dodis.ch/70808Antrag des EJPD an den Bundesrat1

Innere Sicherheit und europäische Zusammenarbeit

1.1 Anlass

Die innere Sicherheit berührt grundlegende Fragen im Zusammenhang eines friedlichen und freiheitlichen Zusammenlebens der Menschen. Die Gewährleistung der inneren Sicherheit zählt deshalb zu den wichtigsten Aufgaben von Staat und Politik. Im demokratischen Rechtsstaat sind Freiheit und Sicherheit nicht Gegensätze, sondern Grundwerte von tragender Bedeutung. Genauso wie Sicherheit und Friede zusammenhängen, sind auch Sicherheit und Freiheit im demokratischen Rechtsstaat unteilbar.

Durch die Ablehnung des EWR-Abkommens2 wurde der politische Handlungsspielraum eingeengt, die Problemstellung blieb jedoch die gleiche, ja der Handlungsbedarf nahm seither sogar zu.3

Inzwischen wurde mit der Aufnahme sektorieller Verhandlungen mit der EU eine neue Phase eingeleitet.4 Dabei nimmt die EU-Forderung des freien Personenverkehrs eine Schlüsselposition ein.5

Am 26. März 1995 trat das Schengener Durchführungsübereinkommen in Kraft.6 Seit diesem Zeitpunkt ist die Schweiz Aussengrenze gegenüber den Schengener Vertragsstaaten Deutschland und Frankreich. Italien und Österreich werden das Regelwerk später anwenden. Dieses bezweckt – neben dem Verzicht auf Binnengrenzkontrollen – eine Verstärkung der Justiz- und Polizeizusammenarbeit und die Einführung eines gemeinsamen Informationssystems. Analoge Ziele verfolgen die Gemeinsamen Massnahmen, die im Rahmen der EU-Regierungszusammenarbeit (3. Pfeiler der EU) verabschiedet wurden oder in Vorbereitung stehen.7

Aufgrund dieser Entwicklungen stellen wir im Bereich der Justiz- und Innenpolitik einen zunehmend beträchtlichen Nachholbedarf bei der Zusammenarbeit mit den Staaten der EU, vorab unseren Nachbarstaaten, fest.

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3.1 Veränderte aussenpolitische Rahmenbedingungen

3.1.1 Neue Bedrohungslage

Wie schon die EGPK feststellte,9 muss sich die Schweiz mittelfristig wegen der zunehmend wirksamen Zusammenarbeit der EU-Staaten im Rahmen des Schengener Übereinkommens und des 3. Pfeilers der EU auf eine Veränderung der Bedrohungslage gefasst machen. Dabei handelt es sich im wesentlichen um eine Verstärkung der Ausweich- und Drehscheibenfunktion (Rückzugsraum, Organisationsbasis, usw.) für die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, den internationalen Terrorismus und gewalttätigen Extremismus sowie den Menschenschmuggel. Darüber hinaus könnte die Schweiz vermehrt zum Transit- und Ausweichland für die illegale Migration werden. In diesem Zusammenhang muss ausserdem mit zusätzlichen Verwaltungs-, Justiz- und Fürsorgekosten gerechnet werden. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass solche Entwicklungen zu heiklen innenpolitischen Reaktionen (z. B. Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, usw.) führen können.

Die hauptsächlichste Ursache für diese Entwicklung beruht auf der Tatsache, dass die Schweiz nicht über einen gleichwertigen Informationsstand verfügt wie ihre unmittelbaren Nachbarn in Europa. Ein direkter Anschluss der Schweiz an das Schengener Informationssystem (SIS) ist heute aus EU-institutionellen Gründen nicht möglich. Aus dem gleichen Grund darf mit einer direkten Verbindung mit den geplanten Informationssystemen von Europol, Eurodac und EIS nicht gerechnet werden. Einer Zusammenarbeit aufgrund eines Parallelabkommens dürften erhebliche institutionelle und politische Hindernisse (z. B. Datenschutz, Überwachung, Notwendigkeit eines bilateralen Abkommens mit jedem Schengener bzw. EU-Staat, usw.) entgegenstehen. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass die engere Kooperation im Rahmen des 3. Pfeilers der EU der Verwirklichung der Ziele der Union, insbesondere der vollen Personenfreizügigkeit, dient.

