dodis.ch/64768

Sitzung des Nationalrats vom 9. und 10. Juni 19931

Schweizerische Blauhelmtruppen. Bundesgesetz2

Hubacher, Berichterstatter: Am 7. Oktober 1965 verabschiedete sich der damalige Aussenminister Friedrich Traugott Wahlen mit einer grossen aussenpolitischen Rede hier vor unserem Rat als Mitglied des Bundesrates. Bundesrat Wahlen erwähnte dabei u. a. die friedenserhaltenden Aktionen der UNO und erklärte dazu: «... so könnte die Frage an uns herantreten, ob wir ähnlich wie Schweden und Österreich solche Unternehmen mit Truppenkontingenten unterstützen sollten, da die Mitwirkung neutraler Kleinstaaten in solchen Fällen besonders wertvoll ist und im konkreten Fall auch das Gewicht der Argumente gegen unsere Nichtmitgliedschaft verringern würde».3

Fast 30 Jahre später unterbreitet uns der Bundesrat den Antrag, der UNO oder auch der KSZE unter bestimmten Voraussetzungen Blauhelmtruppen zur Verfügung zu stellen. Die Botschaft des Bundesrates verdient eine gute Note. Vorangegangen war ihr der «Bericht 90 des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz» vom 1. Oktober 1990.4 Darin war u. a. der Auftrag an die Armee mit der Beteiligung an friedensfördernden Operationen der UNO erweitert bzw. neu definiert worden. Dieser Bericht 90 ist von unserem Rat mehrheitlich zustimmend zur Kenntnis genommen worden.5

Ihre Kommission hat die Botschaft an zwei zweitägigen Sitzungen sorgfältig geprüft und gründlich durchberaten.6 Um zusätzliche Direktinformationen zu bekommen, sind zwei ausländische Experten aus Kanada und Schweden angehört und befragt worden.7 Der eine, Kommandant kanadischer Blauhelmtruppen, vermittelte direkte Fronterfahrungen. Kanada stellte bei der UNO bisher anteilmässig bekanntlich die grössten Kontingente an Blauhelmtruppen. Der schwedische Experte war eingeladen worden, um vor allem die neutralitätspolitische Dimension sowie Koordinationsabsprachen zwischen Schweden und der UNO aufzuzeigen. Aufzeichnungen aus der ständerätlichen Kommission, die einen Experten aus der österreichischen Bundeswehr angehört hatte, komplettierten das Informationsangebot.8

Das Hearing mit den genannten Experten hat im Ergebnis den Antrag des Bundesrates als richtig bestätigt. Die Kommission führte die obligate Eintretensdebatte durch, an der natürlich die Vertreter des EMD und des EDA ausgiebig zu Wort gekommen sind. Sie beschloss mit 18 zu 5 Stimmen Eintreten auf die Vorlage.9

Ich will nicht wiedergeben, was Sie in der Botschaft lesen konnten. Ich konzentriere mich auf wenige Schwerpunkte, die in der Kommission besonders diskutiert worden sind.

UNO-Blauhelme sind ein ständig präsentes Thema geworden. Beinahe täglich hören und lesen wir über sie. Wir diskutieren demnach nicht über eine abstrakte Frage, sondern darüber, ob sich die Schweiz dieser Herausforderung im Verbund mit vielen anderen Ländern stellen soll, ja oder nein. Wir haben zu entscheiden, ob die Schweiz nach einer langen Wartefrist den zweifellos riskanten Schritt wagen soll oder nicht. Das Friedensengagement der UNO hat sich seit 1991 vervierfacht.10 Derzeit wirken 53 000 UNO-Blauhelmsoldaten aus 64 Ländern weltweit an 13 Friedensoperationen mit. Mit der UNO-Som 2, der UNO-Somaliamission, werden es über 80 000 sein.

