois ces domaines négociés, à se désintéresser des dossiers restant ou nouveaux, en raison précisément de leur caractère apparemment secondaire.

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Cela dit, il est évident que certaines demandes, tant aux yeux de la Suisse qu’à ceux de l’UE, sont plus importantes que d’autres. Ont un caractère prioritaire de par leur substance, pour la Suisse

– les transports

– la recherche

– les obstacles techniques au commerce

– les achats publics

– les textiles

et pour l’UE

– la libre circulation des personnes

– l’accès au marché pour les produits agricoles.

Si nous optons pour le maintien de notre stratégie d’ensemble, nous jugeons en revanche indispensable que les domaines des transports, aérien en particulier, et des textiles occupent une place de première importance dans le processus négociatoire.17 Nous avons sensibilisé l’UE sur la question des transports; elle en est d’autant plus consciente qu’elle s’est engagée, aux termes de l’accord transit, à négocier ce domaine.18

Enfin, en marge du processus bilatéral sectoriel Suisse–UE, nous relevons qu’il conviendra d’assurer, à la suite de l’adhésion de nos partenaires de l’AELE à l’UE, le maintien du degré existant dans l’AELE de libéralisation avec l’UE. Le moment venu, nous saisirons le Conseil fédéral d’un mandat de négociation à ce sujet.19

Côté Suisse, six mandats ont été adoptés par le Conseil fédéral: transport routier, transport aérien, statistique, MEDIA, marchés publics et recherche (voir, pour le résumé de leurs contenus respectifs, les annexes 1 à 6).20

Côté UE, aucun mandat n’a encore été formellement adopté. La Commission a cependant préparé sept projets de mandats de négociation: transport (routier et aérien), libre circulation des personnes, recherche, accès au marché pour les produits agricoles, obstacles techniques au commerce, marchés publics, MEDIA (voir, pour le résumé de leurs contenus respectifs, les annexes 7 à 13).21

Considérant au reste que l’état de préparation des négociations de part et d’autre est connu du Conseil fédéral (voir le tableau récapitulatif à l’annexe 14),22 nous nous attacherons ici à dégager les principaux problèmes que certains mandats de négociation soulèvent.

a) Transport (routier et aérien)23

Il s’agit pour la Suisse de négocier l’accès au marché unique pour ses transporteurs, aériens surtout, sur une base de réciprocité. Vu l’importance de cet accès pour l’avenir de Swissair, cette négociation est probablement celle où notre intérêt politique et économique est le plus manifeste, ce que l’UE n’ignore pas.24

L’avancement du dossier transport est toutefois provisoirement suspendu, car l’UE subordonne l’adoption de ses mandats à la clarification, susmentionnée, de la mise en œuvre non discriminatoire du nouvel article constitutionnel issu de l’initiative des Alpes.25

En outre, «parallélisme approprié» oblige, l’UE fait un lien entre l’avancement de ce dossier et la progression du reste du processus bilatéral sectoriel.26

À noter qu’une fois les négociations sur le transport ouvertes, la délégation suisse aura, outre les questions de substance, pour problème principal d’obtenir des accords consacrant un certain équilibre institutionnel (question entre autres des juges étrangers).

b) Recherche27

L’objectif consiste à négocier la participation de la Suisse au 4ème programme-cadre de recherche de l’UE (1995–1998).28

La difficulté majeure réside dans le calendrier: pour pouvoir bénéficier sur pied d’égalité avec les États membres de l’UE des appels d’offre prévus par le programme en faveur des entreprises et des instituts de recherche nationaux qui seront lancés en décembre prochain, l’accord sur la recherche devrait être conclu encore au début de cet automne.29 Or l’UE, pour les raisons indiquées (clarification attendue suite à l’initiative des Alpes, élargissement en cours, «parallélisme approprié»), n’a pas encore adopté son mandat.

À signaler que lorsque la négociation sera ouverte, notre délégation sera confrontée avant tout à la question de la représentation suisse dans les organes décisionnels et de gestion de la recherche communautaire (comitologie).30

c) Libre circulation des personnes31

Bien que l’UE n’ait pas adopté formellement un mandat, la Commission a préparé un projet – qui devrait être repris par le Conseil Affaires générales sans subir de changements majeurs – prévoyant d’instituer une libre circulation des personnes entre la Suisse et les États membres de l’UE équivalente à celle arrêtée dans l’accord EEE,32 sans pour autant retenir les prescriptions de politique sociale (voir annexe 8).33 Il s’agit donc de la libre circulation des travailleurs salariés et indépendants, du droit d’établissement, de la reconnaissance mutuelle des diplômes, de la coordination de la sécurité sociale, ainsi que du droit de résidence des étudiants, retraités et autres personnes non actives. À cela pourraient s’ajouter les programmes d’éducation, de formation et de jeunesse.

