dodis.ch/34206Protokoll der 24. Sitzung der Arbeitsgruppe Historische Standortbestimmung1

Die Zukunftsperspektiven der schweizerischenEuropapolitik

Beginn der Sitzung: 10.40

Der Vorsitzende eröffnet die Sitzung, indem er Bundesrat Graber willkommen heisst und seiner Genugtuung darüber Ausdruck gibt, dass mit dessen Anwesenheit das traditionelle Interesse, das der Bundesrat den Arbeiten der Arbeitsgruppe bisher gewidmet hat, auch heute wieder bekundet wird.2 Zu seinem grossen Leidwesen kann Bundesrat Brugger wegen einer unverschiebbaren früheren Verpflichtung nicht teilnehmen. Der Vorsitzende begrüsst als neue Mitglieder Regierungsrat Meylan sowie Chefredaktor Landgraf und gibt bekannt, dass der Bundesrat ausser diesen beiden anwesenden Herren die Ständeräte Bolla, Grosjean und Hürlimann sowie Professor Eichenberger in die Arbeitsgruppe aufgenommen hat; diese vier Herren haben sich entschuldigt, ebenso die a.Bundesräte Schaffner, Spühler und Wahlen, ferner die Professoren Böhler, Bonjour, Hofer und von Salis sowie Botschafter Troendle.

Der Gegenstand der heutigen Sitzung ist an Hand zweier Exposés, verfasst von Herrn Natural und dem Sprechenden unter dem Titel «Die Zukunftsperspektiven der schweizerischen Europapolitik», umrissen.3 Diese Texte stellen einen Versuch dar, vor allem die politische Bedeutung der Integration darzustellen. Es wurde mit Absicht darauf verzichtet, Schlussfolgerungen mit Bezug auf ein Verhandlungskonzept zu ziehen; dieses Konzept ist erst in Ausarbeitung, wobei die heutige Diskussion eine der Grundlagen dieser Ausarbeitung darstellen wird. Die Meinungsäusserung der Arbeitsgruppe ist deshalb für Bundesrat und Verwaltung äusserst wertvoll. Um die Diskussion zu erleichtern – nicht um sie zum voraus in bestimmte Bahnen zu lenken – haben wir uns gestattet, Ihnen sechs konkrete Fragen vorzulegen, deren Beantwortung uns besonders interessiert. Dieser Fragenkatalog4 schränkt aber Ihre Freiheit in der Wahl der zu besprechenden Themen und Aspekte keineswegs ein.

Les deux rapports de MM. Weitnauer et Natural donnent l’un et l’autre une excellente analyse de ce qu’il faut bien appeler l’échec auquel se sont heurtées jusqu’ici les Communautés européennes dans la réalisation des finalités politiques qui sont pourtant à la base même de leur conception. Je serais même tenté, pour ma part, de voir la situation de façon plus dramatique que nos deux rapporteurs. Le ton de leurs rapports – comme c’est d’ailleurs de rigueur dans les analyses officielles – reste froid, ou en tout cas peu porté au romantisme.

Le tour que les choses risquent de prendre à Bruxelles a de quoi inquiéter sérieusement notre pays: si le colosse économique que devient rapidement le Marché commun continue à se développer, comme il le fait, sans contrepartie politique, la politique se vengera un jour cruellement: ce colosse, en effet, n’a ni tête politique, ni bec, ni ongles pour se défendre et, surtout, il ne semble pas vouloir s’en doter; une «puissance» de ce type n’est pas viable, à moins que les trois Grands5 ne veuillent bien le laisser vivre. Je vois mal ce grand corps mou, fait de pure économie, affronter avec succès trois grandes puissances pourvues d’une tête politique, de bec et d’ongles: non seulement cette Communauté purement économique s’offrirait comme une proie exerçant une tentation presque irrésistible; et comment pourrait-elle, ce qui est dans la nature de toute puissance économique, pénétrer d’autres marchés sans disposer en même temps d’une politique claire et des moyens nécessaires pour l’exécuteur?