Stellt der Antrag des Bundesrates – das ist die eine Frage – einen Bruch mit der bisherigen Politik der Nichteinmischung dar? Es wäre bestimmt übertrieben, den Schritt hin zu UNO-Blauhelmen als die absolute Normalität und als nahtlose und problemlose Fortsetzung des bisherigen aussenpolitischen Engagements der Schweiz auszulegen. Pragmatisch betrachtet, kann aber doch so etwas wie eine Kontinuität konstatiert werden. Obschon schweizerische Aussenpolitik kaum Sprünge macht, wäre das Bild vollständiger aussenpolitischer Enthaltsamkeit dennoch überzeichnet. Seit 1953 beteiligt sich die Schweiz beispielsweise mit einer militärischen Delegation an der neutralen Korea-Untersuchungskommission.11 Neueren Datums sind die Blaumützen, die in Namibia12 im Einsatz waren und es in der Westsahara13 noch immer sind. Blaumützen bestehen bekanntlich aus Sanitätseinheiten. Ihre Einsatzdoktrin heisst humanitäre Hilfe. Schliesslich stellt die Schweiz in jüngster Zeit auch Militärbeobachter.14 Die ersten Einsätze betrafen den Nahen Osten15 sowie das ehemalige Jugoslawien.16 Zudem seien die schweizerischen Wahlbeobachter erwähnt, die bereits in verschiedenen Ländern mitgewirkt haben.17 Die wohl längste Tradition weisen die Guten Dienste unserer Diplomatie auf. Sie waren über Jahrzehnte weltweit gefragt und geschätzt. Seit dem Ende des kalten Ost-West-Krieges gibt es aber für diese Vermittlungsdienste kaum mehr eine Nachfrage. Blauhelmtruppen sind eine moderne Form von Guten Diensten, heisst es in der Botschaft des Bundesrates. Das heisst, sie führen diese Tradition auf zeitgemässe Form fort. In diesem Zusammenhang stellt sich natürlich die Neutralitätsfrage.18 Sind Blauhelmtruppen nicht nur eine neue Form von Guten Diensten, sondern sind sie auch neutralitätsverträglich? Erwartungsgemäss gab es darüber in der Kommission eine eingehende Diskussion.

Im Grundsatz teilt die Kommission die Auffassung des Bundesrates, wonach Blauhelmsoldaten mit unserer Neutralität vereinbar sind.19 Unterschiedliche Meinungen ergaben sich bezüglich der gesetzgeberischen Darstellung dieser Neutralität. Die eine Gruppe beruft sich auf die pragmatische, evolutionäre Auslegung des Neutralitätsbegriffes, während die andere Gruppe diesen Begriff beinahe notariell beglaubigt, als ein für allemal festgeschrieben, im Gesetz verankert haben möchte. Wir werden darauf in der Detailberatung zurückkommen.

Zur Neutralitätsfrage müssen auch im Rahmen der Eintretensdebatte grundsätzliche Wertungen vorgenommen werden.

Professor Karl Schmid erklärte 1973, dass die Neutralität nicht eine Art Invalidenausweis sei, der uns im Eisenbahnzug der Geschichte einen bevorzugten Sitzplatz sichere.20 Damit wird gesagt, dass sich die Neutralität nicht als eine Art isolationistische Fessel erweisen darf, dass sie nicht dogmatisiert, sondern interpretiert werden soll. Interessant ist auch, wie der St. Galler Hochschulprofessor Jürg Martin Gabriel in seinem 1990 erschienenen Buch «Schweizer Neutralität im Wandel hin zur EG» argumentiert: «Wir erklären gerne, dass unsere Neutralität fest im Völkerrecht verankert sei und sie deshalb eine rechtliche und nicht bloss eine politische Grundlage besitze, doch bei näherem Hinsehen ist das rechtliche Fundament veraltet, und Fachleute sind sich einig, dass die Neutralität immer mehr eine politische Konzeption geworden ist. Dazu haben wir selber beigetragen, als wir 1953 die beiden Korea-Mandate akzeptierten. Wenn Neutralität wie damals nur noch ‹non-participation› bedeutet, dann ist sie in der Tat eine qualifizierte. Qualifizierte Neutralität heisst auf den Kern beschränkte Neutralität, und dieser Kern besteht aus der bewaffneten Neutralität.» (S. 115)21 Neutralität ist wandelbar, solange der Kern, die militärische Neutralität, nicht in Frage gestellt wird. Wenn Sie in der Botschaft des Bundesrates nachlesen, können Sie feststellen, dass der Bundesrat diese Frage ähnlich oder gleich auslegt und darlegt.

Darf ich noch an den wohl berühmtesten Völkerrechtler der Schweiz, Professor Max Huber, erinnern, der bereits 1919 zu dieser Frage unter anderem folgendes geschrieben hat: «Wesentlich für die Kriegsführung ist eigentlich nur das militärische Verhalten des Neutralen, das heisst eine Nichtteilnahme an den militärischen Unternehmungen der Gegenpartei und die Verhinderung, dass von neutralem Gebiet aus solche Unternehmungen direkt begünstigt, vorbereitet oder gar ausgeführt werden. Dass die Kriegsführenden in diesen Beziehungen auf eine bestimmte Haltung des Neutralen zählen können, und zwar jederzeit und unter allen Umständen, erscheint als die wesentliche Voraussetzung für die Anerkennung der Neutralität. Das Verhalten in anderen Dingen, welche die Neutralität berühren könnten, ist von verhältnismässig geringer Bedeutung.»22 Soweit Professor Max Huber.