3.1.2 Eingeschränkte politische Handlungsfreiheit

Es ist die EU, die bestimmt, ob, in welcher Form und unter welchen Voraussetzungen sich Drittstaaten an einem Übereinkommen oder an einer Institution der EU beteiligen können. Aus institutionellen Gründen ist eine vollberechtigte Zusammenarbeit ausschliesslich EU-Mitgliedstaaten vorbehalten.

Die Evolution der Bedrohungslage in unserem Land wird deshalb im wesentlichen von den folgenden Faktoren abhängen:

1. von den eigenen Mitteln und Möglichkeiten, autonome Massnahmen zu treffen (z. B. Ausrichtung der Visumpolitik auf die EU, Verstärkung der Grenzkontrollen und der Kontrollen im Inland, usw.). Einer solchen Politik stehen aber – einmal abgesehen von der Frage der Ressourcen – verschiedene Schwierigkeiten entgegen, da sie gleichzeitig für den einzelnen Bürger, für die Volkswirtschaft (z. B. Grenzgänger) und für die internationalen Beziehungen der Schweiz nachteilige Folgen haben könnte. Angesichts der gegenläufigen Politik in der EU könnte die Akzeptanz in der einheimischen Bevölkerung ausserdem abnehmen;

2. von den Möglichkeiten und der Bereitschaft der EU bzw. der Schengener Staaten, der Schweiz den Zugang zu bestimmten Übereinkommen und Kooperationsinstrumenten zu öffnen. Dabei muss die Schweiz zunächst die Gegenseite davon überzeugen können, dass eine Zusammenarbeit mit unserem Land auch in ihrem eigenen Interesse liegt. Angesichts noch grosser EU-interner Meinungsverschiedenheiten darf mit raschen Fortschritten nicht gerechnet werden. Ein Haupthindernis besteht darin, dass Drittstaaten nicht Mitglied von Schengen und der im Rahmen des 3. Pfeilers der EU bereitgestellten Abkommen und Institutionen werden können.10 Nach Massgabe der jeweiligen EU-Rechtslage stehen somit bloss punktuelle Möglichkeiten zur Verfügung. Eine aktive Gestaltungsmöglichkeit wird aus EU-internen institutionellen Gründen nicht gewährt werden können, da sie die Erreichung EU-interner Ziele beeinträchtigen könnte. An dieser Tatsache werden auch die bilateralen Verhandlungen über Liberalisierungen im Personenverkehr nichts ändern können.

3. von den Möglichkeiten und der Bereitschaft der Nachbarstaaten, mit der Schweiz zusammenzuarbeiten. Doch auch dieser Weg ist hürdenreich. Aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur EU resp. zur Schengener Organisation können die Mitgliedstaaten ihre Beziehungen untereinander und gegenüber Drittstaaten nicht mehr völlig frei gestalten. So enthalten sowohl der EG- bzw. EU-Vertrag wie auch das Schengener Durchführungsübereinkommen entsprechende Vorbehalte.11

Zusammenfassend halten wir fest, dass die Schweiz bei der Zusammenarbeit mit den EU-Staaten auf dem Gebiet der Justiz- und Innenpolitik zunehmend einen beträchtlichen Nachholbedarf aufweist. Die Gewährleistung unserer inneren Sicherheit wird schon heute wesentlich von der EU-Gemeinschaftspolitik beeinflusst. Diese Abhängigkeit vergrössert sich angesichts der Integrationsdynamik laufend. Mittelfristig sehen wir vor allem eine Gefährdung unseres heutigen Systems der vereinfachten Grenzkontrollen und des erleichterten Personenreiseverkehrs (de jure und de facto). Die Schweiz läuft zudem Gefahr, dass sich ihre innere Sicherheit verschlechtert, derweil die Mitglieder der EU ihre Zusammenarbeit laufend verstärken. Unsere eigenen Mittel reichen nicht aus, um ein Auseinanderscheren der Sicherheitsstandards zu verhindern. Diese Gefahr kann nur gebannt werden, wenn die Schweiz über einen gleichwertigen Informationsstand wie die EU-Staaten verfügt, was den vollen Zugang zu sämtlichen Informationssystemen der EU voraussetzen würde. Um eine eventuelle künftige Verknüpfung mit europäischen Informationssystemen offenzuhalten, ist es notwendig, schon heute den technischen Voraussetzungen die gebotene Aufmerksamkeit zu schenken.