La Suisse n’est pas demanderesse mais doit considérer cette négociation comme incontournable, motif pris de la valeur politique et symbolique que l’UE lui attache.34 Nous sommes dès lors tenus d’élaborer un mandat de négociation prenant en compte à la fois l’attente communautaire et les sensibilités sur le plan intérieur (craintes d’un dumping social, d’une prétendue «importation du chômage», d’un affaiblissement des assurances sociales).35 Trois approches pour nos négociateurs semblent envisageables:

Variante 1

Mandat large: entrer en matière sur tous les éléments liés à la libre circulation des personnes (solution accord EEE), comme le souhaite l’UE.

Appréciation: risque pour le Conseil fédéral de ne pas être suivi par le peuple, et éventuellement les cantons, une fois ceux-ci appelés à se prononcer sur l’accord. Vu les liens que l’UE risque d’établir entre les différents accords sectoriels («parallélisme approprié»), un non suisse à cet accord peut signifier l’échec de toute l’opération des négociations sectorielles.

Variante 2

Mandat limité: entrer en matière sur un paquet de moindre importance, comprenant par exemple le statut des saisonniers, le séjour de courte durée, le statut des frontaliers, la reconnaissance des diplômes et l’assurance maladie.

Appréciation: risque de créer dans l’UE l’impression d’un exercice de «pick and choose» et, par là, de la rendre réticente à poursuivre le processus bilatéral sectoriel. L’UE pourrait nous offrir, comme réponse, des solutions en dessous du niveau EEE dans des secteurs où nous sommes demandeurs.

Variante 3

Mandat pondéré: entrer en matière sur les éléments souhaités par l’UE (solution EEE), dans la perspective de l’adhésion en tant que but final de notre politique d’intégration; ménager les sensibilités intérieures, en prévoyant la mise en œuvre par étapes de l’accord, avec de longs délais transitoires et de substantielles clauses de sauvegarde; obtenir en contrepartie – ainsi que la présidence allemande, notamment, l’a laissé entrevoir avec faveur – l’élargissement de la négociation aux aspects sécuritaires (participation à EUROPOL, aux conventions relevant du IIIème pilier de Maastricht, etc).

Appréciation: risque de s’engager dans une négociation lente et compliquée, et, en raison du «parallélisme approprié», de retarder l’entrée en vigueur d’autres accords.

La variante choisie36 revêtira une grande signification non seulement pour l’ouverture des négociations, mais également pour l’évolution de tout le processus bilatéral sectoriel. Le Conseil fédéral sera donc prochainement saisi d’une proposition de mandat à ce sujet et aura l’occasion de trancher la question.37

Parallèlement et quelle que soit la variante retenue, nous devons prévoir sur le plan intérieur un effort d’information considérable pour dédramatiser les implications de cette liberté.

d) Accès au marché pour les produits agricoles38

L’intention de l’UE est d’améliorer l’accès à notre marché pour certains de ses produits agricoles, étant entendu qu’en contrepartie, certains de nos produits agricoles auraient accès au marché unique.

Pour la partie suisse, ce dossier est à traiter avec prudence. En effet, il s’avère non seulement délicat en lui-même parce que susceptible d’inquiéter nos milieux agricoles, mais aussi de nature à créer un réflexe de méfiance envers toute action étatique en la matière.39 Donc en particulier à propos de l’accord du cycle de l’Uruguay (GATT), contenant un volet agricole, que la Suisse se propose de ratifier l’année prochaine.40

Aussi, seule une entrée en matière accompagnée d’une information bien préparée pourrait-elle être, le moment venu, envisageable. À noter ici qu’avec la tarification massive introduite par la Suisse au titre du cycle de l’Uruguay, l’élimination des droits de douane sur certains produits agricoles d’origine communautaire exclurait de fait l’importation de produits similaires provenant de l’espace extra-européen. Or, cette situation est susceptible de nous créer des problèmes sérieux, notamment avec les États-Unis, le Canada et l’Australie.

Quant aux produits agricoles transformés, nous cherchons à leur trouver une solution dans le cadre du Comité mixte de l’accord de libre-échange de 1972 (modification du Protocole II), au même titre que les règles d’origine.41Dans l’hypothèse où cette voie n’aboutirait pas, toutefois, il conviendrait alors de coupler l’entrée en matière de la négociation sur l’accès aux marchés pour les produits agricoles avec l’entrée en matière de la négociation sur les produits agricoles transformés.42

Pour Bruxelles, la première phase devrait donc comprendre les cinq domaines qu’elle a retenus (personnes, recherche, accès au marché pour les produits agricoles, obstacles techniques au commerce et marchés publics). Nous voulons également inclure les transports. Dans cette perspective, le calendrier serait:

26 septembre 1994: examen par le Conseil Transports de la clarification suisse sur la mise en œuvre de l’initiative des Alpes43

4–5 octobre 1994 au plus tôt: si la clarification est jugée acceptable, adoption par le Conseil Affaires générales des mandats de négociation sur la libre circulation des personnes, la recherche, l’accès au marché pour les produits agricoles, de même que sur les obstacles techniques aux échanges et les marchés publics44