Die Kommission hat sich also der Ansicht des Bundesrates angeschlossen, dass sich die Schweiz auch aussenpolitisch nicht nur traditionsgetreu, sondern ebenso zeitgemäss zu verhalten habe. So betrachtet darf festgehalten werden, dass mit dem Einsatz von Blauhelmtruppen die Neutralität nicht verletzt wird; vielmehr liegt dieser Schritt auf der Linie, die der Bundesrat unmittelbar nach Ende des Zweiten Weltkriegs mit Neutralität und Solidarität definiert hatte. Am Rande sei vermerkt, dass neutrale Staaten wie z. B. Schweden und Österreich der UNO seit Jahrzehnten Blauhelmkontingente zur Verfügung stellen. Die UNO kann Blauhelmtruppen nicht ultimativ anfordern oder gar aufbieten, sondern die Geberstaaten entscheiden autonom, ob sie sich an einer UNO-Operation beteiligen wollen oder nicht. Mit anderen Worten: Die Zurverfügungstellung von Blauhelmsoldaten tangiert weder die Souveränität noch die Neutralität der Schweiz.

Es sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass es beispielsweise die österreichische Regierung ablehnte, auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien der UNO Blauhelmtruppen zur Verfügung zu stellen. Diese Entscheidung löste zwar in Österreich innenpolitisch kontroverse Diskussionen aus, unterstreicht aber exemplarisch, dass für ein Geberland weder ein UNO-Zwang noch ein Einsatzautomatismus besteht. Das scheint mir ein wichtiger Hinweis zu sein. Die Schweiz könnte einen Befehl – auch einen solchen von der UNO –, sie müsse Blauhelmtruppen zur Verfügung stellen, nicht akzeptieren. Die Schweiz kann nur helfen, wenn sie das selber will und selber beschliessen kann.

Die neutralitätspolitische Komponente ist bewusst etwas ausgiebig thematisiert worden. Es muss Gewissheit bestehen, dass mit dem Einsatz von Blauhelmsoldaten die Neutralität weder strapaziert noch relativiert wird. Nach Ansicht der Kommission ist die Erkenntnis hinreichend belegt, dass das Vorhaben unbedenklich ist und – mehr noch als bisher die Guten Dienste – gerade einem Neutralen besonders gut ansteht. Die Schweiz ist nicht Mitglied der UNO: Kann sie – das war auch eine Frage in der Kommission – gleichwohl Blauhelmkontingente stellen? Bekanntlich lehnten 1986 etwa 80 Prozent der Stimmenden den Beitritt zur UNO ab.23 Dieser Entscheid ist – ob er einem passt oder nicht – zu respektieren. Die Frage steht im Raum, ob dem mit der Blauhelmvorlage auch so ist. Das Nein zum UNO-Beitritt ist konsequent auch immer damit begründet worden, ein Vollbeitritt erübrige sich, weil die Schweiz anderweitig an UNO-Aktivitäten mitmache und in vielen UNO-Unterorganisationen aktiv mitwirke. Das Nein ist nicht zuletzt damit begründet worden, damit ziehe sich unser Land nicht ins eigene Schneckenhaus zurück, sondern entscheide von Fall zu Fall, ob es sich an einer UNO-Aktion beteiligen wolle oder nicht. Die Kommission ist mit dem Bundesrat gleicher Meinung, nämlich, dass der genannte Entscheid von 1986 mit der Vorlage nicht desavouiert wird. Die Von-Fall-zu-Fall-Beteiligung der Schweiz an UNO-Aktivitäten war daher praktisch immer unbestritten und wurde schon gar nicht als im Widerspruch zum genannten Volksentscheid ausgelegt.

Eine weitere Frage lautete, ob mit der Blauhelmvorlage allenfalls Interessen des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz negativ tangiert werden könnten. Die Kommission teilt auch hier die Auffassung des Bundesrates, dass dem keineswegs so ist. Durch Blauhelme wird die traditionelle Unterstützung des IKRK durch die Schweiz weder konkurrenziert noch relativiert noch reduziert.24 Blauhelme sind keine Alternative zum IKRK. Eine solche Absicht hat auch nie bestanden. Das sind auch nicht leere Worte. Der Bundesrat hat mit der Botschaft vom 26. Mai 1993 über die jährlichen Bundesbeiträge an das Sitzbudget des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz sein Versprechen eingelöst, dieses weiterhin und ungeschmälert finanziell zu unterstützen.25 Es heisst nicht: das eine tun und das andere lassen; es heisst: beides tun!