3.2 Schweizerische Ziele der europäischen Zusammenarbeit

Unter den gegebenen Umständen besteht auf internationaler Ebene im Bereich der Justiz- und Innenpolitik unser vordringliches Ziel darin, mindestens den heutigen Besitzstand de jure und de facto zu bewahren. Konkret geht es dabei vor allem um:

a) die Weitergeltung der bilateralen und multilateralen Vertragsverhältnisse (insbes. Abkommen über den Personenverkehr [Reisedokumente, Einreisevoraussetzungen, Ein- und Ausreiseformalitäten, usw.], den kleinen Grenzverkehr, den Grenzübertritt [Grenzübergangsstellen, Öffnungszeiten, usw.], den Ausflugsverkehr, die Rückübernahme und den Durchschub, usw.);

b) die Vermeidung systematischer Einreisekontrollen durch die Nachbarstaaten an der schweizerischen Aussengrenze;

c) die Weiterführung des geltenden Systems der vereinfachten Grenzkontrollen durch die Schweiz ohne lange Wartezeiten (risikobezogene Kontrollen);

d) den ungehinderten Vollzug der Ausländergesetzgebung (insbes. Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen);

e) den ungehinderten Vollzug der Asylgesetzgebung;

f) die Verhinderung der Ausweich- und Drehscheibenfunktion für die illegale Migration und für die grenzüberschreitenden Aktivitäten krimineller, terroristischer oder extremistischer Natur.

Darüber hinaus streben wir die Konsolidierung und Entwicklung von institutionalisierten Beziehungen zu europäischen Behörden und Organisationen an, welche sich um Fragen der inneren Sicherheit und der Migration kümmern.

3.3 Mittel

EJPD, Bundesrat und Parlament haben in den vergangenen Jahren ein ganzes Paket von gesetzgeberischen und operativen Massnahmen verabschiedet oder in die Wege geleitet (z. B. Geldwäscherei,12 Organisiertes Verbrechen,13 Zwangsmassnahmen,14 kriminalpolizeiliche Zentralstellen,15 Verbindungsbeamte,16 Staatsschutzgesetz,17 usw.), um die innere Sicherheit zu gewährleisten und zu verbessern.18 Angesichts der dargelegten neuen Bedrohungen und Rahmenbedingungen sind weitere Massnahmen notwendig.

Auf internationaler Ebene sollen namentlich die folgenden Mittel eingesetzt werden:

1. Intensivierung und Konsolidierung der Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten (als bevorzugter Weg), vorab mit den Schengener Staaten Deutschland und Frankreich:19 soweit möglich und opportun Abschluss von neuen bzw. Anpassung bestehender Abkommen, Ausarbeitung gemeinsamer Massnahmen, usw.;

2. im Rahmen der bilateralen sektoriellen Verhandlungen mit der EU, soweit als möglich und opportun, Absicherung des geltenden Systems der vereinfachten Grenzkontrollen und der erleichterten Einreisevoraussetzungen;

3. Nutzung punktueller Zusammenarbeitsmöglichkeiten mit der Schengener Gruppe und den EU-Staaten, soweit notwendig und zweckmässig und nach Massgabe der jeweiligen EU-Rechtslage: Parallelabkommen, Beteiligung an gemeinsamen Massnahmen, regelmässige Informationstreffen, ad hoc-Arbeitsgruppen, Verbindungsbeamte, usw.;

4. Rückübernahme- und Durchschubabkommen.

3.4 Stand der Anstrengungen und weiteres Vorgehen

3.4.1 Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten

Im Vordergrund steht eine rechtliche Konsolidierung des geltenden Systems der vereinfachten Grenzkontrollen (risikobezogene Kontrollen) und der erleichterten Einreisevoraussetzungen. Dieses Anliegen sollte generell bei laufenden und künftigen Vertragsvorhaben mit den Nachbarstaaten in den einschlägigen Gebieten sowie bei den aussenpolitischen Kontakten mit den EU-Mitgliedstaaten vorgebracht werden.

Um die tatsächlichen Auswirkungen des Schengener Übereinkommens auf die Schweiz zu analysieren, ist das Bundesamt für Ausländerfragen beauftragt, die Entwicklungen an der Aussengrenze mit Deutschland und Frankreich mit der gebotenen Aufmerksamkeit zu verfolgen und mit diesen Staaten, in enger Koordination mit den interessierten Bundes- und kantonalen Stellen, gemeinsame Lagebeurteilungen durchzuführen.

In Zusammenhang mit dem Schengener Übereinkommen ist insbesondere zu prüfen, ob die Liste der bilateralen Abkommen mit Deutschland, Frankreich, Italien und Österreich, die dem Vernehmen nach zum Schengener Acquis zählen, vollständig ist und ob einzelne dieser Abkommen angepasst werden sollen.