Aussi, face à cette faiblesse fondamentale des Communautés, la Suisse ne devrait-elle, à mon avis, pas trop se laisser tenter, ni lier durablement son sort à un Marché commun, même élargi, qui répondrait à l’image que je viens de décrire. Nous ferions bien de ne pas oublier les leçons de l’Histoire et de réfléchir, à la lumière du cas d’Athènes par exemple, sur le destin des puissances riches qui n’acceptent plus de se battre que par le truchement de mercenaires, ce qui est à bien des égards le cas de l’Europe d’aujourd’hui.

Im wesentlichen gehe ich mit den in den beiden hervorragenden Berichten dargelegten Auffassungen einig. Es ist m. E. zutreffend, dass Europa für seine Sicherheit in unverhältnismässig grossem Umfang von den Vereinigten Staaten abhängt. Daran wird sich während längerer Zeit nicht viel ändern. Dazu kommt, dass der schützende Schirm eher zurückweicht. Ein neuer Stalin könnte in Abwandlung des Wortes Joseph Stalins «Wie viele Divisionen hat der Papst?» die Frage stellen: «Wie viele Divisionen hat die westliche Welt?» Zudem hat Russland seit dem Sechstagekrieg6 im Mittelmeer-Raum bedeutend an Macht gewonnen. Auch auf die westeuropäischen Staaten vermag Moskau über die kommunistischen Parteien Einfluss zu nehmen. So wird z. B. in Italien die Schaffung der Regionen möglicherweise zwei oder sogar drei kleine Republiken unter kommunistischem Regime entstehen lassen. Breschnew hat sich dazu öffentlich schon geäussert. Diese Entwicklung ist mit Wachsamkeit zu verfolgen. Ich teile in dieser Hinsicht die Auffassung von Nationalrat Reverdin.

Für unser Land stellt sich unter anderem die Frage, ob nicht eine Art von Neutralitätspolitik in den Auseinandersetzungen zwischen der EWG und den USA denkbar wäre. Dies nur nebenbei.

Auf Seite 34 des Berichtes von Botschafter Weitnauer werden die Aktionsmöglichkeiten der schweizerischen Aussenpolitik dargelegt.7 Was die humanitäre Aussenpolitik angeht, sollten wir uns keinen Illusionen hingeben. Zwar hat vorläufig das Internationale Komitee des Roten Kreuzes die Initiative noch in den Händen. Einzelne Resolutionen der UNO-Generalversammlung zeigen indessen eine Bewegung an, die in nicht allzu ferner Zeit eine Einschränkung unserer humanitären Aktionen zu bringen vermöchte. So könnte u. a. das Comité des Droits de l’Homme gewisse Aktivitäten übernehmen, was an sich zu begrüssen, aber für unser Land eine nicht unbeträchtliche Einschränkung seines humanitären Wirkens bedeuten könnte. Zudem ist zu bedenken, dass auch der Osten plötzlich dem IKRK wieder Hindernisse in den Weg legen könnte. Zwar scheint er ihm glücklicherweise gegenwärtig ziemlich gewogen. Es ist aber nicht zu vergessen, wie Russland während des Zweiten Weltkrieges dessen Tätigkeit unvermittelt teilweise lahmlegte. Was unsere guten Dienste angeht, so liegen sie namentlich auf der administrativen Ebene, d. h. in der Übernahme von diplomatischen Interessenvertretungen. Diese Dienste sind aber in keiner Weise zu vergleichen mit der Bedeutung, die seinerzeit der Rolle der Schweiz im berühmten Arbitrage-Verfahren zukam, z. B. im Alabama-Fall8 und im Schiedsurteil des Bundesrates betreffend die Grenzen zwischen Kolumbien und Venezuela.9 Da solch grössere Mandate in letzter Zeit ausgeblieben sind, liegt die Befürchtung nahe, dass sich unsere guten Dienste nur noch peripher gestalten.