Ein Wort noch zur Einsatzdoktrin von Blauhelmsoldaten. Bundesrat und Kommission sind sich einig, dass schweizerische UNO-Blauhelmsoldaten ausschliesslich für friedenserhaltende UNO-Aktionen, für das sogenannte Peace-keeping, eingesetzt werden dürfen. Grundlage dieses Peace-keeping ist das Einverständnis aller beteiligten Parteien. Friedenserhaltende Einsätze gibt es nur dann, wenn alle Beteiligten damit auch einverstanden sind. Wie steht es mit dem Einsatzrisiko? Friedensschaffung, Peace-enforcement genannt, bedeutet, dass es jemanden gibt, den man zur Vernunft bringen muss. Man hat ein Feindbild. Peace-keeping als Friedenserhaltung hat keinen Feind und kennt keinen Feind. Nun wissen wir beispielsweise von Berichten aus Ex-Jugoslawien – neuerdings auch aus Somalia, Mogadischu –, dass diese Grenzen natürlich fliessend sind und dass es schwierig wird, zwischen friedenserhaltenden und friedensschaffenden Massnahmen zu unterscheiden,26 oder dass, wie in Somalia, die UNO-Truppen eigentlich für alles zuständig sind: Ordnung schaffen, Lebensmittelverteilung garantieren, Entwaffnung der streitenden Parteien vollziehen usw. Es ist deshalb auch vorgesehen – Sie haben das in der Botschaft lesen können –, die schweizerischen Blauhelmtruppen zu bewaffnen und sie vor ihrem Einsatz speziell auszubilden – zu bewaffnen, nicht um anzugreifen, sondern zur Selbstverteidigung im Notfall. Das heisst, Peace-keeping-Truppen dürfen sich, wenn sie angegriffen werden, wehren. Sie gebrauchen ihre Waffen nicht zur Vernichtung eines Gegners oder zur Durchsetzung des Willens, sondern nur zum eigenen Schutz, nach dem Prinzip des minimierten, angemessenen Waffeneinsatzes. Aber – das war in der Kommission völlig klar: Friedenserhaltender Blauhelmeinsatz kann sehr riskant, kann tödlich sein. Sie wissen, dass die UNO in Ex-Jugoslawien – in einem speziell gefährlichen Gebiet – bisher 500 Opfer, Verletzte und Tote, zu beklagen hat.

Damit kommen wir zur Frage, wie wir als Nationalrat diese Botschaft zu bewerten haben. Albert Einstein hat einmal zynisch-ironisch gesagt, im Falle eines Atomkrieges gehe er in die Schweiz, dort fände alles 20 Jahre später als anderswo statt. Mit der inzwischen auch weltweit registrierten helvetischen Spätstarterstrategie27 hat der Bundesrat endlich sein Jawort eingelöst: Er will Blauhelmtruppen einsetzen, sie zur Verfügung stellen.

Unsere Kommission hat der Vorlage mit 17 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen zugestimmt. Wenn ich diesen Entscheid zu werten versuche, dann so: Wir sollten weder unbesonnene Draufgänger noch übervorsichtige Drückeberger sein.

Im Auftrag der Kommissionsmehrheit ersuche ich Sie um Eintreten auf die Vorlage.

[...]28

Bundesrat Villiger: Ich danke für die mehrheitlich sehr gute Aufnahme der Vorlage, die schon einen Meilenstein in unserer Sicherheitspolitik darstellt. Im Bericht 90 über die Sicherheitspolitik der Schweiz29 haben wir als eines der ersten Länder nach dem grossen Umbruch im Osten eine neue Sicherheitspolitik formuliert. Diese beruht auf zwei Pfeilern; ich möchte das hier noch einmal kurz in Erinnerung rufen.

Erster Pfeiler: Die Sicherheit der Schweiz hängt sehr stark von der Sicherheit ihrer Umgebung ab. Herr Meier Hans hat mich hier zitiert,30 und ich möchte ihm sagen: Nicht nur er hat davon gesprochen, sondern auch ich habe das vor dem 6. Juni während einigen Wochen immer gesagt.31 Weil unsere Sicherheit stark von der Sicherheit der Umgebung abhängt, wollen wir einen Beitrag an diese Sicherheit leisten, an die Stabilität vornehmlich in Europa.32 Dabei geht es um die aktive Friedensförderung durch Kooperation und Hilfeleistung im wirtschaftlichen und im politischen, aber eben auch im militärischen Bereich. Das ist der erste Pfeiler unserer Sicherheitspolitik.