21 novembre 1994 au plus tôt: là encore, si la clarification est considérée comme satisfaisante, adoption par le Conseil Transports des mandats sur les transports routier et aérien45

fin 1994/début 1995: ouverture plus ou moins parallèle des négociations.46

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Pour Berne, en revanche, il conviendrait d’une part de prendre en considération les pressions exercées sur le plan intérieur pour que le processus bilatéral sectoriel progresse, d’autre part de répondre à la nécessité de pouvoir participer d’emblée aux appels d’offre en matière de recherche. Il semblerait dès lors opportun d’insister auprès de l’UE pour qu’elle fasse montre de pragmatisme dans l’interprétation du «parallélisme approprié» et de lui proposer le déroulement suivant:

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1ère phase, en septembre 1994: ouverture des négociations dans les domaines à notre avis équilibrés et politiquement peu sensibles que sont, par exemple

– recherche

– obstacles techniques au commerce47

auxquels s’ajouterait, dans le cadre du GATT, le dossier plus délicat des

– marchés publics48

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2ème phase, à la fin de l’automne 1994: ouverture des négociations dans les domaines où les intérêts sont moins partagés et politiquement plus sensibles, par exemple

– transports aérien et routier

– textiles

– libre circulation des personnes

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3ème phase, début 1995: ouverture échelonnée des négociations dans les autres domaines, en veillant à procéder de manière équilibrée, par exemple

– MEDIA (intérêt partagé, Suisse demanderesse)

– statistique (intérêt partagé, Suisse demanderesse)

– Agence européenne de l’environnement (intérêt partagé, Suisse demanderesse)

– accès au marché pour les produits agricoles (intérêt communautaire), couplé avec le dossier des produits agricoles transformés si celui-ci ne trouvait pas sa solution dans le cadre du Comité mixte

– règles vétérinaires et phytosanitaires (intérêt suisse, Suisse demanderesse)

– surveillance bancaire sur une base consolidée (intérêt communautaire). La Suisse vise à négocier, dans ce même contexte, un traitement prudentiel pour les succursales suisses dans l’UE identique à celui des succursales communautaires (intérêt suisse)

– entraide douanière (intérêt communautaire)

– propriété intellectuelle (intérêt partagé, Suisse demanderesse)

– responsabilité du fait des produits (intérêt partagé, Suisse demanderesse).

Pour une estimation des intérêts en présence, voir le tableau récapitulatif à l’annexe 15.49

Au vu de ce qui précède et pour résumer, nous conclurons qu’il serait dans l’intérêt de la Confédération de procéder comme suit:

– maintenir notre stratégie d’ensemble du 2 février dernier en veillant à ce que les dossiers des transports, aérien en particulier, et des textiles occupent une place de première importance dans le processus négociatoire

– travailler l’UE et ses États membres en vue d’une interprétation pragmatique du «parallélisme approprié», autorisant notamment un décalage dans l’ouverture des négociations et dans l’entrée en vigueur provisoire des accords pour lesquels l’intérêt mutuel est indiscutable et la portée politique secondaire

– concernant les transports, apporter la clarification souhaitée sur la mise en œuvre de l’initiative des Alpes avant la séance du Conseil Transports du 26 septembre prochain50

– s’agissant de la recherche, conclure la négociation à temps pour pouvoir participer aux appels d’offre émanant du 4ème programme-cadre de l’UE sur la recherche51

– pour ce qui touche la libre circulation des personnes, arrêter une position claire pour l’entrée en matière (mandat soit large, soit limité, soit pondéré) et subordonner l’ouverture de la négociation à l’ouverture de la négociation sur les transports52

– au sujet de l’accès au marché pour les produits agricoles, entrer en matière le plus tard possible en veillant à ne pas compromettre la ratification par la Suisse de l’accord du cycle de l’Uruguay (GATT) et, au besoin, en couplant la négociation avec celle sur les produits agricoles transformés

– tenter d’obtenir une première phase de négociations en septembre prochain dans les domaines de la recherche, des obstacles techniques au commerce et des marchés publics

– continuer d’associer étroitement à nos réflexions et à la préparation des mandats les Commissions de politique extérieure, les représentants des cantons et les opérateurs économiques

– accentuer nos efforts en matière d’information du public, en particulier pour les négociations sur la libre circulation des personnes et sur l’accès au marché pour les produits agricoles

– procéder, fin 1994 vraisemblablement, au terme de l’élargissement de l’UE à nos partenaires de l’AELE, à la première appréciation de notre politique actuelle d’intégration annoncée dans le rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90.53 Cette appréciation sera destinée à tirer, le cas échéant sur la base des mandats de négociation et des pourparlers exploratoires, le bilan intermédiaire du processus bilatéral sectoriel, à prendre position sur les initiatives populaires en la matière et à déterminer les étapes suivantes.54