Gestatten Sie mir noch eine Bemerkung zu den die Neutralität betreffenden Darlegungen der beiden – ausgezeichneten – Berichte. Wie wichtig es aus neutralitätspolitischen Gründen auch ist, endgültige Bindungen zu vermeiden, wir sollten doch bei der Wahl der Worte sehr vorsichtig sein: So ist m. E. der Begriff der Kündbarkeit nicht zu verwenden. Er ist auch keineswegs notwendig. Es könnte ebensogut von einer «Suspension der vertraglichen Pflichten» gesprochen werden. Eine noch weiter gehende Lösung wäre darin zu sehen, dass das Neutralitätsrecht als Teil des allgemeinen Völkerrechts dem regional begrenzten Recht der EWG vorgeht. Das partikuläre Vertragsrecht der EWG müsste daher zurücktreten, sobald die neutralitätsrechtlichen Pflichten aktuell würden. Wir dürfen für diesen Standpunkt auf ein gewisses Verständnis hoffen, nachdem die Neutralität in Brüssel nicht mehr auf völlige Ablehnung stösst.10

Zunächst möchte ich den Autoren der beiden Exposés für die Verfassung dieser ausgezeichneten Texte, die alle wesentlichen Aspekte des Problems umfassen, bestens danken. Mit der allgemeinen Beurteilung der Lage gehe ich weitgehend einig. Ob indessen, wie auf S. 5 des Exposés von Botschafter Weitnauer ausgeführt wird, «der ‹Westen› die stärkere Stellung einnimmt als der ‹Osten›, und zwar wegen der ausserordentlichen Anziehungskraft der freiheitlichen westlichen Lebensformen auf Geist und Gemüt des Menschen», möchte ich bezweifeln. Auch das Umgekehrte liesse sich begründen: Ein freiheitliches System widerspricht oft einer einheitlichen, starken Politik. Dies gilt vor allem für die Aussenpolitik der USA und der BRD; die parlamentarische Opposition dieser Länder muss – in Grossbritannien spielt das eine geringe Rolle – aus innenpolitischen Gründen vielfach kritisieren, was sie selbst tun würde, wenn sie an der Macht wäre. Dies teilt und schwächt die Nation in ihrem Auftreten gegen aussen. Dazu kommt, dass der Westen, der zur Verständigung tatsächlich Hand bieten will, leicht bereit ist, in einzelnen Punkten nachzugeben, während der Osten den status quo mit allen Mitteln zu verteidigen, wenn nicht gar auszubauen sucht. Aus diesem Grunde bin ich gegenüber der Europäischen Sicherheitskonferenz äusserst skeptisch eingestellt;11 die UdSSR wird diese Konferenz niemals als Mittel zur Lockerung ihrer Positionen in Europa anerkennen; vielmehr kann es ihr ihrer politischen Logik nach nur darum gehen, den status quo staatsvertraglich zu verankern. Es ist nicht einzusehen, wieso schweizerischerseits einem solchen Ansinnen Vorschub geleistet werden sollte.

Nun zu den konkreten Fragen: Die EWG verfügt zweifellos schon über eine politische Relevanz, wenn sie auch im Bereich der Aussenpolitik noch kaum in Erscheinung zu treten vermochte. – Kann sie zur Beute des Ehrgeizes einzelner Länder werden? Die Mitgliedschaft Grossbritanniens würde eine einseitige Dominierung wohl ausschliessen. Bisher war Frankreich die entscheidende politische Macht der Sechsergemeinschaft, nicht die Bundesrepublik, weil diese eine Hypothek gegenüber dem Osten zu tragen hatte. Allein, heute, da sie versucht, mit dem Osten zu einer Lösung der gemeinsamen Probleme zu gelangen, könnte sie zur dominierenden Macht der EWG werden. Dies hält Frankreich dazu an, sich in Grossbritannien einen starken Partner und damit ein Gegengewicht zur Bundesrepublik zu schaffen, dies umso mehr, als eine Stärkung nationalistischer Tendenzen in Westdeutschland nicht auszuschliessen ist. – Die Frage, ob sich Westeuropa in einem Zustand politischer Dekadenz befinde, möchte ich in dieser mir allzu prononciert erscheinenden Formulierung vereinen. – Dass die EWG fürderhin in der Lage sein wird, eine gemeinsame Konjunktur-, Finanz- und Währungspolitik zu befolgen, ist kaum wahrscheinlich. Bisher hat sie in dieser Beziehung einige Absichtserklärungen abgegeben, aber nichts Konkretes erreichen können. So haben einzelne EWG-Staaten Wechselkursänderungen vorgenommen, ohne ihre Partner vorgängig zu verständigen. Eine gemeinsame Währungspolitik würde ein Zusammenlegen der Währungsreserven bedingen. Hierzu ist die BRD aber, vor allem angesichts der unstabilen Lage in Italien, sicherlich nicht bereit. – Wenn unsere politische Unabhängigkeit und Neutralität ausser Diskussion stehen, so sind m. E. gewisse Einschränkungen der Treaty-making-power schon eher möglich. Ferner scheint mir die Kündigungs- oder Suspensionsklausel nicht von so grundlegender Bedeutung zu sein; denn eine solche käme ja nur zur Anwendung, wenn sich die EWG in einer Krise befände. Dann wäre aber auch die Mitgliedschaft der anderen Staaten gelockert. Da eine Kündigung somit im Bedarfsfalle de facto möglich ist, sollte eine elegantere Formulierung der Suspensionsklausel gefunden werden.