Der zweite Pfeiler ist dann die Vorsorge im eigenen Land. Weil es eben nach wie vor alte und neue sicherheitspolitische Risiken gibt, wollen wir uns gegen diese Risiken wappnen. Ziel ist also die Kriegsverhinderung durch die Beibehaltung einer nicht übertriebenen, aber angemessenen Verteidigungsfähigkeit.

Im Blick auf unsere heutige Diskussion erscheint mir ein Gesichtspunkt von besonderem Interesse: das ist der integrale Ansatz, der ganzheitliche Ansatz dieser Sicherheitspolitik. Zivile und militärische Massnahmen ergänzen sich gegenseitig. Wir gehen nicht von der illusionären Vorstellung aus, der Friede auf der Welt könne allein durch politische und wirtschaftliche Massnahmen gewährleistet werden. Wir sind überzeugt, dass Krisenprävention nur durch ein kombiniertes politisches und militärisches Vorgehen zu leisten ist. Den politischen Anliegen muss eine militärische Unterstützung beigeordnet werden. Zu gross ist sonst das Risiko, dass auf dem diplomatischen Parkett zwar sehr viel, zum konkreten Schutz der Bevölkerung aber sehr wenig geschieht. Auf dem Balkan haben wir ein Beispiel dafür täglich vor Augen.

Diese neue, internationale Auffassung von Sicherheitspolitik weist den Armeen eine neue Rolle zu. Es geht um eine Strategie aktiv ordnender Konfliktverhinderung. Streitkräfte müssen helfen, Konflikte zu vermeiden oder einzudämmen, indem sie die Möglichkeit der Gewaltanwendung sozusagen als Gegenkraft zu der bestehenden Gewaltdrohung zur Wirkung bringen. Diese Fähigkeit haben nur Armeen, und damit bieten sie eben Schutz für Staaten und Bevölkerung, tragen zu einer Stabilisierung in gefährlichen Situationen bei. Damit ermöglichen sie, Zeit und Handlungsspielraum zu gewinnen, um jene politischen Massnahmen zu treffen, die dann auf die Beseitigung der Konfliktursachen zielen.

Wir haben es also mit einer neuen Funktion militärischer Macht zu tun. Sie wird zum Instrument der Friedensförderung, und das Stichwort wurde von einem Redner – ich weiss nicht mehr von welchem – hier gesagt. Es ist die Funktion: schützen, retten, helfen.33

Im Hinblick auf die beiden Pfeiler dieser Sicherheitspolitik muss auch unsere Armee multifunktional werden. Sie muss wie bisher den Schutzauftrag durch Verteidigung erfüllen können. Aber sie muss im Rahmen internationaler Einsätze eben auch Aufgaben der Friedensförderung übernehmen, in wesentlich breiterem Umfang als heute.

Die Reform gemäss «Armee 95»34 und das Bundesgesetz über schweizerische Truppen für friedenserhaltende Operationen35 sind die Schritte zur Verwirklichung dieser neuen Armee. Ich bin sehr dankbar, dass das Volk am letzten Sonntag die Basis zu dieser Reform gelegt hat.36 Jeder Soldat weiss jetzt, dass das Volk noch immer hinter ihm steht und bereit ist, ihm die Mittel zu geben, mit denen er im Ernstfall überhaupt eine Chance hätte. Wir sind entschlossen, diese Armeereform 95 ohne weiteres Zerreden zu realisieren, und wir hoffen auf Ihre Unterstützung.

Der Zeitpunkt für die Zuweisung neuer Aufgaben im Bereich der Friedensförderung an die Armee ist heute gleichzeitig günstig und ungünstig. Zweifellos passt die Schaffung dieser schweizerischen Blauhelmtruppen gut in die internationalen Bestrebungen, den Gedanken der kollektiven Sicherheit zu stärken; auf der anderen Seite führt uns das brutale Geschehen auf dem Balkan täglich vor Augen, dass die Möglichkeiten der Staatengemeinschaft zur Eindämmung von Konflikten nach wie vor begrenzt sind.

Ich beginne mit dem Positiven: Erstmals in seiner jahrhundertealten Geschichte der Rivalitäten und Konflikte hat Europa sich auf den Weg zu einer gemeinsamen Sicherheit gemacht – ein beschwerlicher Weg. Aber es ist doch sehr bemerkenswert, dass sich in der Charta von Paris37 alle KSZE-Mitglieder zu Demokratie, Menschenrechten und Schutz der nationalen Minderheiten verpflichtet haben. Wir wissen natürlich, dass nicht alle Unterzeichnerstaaten diese Werte wirklich respektieren. Aber die Verletzung von internationalem Recht und von politischen Verpflichtungen können nicht Anlass sein, darauf zu verzichten, immer wieder zu versuchen, die Beziehungen zwischen den Menschen auf Recht und nicht auf Macht zu gründen. Selbst wenn die europäische Sicherheitsarchitektur – sofern man überhaupt davon sprechen kann – im Falle von Ex-Jugoslawien bisher versagt hat, müssen doch die Bestrebungen weitergehen, Aggressionen durch ein System kollektiver Sicherheit zu verunmöglichen.