Deutschland unterbreitete uns im Sommer 1994 den Vorschlag für ein bilaterales Abkommen, welches die Zusammenarbeit zwischen den Grenzpolizei- und Grenzwachtbehörden regeln soll.20 Der Vorschlag wird gegenwärtig in Verbindung mit den interessierten Bundesämtern und Kantonen geprüft.21 Wir werden zu gegebener Zeit über das Ergebnis berichten und entsprechende Anträge unterbreiten.22

Mit Frankreich wurden Anfang Jahr informelle Gespräche geführt um zu prüfen, ob das bilaterale Schubabkommen von 196523 den veränderten Rahmenbedingungen anzupassen ist. Dabei wurde ein dringender Handlungsbedarf verneint.24

Die Bemühungen, mit Italien ein Rückübernahmeübereinkommen abzuschliessen, blieben bisher erfolglos.25 Es ist zu hoffen, dass die kürzliche Empfehlung eines Musterabkommens durch den EU-Rat26 neue Impulse schaffen wird.

Österreich unterbreitete am 16. März 1995 einen Abkommensentwurf27 für eine Änderung des schweizerisch-österreichischen Abkommens vom 13. Juni 1973 über den Grenzübertritt von Personen im kleinen Grenzverkehr.28

3.4.2 Konnex zu den bilateralen sektoriellen Verhandlungen mit der EU

Bei der Verabschiedung des Verhandlungsmandats betreffend gegenseitige Liberalisierungen im Personenverkehr am 12. Dezember 1994 entschied der Bundesrat, dass auf die Zusammenarbeitsinteressen in den Bereichen Justiz und innere Angelegenheiten hinzuweisen ist, ohne indessen eine direkte Verbindung zwischen den beiden Dossiers herzustellen.29 

Wir betrachten diesen Beschluss nach wie vor als verbindlich. Insbesondere lehnen wir es ab, gegenüber der EU im gegenwärtigen Zeitpunkt neue Forderungen zu stellen. Dazu halten wir im Sinne einer Klarstellung folgendes fest:

a) im Zusammenhang mit der Schengener bzw. der (künftigen) EU-Aussengrenze streben wir eine Konsolidierung der bisherigen von der Schweiz und unseren Nachbarstaaten geübten Praxis der vereinfachten Grenzkontrollen sowie der erleichterten Einreisevoraussetzungen an (Bewahrung des status quo de jure und de facto, vor allem Interessen des kleinen Grenzverkehrs und der Grenzgänger; ferner wäre in diesem Zusammenhang auch eine Gleichbehandlung der Schweizer Bürger mit den EWR-Staatsangehörigen wünschenswert).30 

b) die Verhandlungsmandate des Bundesrates bzw. der Kommission31 schliessen flankierende Massnahmen nicht aus. Der EWR-Rechtsbestand betreffend die Personenfreizügigkeit, auf den sich das Mandat der Kommission stützt, enthält materielle Anknüpfungspunkte für die Regelung der Einreisevoraussetzungen und für erleichterte Grenzkontrollen für die Angehörigen der Vertragsparteien;

c) flankierende Massnahmen (z. B. besondere Anordnungen im Zusammenhang mit der erleichterten Kontrolle der Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen der Begünstigten) können erforderlich werden, um die Vertragsziele umzusetzen;

3.4.3 Nutzung punktueller Zusammenarbeitsmöglichkeiten mit der Schengener Gruppe und den EU-Staaten

3.4.3.1 Dubliner Konvention

Mit der Offerte eines Parallelabkommens zur Konvention vom 15. Juni 1990 über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags wurde ein Weg gefunden, um die institutionellen Schwierigkeiten auf EU-Seite zu überbrücken.32 Die Verhandlungen können aber erst aufgenommen werden, wenn die 12 Erstunterzeichnerstaaten die Konvention ratifiziert haben.33 Dies soll im Lauf von 1995 der Fall sein.

Wir sind zur Verhandlung bereit. Der Bundesrat hat das entsprechende Mandat bereits verabschiedet.34

3.4.3.2 Rückübernahmeübereinkommen Schengen–Polen

Am 27. Juni 1994 stellte der Schengener Exekutivausschuss fest, dass einem Beitritt der Schweiz zum Rückübernahmeübereinkommen Schengen–Polen politisch keine Hindernisse im Wege stehen.35 Wegen institutionellen Fragen, die nachträglich aufkamen, weil die Schweiz nicht EU-Mitglied ist, hat sich das Beitrittsverfahren verzögert.