Als Extremalternative zum Beitritt mit Neutralitätsvorbehalt wird die Isoliertheit des Abseitsstehens genannt. Dieser Status sollte m. E. nicht dramatisiert werden; denn eine wirtschaftliche Isolierung ist – nur wegen einer Zollschranke von 7½% – angesichts der schon bestehenden Handelsverflechtungen völlig ausgeschlossen. Und was die politische Isolierung betrifft, so dürfte sie für einen neutralen Staat nichts Aussergewöhnliches darstellen.

Die beiden Berichte legen die Beschützerrolle der USA für Europa durchaus richtig dar. Hingegen würde ich die Frage, inwiefern die Vereinigten Staaten auch weiterhin bereit sind, diese Rolle zu spielen, nicht so optimistisch wie die Berichtverfasser beurteilen. In den Vereinigten Staaten ist der Isolationismus unverkennbar im Vormarsch begriffen. Im Kongress werden immer wieder Vorstösse unternommen, die auf einen Abbau des amerikanischen Engagements nicht nur in Indochina, sondern auch in Europa abzielen. Heute morgen kam die Nachricht, die Cooper-Church-Entschliessung sei im Senat durchgedrungen. Dadurch werden die Kompetenzen des Präsidenten12 im Indochinakonflikt beschnitten. Solche Einschränkungen seiner aussenpolitischen Zuständigkeiten werden nicht ohne Rückwirkungen auf Europa bleiben. Auf der andern Seite spekuliert Moskau auf Änderungen der Machtverhältnisse in Europa. Zudem kommt der Stalinismus mehr und mehr wieder auf. So wird in einem kürzlich erschienenen Grundsatzartikel der Prawda die sowjetische Weltpolitik als ein Mittel zur Veränderung der Machtverhältnisse in Europa dargestellt. Zu diesem Zweck sei die in den Vereinigten Staaten schwellende Krise bewusst zu machen. Tatsächlich gehört es heute in Europa bereits zum guten Ton, die USA zu beschimpfen und den Präsidenten als den grössten Dummkopf hinzustellen. Zudem beruft sich die Prawda auf das Anwachsen der progressiven Kräfte in der Bundesrepublik. Die neue Ostpolitik der Regierung Brandt spielt dabei ebenfalls eine wichtige Rolle.13 Breschnew hat nicht nur eine Doktrin zur Zügelung der Satelliten, sondern auch eine Doktrin der Politik gegenüber den westeuropäischen Ländern entwickelt. Angriffsziele sind die EWG und die NATO.

Eine Gefahr zeichnet sich auch im Nahen Osten ab. Bisher sah es so aus, als sei der Konflikt der arabischen Staaten mit Israel für die Sowjetunion nur ein willkommener Anlass, ihren Einfluss im Mittelmeergebiet zu stärken. Nun macht es aber sogar den Anschein, als ob ihr an der Existenz Israels nicht mehr viel gelegen sei. Sie betrachtet offenbar die palästinensischen Freischärler als getreuere Satelliten.