Es gibt letztlich keine wirklich befriedigende Alternative zu diesem Ziel. Jede internationale Aktion, die mit militärischen Mitteln einen Rechtszustand erhalten oder wiederherstellen will, steht aber auch unter Erfolgszwang. Internationale Friedenstruppen dürfen nicht versagen, weil sonst die Glaubwürdigkeit einer kollektiven Sicherheit insgesamt in Frage gestellt wird. Ich fürchte, dass sich gerade dieses Glaubwürdigkeitsproblem jetzt in Bosnien-Herzegowina in besonderer Schärfe stellt.

Dieser absolute Erfolgszwang ist wahrscheinlich auch der Grund, warum militärische Fachleute immer wieder vor einem Eingreifen in den offenen Konflikt im früheren Jugoslawien gewarnt haben. Das Risiko, in einen langen Krieg mit grossem Eskalationspotential verwickelt zu werden, ist zu gross. Vielleicht wäre Prävention mit nachdrücklicherem Handeln vor einigen Jahren noch möglich gewesen, aber ein Niederschlagen der Eroberer in schwierigem Gelände ist jetzt offensichtlich kaum mehr möglich.

Die Möglichkeiten der internationalen Staatengemeinschaft, einen heissen Konflikt zu lösen, sind somit – das muss man ehrlich sagen, auch wenn man Blauhelmtruppen einführen will – nach wie vor beschränkt. Das ist ernüchternd, aber das darf uns nicht zur Tatenlosigkeit führen. In Europa verstärkt sich deshalb der Wille, auf eine europäische Sicherheitspolitik in Partnerschaft hinzuarbeiten. NATO, WEU, KSZE sind je in anderer Form daran beteiligt; auch wir sind im Hinblick auf unsere eigene Sicherheit daran interessiert, dass eine Sicherheitspartnerschaft entsteht, die diesen Namen wirklich verdient.38 Deshalb darf z. B. das Nein der Schweiz zum EWR-Vertrag oder zur UNO in unserem handfesten, ureigensten Interesse nicht bedeuten, dass sich unser Land von diesen sicherheitspolitischen Entwicklungen fernhält. Unsere Sicherheit hängt auch davon ab. Wir müssen deshalb im Rahmen unserer aussenpolitischen Gepflogenheiten, im Rahmen unserer Neutralität auch einiges für diese europäische Sicherheit tun. Wir tun es jetzt schon aktiv im Rahmen der KSZE.39 Die Blauhelme sind ein weiterer Schritt; wir setzen damit ein sichtbares Zeichen der Solidarität.

Für mich ist Solidarität nicht einfach ein schwammiger Wert, sondern es ist etwas, das in unserem ureigensten Interesse liegt. Wir wollen zeigen, dass wir den Gedanken der kollektiven Sicherheit mittragen, dass wir ein nützliches Mitglied der Völkerfamilie sind und nicht nur ein Einzelgänger, der seine Egoismen pflegt. Ich glaube, eine Schweiz, die international als solches Mitglied empfunden wird und nicht als egoistischer Einzelgänger, ist selber auch sicherer. Denn wer Solidarität gewährt, kann auch eher mit Solidarität rechnen, wenn er sie selber einmal braucht. In diesem Sinn nützt so etwas auch unseren Interessen recht konkret. Man kann diese Solidarität auf finanzielle Leistungen beschränken, aber es zeigt sich immer wieder, dass vom Einsatz von Menschen, die mit Fleisch und Blut für etwas einstehen, eine ganz andere politische Wirkung ausgeht als von der Übergabe irgendeines noch so schönen Checks.

Ich komme zu den Einwänden, die auch hier von Zweiflern und von Gegnern dieser Vorlage geäussert worden sind. Ich möchte mich auf drei beschränken: erstens, Blauhelme seien mit der Neutralität nicht vereinbar; zweitens, wir hätten den UNO-Beitritt abgelehnt, deshalb könnte man jetzt keine Blauhelme stellen; drittens, Ex-Jugoslawien zeige, dass das alles ohnehin nichts nütze.