3.4.3.3 Europol

Wir betrachten die Zusammenarbeit mit Europol als wesentlich im Hinblick auf eine wirksame Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Wir haben das Bundesamt für Polizeiwesen beauftragt, mit Europol Sondierungsgespräche zu führen, um die Möglichkeiten und Modalitäten einer Zusammenarbeit abzuklären.36

Wir werden dem Bundesrat zu gegebener Zeit Bericht erstatten und entsprechende Anträge unterbreiten.

3.4.3.4 Zusammenarbeit mit dem Rat der Justiz- und Innenminister

Der Rat Justiz und Inneres hat am 30.11./1.12.94 Schlussfolgerungen zugestimmt, welche die Zusammenarbeit mit Drittstaaten in der Innen- und Rechtspolitik zum Gegenstand haben.37 Danach verfolgt der Rat einen strukturierten Dialog mit den mittel- und osteuropäischen Staaten (MOES/PECOS). Dagegen erhielten wir vom Grundsatzentscheid Kenntnis, die Beziehungen mit Drittstaaten im Rahmen des 3. Pfeilers neu zu regeln. Danach soll das System der bisherigen regelmässigen Informationstreffen u. a. zwischen der Schweiz und der Ratstroika (früher Trevi) geändert werden.38 Der neue Modus ist allerdings noch nicht definitiv fixiert. Wir bemühen uns um eine Lösung, welche die Ministerkontakte in der Substanz erhält.

Mit besonderem Interesse registrierten wir die Absicht, informelle Kontakte auf der Stufe des K.4 Ausschusses sowie in Form von ad hoc-Expertentreffen (z. B. im Rahmen CIREFI und CIREA39) herzustellen. Wir werden diese Möglichkeiten nutzen, sobald sie offenstehen.

Dagegen wird die u. a. auch von der EGPK postulierte Anregung eines Beobachterstatus im Rahmen des 3. Pfeilers der EU nicht weiterverfolgt. Erste Sondierungen ergaben, dass einem solchen Vorhaben institutionelle Hindernisse entgegenstehen.

3.4.3.5 Zusammenarbeit mit der Schengener Organisation

Am letzten Informationstreffen40 vom 25. Januar 1995 in Brüssel herrschte Übereinstimmung darüber, dass eine intensivere Zusammenarbeit zwischen der Schengener Organisation und der Schweiz notwendig ist. Auch die Schengener Seite erachtete es daher als nützlich, den Informationsprozess auf Expertenstufe inskünftig in regelmässigen Abständen, d. h. mindestens ein Treffen pro Semester, fortzusetzen. Solche informelle Gespräche dienen in erster Linie dazu, auf die schweizerischen Interessen hinzuweisen. Sie bezwecken ferner gemeinsame Lageanalysen, um auf nachteilige Entwicklungen rechtzeitig reagieren zu können.

Das Bundesamt für Ausländerfragen ist beauftragt, in enger Koordination mit den interessierten Bundes- und kantonalen Stellen, diesen Dialog weiterzuführen und darüber Bericht zu erstatten. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die Liste der bilateralen Abkommen mit Deutschland, Frankreich, Italien und Österreich, die dem Vernehmen nach zum Schengener Acquis zählen, vollständig ist. Ausserdem sind auf die Interessen der Schweiz an einer Konsolidierung des geltenden Systems der vereinfachten Grenzkontrollen und der erleichterten Einreisevoraussetzungen im Verkehr mit den Nachbarstaaten hinzuweisen und die Möglichkeiten für die Entwicklung von institutionalisierten Beziehungen mit der Schengener Organisation zu erörtern.

Je nach Lageentwicklung behalten wir uns vor, mit den Ministerkollegen der Schengener Staaten bilateral oder im Rahmen der Schengener Organisation (Präsidentschaft) eine Aussprache zu suchen.

3.4.4 Rückübernahme- und Durchschubabkommen

Um den konsequenten Vollzug der Wegweisungen von Personen mit unbefugtem Aufenthalt, einschliesslich abgewiesene Asylbewerber, sicherzustellen, streben wir mit möglichst vielen Staaten bilaterale Rückübernahme- und Durchschubabkommen an.41 Zurzeit laufen Vorverhandlungen mit Marokko,42 Eritrea43 und Litauen44.

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