Diese weltpolitischen Strömungen sind auch hinsichtlich der Integration in Betracht zu ziehen, denn die Zukunft der EWG wird von ihnen abhängen. Ihre Entwicklung ist noch völlig unbestimmt; in zehn oder noch weniger Jahren können sich die Verhältnisse grundlegend ändern. Wenn wir z. B. daran denken, dass noch im Koreakrieg Luxemburg und auch Indien der UNO Truppen zur Verfügung gestellt haben, so werden wir uns der veränderten gegenwärtigen Situation bewusst; denn etwas Ähnliches wäre heute völlig undenkbar.

Den im Bericht von Botschafter Weitnauer genannten fünf Voraussetzungen14 für ein Nahverhältnis der Schweiz zur EWG kann ich voll und ganz beipflichten. Es ginge nicht an, die Neutralität allein herauszustreichen. Wie a.Bundesrat Weber bin ich der Auffassung, dass ein Abkommen Volk und Ständen vorzulegen sein wird. Die Abstimmung vom 7. Juni hat indessen gezeigt, welch starke Strömungen im Volke vorhanden sind.15 Auf sie ist bei den Verhandlungen in Brüssel Rücksicht zu nehmen. Es wird dabei nicht leicht sein, dem Eindruck zuvorzukommen, die Schweiz wolle nur «die Rosinen aus dem Kuchen der Integration herauspicken».

Ihrer Ansicht nach kann in weiterer Zukunft nicht unbedingt mit der Präsenz der amerikanischen Truppen in Europa gerechnet werden. Welche Schlüsse ziehen Sie aus dieser Feststellung?

Westeuropa müsste sich in viel stärkerem Masse zusammenschliessen. Dabei wäre die politische Zielsetzung der Integration wieder in den Vordergrund zu rücken. Für die Schweiz würde sich daraus eine völlig neue Situation ergeben; denn die Neutralität würde ihr natürlich auch dann eine Vollmitgliedschaft nicht erlauben. – Jedenfalls besteht in den Vereinigten Staaten die offensichtliche Gefahr eines verstärkten Isolationismus.16 Die verschiedenen Vorstösse im Kongress sind hierfür ein untrügliches Zeichen, und der Präsident wird diesem Umstand Rechnung tragen müssen, wenn er wieder gewählt werden will.

Ce que nous venons d’entendre, tout comme d’ailleurs les rapports de MM. Weitnauer et Natural, montre à quel point la marge de liberté est étroite pour nous. Je rejoins volontiers M. Reverdin pour souligner combien, même si les exposés que nous avons lus sont froids et détachés, la situation, elle, est inquiétante. Elle est en effet d’une instabilité fondamentale à tous les niveaux.

Au niveau international d’abord, l’élément d’instabilité est constitué par la Chine communiste: c’est elle l’élément dynamique dans le tandem révolutionnaire, et non l’Union Soviétique. Par sa perpétuelle surenchère, c’est la Chine qui accule l’URSS à des initiatives qu’elle n’aurait peut-être pas prises de son plein gré ou qui encore l’empêche de s’entendre avec les États-Unis. Le monde est aujourd’hui dominé par un système à trois, qui a toujours été un système dangereux. C’est ainsi que sur le plan des armements, ce qui se passe entre l’URSS et les USA n’est pas si rassurant, malgré les conversations de Vienne: les SALT sont en effet dominés par l’absence de la troisième grande puissance nucléaire, et des deux côtés l’on recherche en fait une amélioration des armements; le système antibalistique (ABM) réintroduit un élément d’incertitude dans l’équilibre de la terreur au moment même où l’on cherche à le stabiliser par la négociation. La course se poursuit donc, malgré les espoirs auxquels nous ne nous sommes laissés que trop volontiers aller.

C’est bien là ce qui, sur le plan régional européen, inquiète le plus les Américains: la chose est apparue clairement lors d’un séminaire qui a eu lieu récemment en RFA et auquel participaient des historiens et des politiciens d’Europe et d’Outre-Atlantique. Tandis que les Européens parlaient détente et coopération avec l’Est, les Américains se montraient beaucoup plus réticents; et cela était d’autant plus étonnant que le séminaire d’il y a deux ans avait vu les rôles inversés, les Américains essayant de rassurer les Européens et de vaincre leur méfiance quant aux objectifs poursuivis par les États-Unis dans leur dialogue avec l’URSS.