Zum ersten Einwand: Beim Abstimmungskampf über den UNO-Beitritt40 standen in der Tat zwei neutralitätspolitische Argumente im Vordergrund: Die Teilnahme an Sanktionen der UNO und das Zur-Verfügung-Stellen von Blauhelmen seien mit der Neutralität nicht vereinbar. Beiden Argumenten hat aber die Entwicklung seither die Grundlage entzogen. Fast alle namhaften Völkerrechtler sind sich einig, dass das Neutralitätsrecht dann nicht gilt, wenn die UNO im Namen der Völkergemeinschaft Rechtsbrecher bestraft, sei es mit Sanktionen, sei es mit Truppeneinsätzen; bei solchen Truppeneinsätzen handle es sich nicht um Kriege im herkömmlichen Sinne, sondern um Polizeiaktionen der Völkergemeinschaft gegen den Aggressor. Wer bei solchen Sanktionen beispielsweise nicht mitmache, der begünstige sozusagen den Aggressor, helfe ihm indirekt, und das wiederum würde von der Völkergemeinschaft nicht verstanden.41 Deshalb hat die Schweiz auf autonomer Basis zum Beispiel an den Sanktionen gegen Irak im Golfkrieg42 oder gegen Rest-Jugoslawien43 teilgenommen. Alles andere wäre doch politisch undenkbar gewesen.

Gemäss dieser völkerrechtlichen Schule dürfte der Neutrale sogar an gewaltsamer Durchsetzung des Völkerrechtes teilnehmen, beispielsweise an einem Golfkrieg. Es liegt aber auf der Hand, dass so etwas von unserem Volk nicht verstanden würde. Für das Volksempfinden war der Irak-Krieg ein Krieg, nicht einfach eine Polizeiaktion. Die völkerrechtliche Lehrmeinung scheint mir nur dann wirklich haltbar, wenn die Verhängung von Sanktionen oder der Einsatz von Truppen eindeutig durch die Völkergemeinschaft legitimiert sind und wenn auch nicht der leiseste Verdacht besteht, eine solche Aktion könne letztlich machtpolitische Hintergründe haben.

Beim Einsatz von klassischen Blauhelmen stellen sich aber all diese Fragen nicht, stellt sich das Neutralitätsproblem nicht, weil sich klassische Blauhelme auf friedenssichernde Massnahmen beschränken – neudeutsch Peace-keeping – und das friedenserzwingende, gewaltsame Peace-enforcement eben ausgeschlossen ist.44 Und weil gemäss den Gepflogenheiten der UNO alle beteiligten Konfliktparteien einverstanden sein müssen, kann sich hier auch bei orthodoxestem Neutralitätsverständnis gar kein Neutralitätsproblem stellen.

Der Blauhelmsoldat ist auch lediglich für die Notwehr bewaffnet; gerade die Notwehr war ja schon immer eigentlich das sicherheitspolitische Kredo des Neutralen. In diesem Sinne passen natürlich diese Blauhelme sehr konkret und genau auch in unsere eigene Tradition der Guten Dienste.

Zum zweiten Einwand, der Ablehnung des Beitritts zur UNO durch unser Volk: Wir haben uns seitdem mehrfach an Sanktionen beteiligt; wir haben mit den Blaumützen (Sanitätsangehörige) in Namibia45 und in der Sahara,46 mit Militärbeobachtern im Golan47 und jetzt auch in Ex-Jugoslawien48 erste Schritte in Richtung von Blauhelmen getan. Persönlich habe ich den Eindruck, dass beides beim Volk Zustimmung gefunden hat.

Ich weiss, dass man dazu neigt, das Volk in die eigenen Überlegungen einzubeziehen, wenn man hier Voten hält. Das war auch vor dem 6. Juni der Fall. Ich weiss natürlich auch nicht, wie jeder einzelne in diesem Lande denkt. Hingegen kann ich hin und wieder anhand der Briefe, die ich bekomme, den Puls fühlen.49 Ich habe auch Kritik zu diesen Aktionen bekommen, aber die Zustimmung war wesentlich grösser. Dies scheint zu belegen, dass seit der UNO-Abstimmung doch ein gewisser Bewusstseinswandel Platz gegriffen hat. Wenn ich hier ganz ehrlich bin, gebe ich sogar zu, dass bei mir selber seit der damaligen Abstimmung ein Bewusstseinswandel stattgefunden hat. So hat denn auch diese Blauhelm-Botschaft in der Vernehmlassung überwältigende Zustimmung gefunden.50 Es ist aber dem Bundesrat bewusst – das möchte ich den Kritikern sagen –, dass diese Blauhelme demokratisch legitimiert sein müssen; das scheint mir das Entscheidende zu sein.

Wir haben Rechtsgelehrte gehabt, die uns gesagt haben, eigentlich hätten wir solche Blauhelmtruppen auch nur auf der Basis einer Verordnung aufstellen können; ich habe mich dagegen gewehrt. Wir haben die Form des Gesetzes gewählt, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil es durch die Möglichkeit des Referendums eine unbestrittene demokratische Legitimation zu diesen Blauhelmen geben wird. Ob nun das Referendum kommt oder nicht – ich hoffe immer noch, dass es nicht kommt, aber wenn es kommt, dann kommt es halt51 –, der Hinweis auf den Volkswillen bei der UNO-Abstimmung wird nicht mehr relevant sein.

Herr Steinemann hat die Guten Dienste angeführt.52 Ich möchte dazu doch eine Bemerkung machen. Bis vor einigen Jahren waren die Guten Dienste eigentlich die Domäne der Neutralen, man brauchte sie dafür. Ich muss Ihnen aber sagen, dass mit dem Wegfall des kalten Krieges, mit dem Umbruch im Osten nun die Neutralen als Träger der Guten Dienste plötzlich nicht mehr so gefragt sind. Es werden Länder eingesetzt, die sowohl Mitglieder der UNO als auch anderer Organisationen sind. Diese Marktnische ist verschwunden, obwohl wir ja darauf spezialisiert waren – zwar nicht ganz, aber doch weitgehend.53 Auch deshalb scheint mir eine Erweiterung in eine neue Form der Guten Dienste richtig und nützlich.

Zum dritten Einwand: Es ist in der Tat so – das beschäftigt mich sehr –, dass in der Völkergemeinschaft die Friedensanstrengungen für Ex-Jugoslawien trotz grossem materiellem und rhetorischem Einsatz bisher auf geradezu deprimierende Weise erfolglos waren. Man muss im Gegenteil, wenn man die Sache ehrlich anschaut, sogar feststellen, dass die laufenden Friedensgespräche ständig zynisch missbraucht worden sind, um Zeit zu gewinnen und mit militärischen Mitteln Faits accomplis zu schaffen.54

Ich möchte aber mit Nachdruck darauf hinweisen – es wurde hier auch von den Kommissionssprechern55 erwähnt –, dass gerade im Falle von Ex-Jugoslawien dank dem Einsatz von Blauhelmen Tausende von Menschen geschützt und Tausende von alten Frauen und Kindern vor dem sicheren Tod durch Kälte, Hunger und Gewalt verschont geblieben sind.

Sicher haben die Blauhelme keinen politischen Erfolg feiern können; nichtsdestoweniger war ihnen, wenn man das nüchtern betrachtet, ein humanitärer Erfolg beschieden. Wir dürfen eben nicht übersehen, dass viele andere Blauhelmeinsätze erfolgreich verlaufen sind, und wenn die UNO nicht finanziell und personell völlig überfordert wäre, gäbe es vielleicht noch mehr erfolgreiche Operationen.

Die Nachfrage nach diesen Blauhelmen ist stark gestiegen. Bis 1990 leisteten etwa 10 000 Blauhelme Dienst, heute sind es bereits über 50 000. Seit dem Ende des kalten Krieges hat die UNO an Handlungsfähigkeit gewonnen, auch wenn diese Handlungsfähigkeit gerade jetzt im Balkankonflikt auf eine harte Probe gestellt wird. Es ist zu hoffen, dass diese Handlungsfähigkeit sich wieder weiter verbessern wird und nicht Meinungsunterschiede – etwa im Sicherheitsrat – zu einem versteckten Veto sowie zu erneuten Blockierungen führen.

Die Tatsache, dass wir in den Blauhelmbereich hinein expandieren wollen, wird im Ausland äusserst positiv aufgenommen. Auch wenn solche UNO-Einsätze unvollkommen sind, gibt es keine Alternative dazu. Gerade der Kleinstaat hat ja ein Interesse daran, dass sich die Beziehungen zwischen den Staaten nicht über Machtpolitik, sondern über Völkerrecht entwickeln. Mängel an real existierenden Organisationen dürfen nicht zum Alibi für das Nichtmitmachen werden.

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Damit komme ich zum Schluss. Ich bin sehr überzeugt, dass der Einsatz von Blauhelmen einen nötigen Schritt zur weiteren Dynamisierung unserer Sicherheitspolitik darstellt, dass es gerade in unserer turbulenten und ungewissen Zeit wichtig ist, dass wir uns an der Friedensförderung in Europa und weltweit beteiligen.

Ich bin Ihnen deshalb sehr dankbar, wenn Sie auf diese Vorlage eintreten.57

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