Aujourd’hui, la politique d’ouverture à l’Est de la RFA ressemble un peu à une marche inconsciente vers la neutralité: on pourrait peut-être bientôt se retrouver face à une République Fédérale d’Allemagne qui, forte économiquement, se choisit une position ambiguë et expose la solidarité communautaire à de fortes tensions. On voit d’ailleurs mal, pour le Marché commun, la possibilité d’une politique extérieure autre que la neutralité s’il devait un jour parvenir à en formuler une.

Pour en revenir au problème précis de l’intégration dans sa phase d’élargissement, je voudrais relever un autre élément encore, qui me paraît très important: c’est l’attitude soviétique, en tant que puissance régionale d’Europe, à l’égard de la construction européenne. Il est clair que la politique de l’URSS vise à empêcher, ou tout au moins à retarder l’union politique en Europe occidentale et qu’elle met à profit pour cela l’actuelle politique de la RFA.

A bien lire les textes, on s’aperçoit que l’Union Soviétique n’est pas du tout disposée à s’accommoder de l’entrée de l’Autriche et de la Finlande dans le Marché commun. Pendant longtemps on n’a pas pris au sérieux les avertissements, pourtant clairs, donnés par la Pravda; depuis les événements de Tchécoslovaquie d’août 1968,17 on y prête meilleure attention à Vienne; et je crois que l’on fait bien.

Au niveau social enfin, les instabilités se multiplient aussi. Il ne faut pas s’y tromper: les réactions d’exaspération contre la société industrielle sont l’indice d’une nouvelle dimension révolutionnaire dans le monde, qui n’est pas à négliger. Aucun gouvernement ne pouvant plus être sûr, aujourd’hui, de conduire sa politique intérieure avec continuité en raison de ces déséquilibres sociaux, on ferait bien d’identifier plus soigneusement le contenu profond des revendications qui s’expriment par la bouche de la nouvelle génération. Dans un tel climat, le plus petit événement peut mettre de façon inattendue le feu aux poudres et introduire un «supplément de tension» qui porte rapidement la crise à son point d’éclatement.

Pour ce qui est de la Suisse, il ne faut pas oublier, qu’après tout, elle n’est pas enfermée dans un dialogue exclusif avec les Communautés européennes, c’est-à-dire avec la moitié occidentale de l’Europe. Nous avons aussi des devoirs vis-à-vis de l’Est de l’Europe. Notre mission traditionnelle, qui est une mission d’ouverture, doit nous faire regarder dans les deux directions à la fois: à l’Est et à l’Ouest. Depuis 25 ans, il me paraît que la neutralité permanente de la Suisse est mieux comprise; nous avons donc là un instrument parfaitement utilisable de politique extérieure. D’autre part, il y a dans le monde une meilleure compréhension aussi du rôle et de l’importance du petit État. Ayons donc le courage d’assumer pleinement ce rôle qui est aux antipodes de cette tendance à se fondre, jusqu’à y perdre son identité, dans des ensembles trop vastes.

On a déjà dit aujourd’hui qu’un lien trop étroit avec un Marché commun dénué de volonté politique et de force militaire, comporterait des risques pour notre existence. Si c’est vrai pour notre existence militaire, ça l’est encore plus de notre existence morale: le danger qui me paraît le principal pour la Suisse est celui de ”l’américanisation”, si bien analysé dans le rapport de M. Natural. En s’engageant trop avant dans les CE, notre société courrait le risque d’évoluer encore plus rapidement que ce n’est aujourd’hui le cas vers les formes les plus intenables de la société industrielle. C’est pourquoi, j’insiste sur notre ouverture à l’Est et le rôle du petit État dans le monde d’aujourd’hui.

Un mot pour finir des cinq conditions posées par l’Ambassadeur Weitnauer à la fin de son rapport: je puis y souscrire pleinement, mais je dis néanmoins que même au cas – improbable d’ailleurs – où toutes nos réserves seraient acceptées à Bruxelles, nous ne ferions tout de même pas le pas décisif, ne serait-ce qu’à cause des travailleurs étrangers par exemple. C’est pourquoi je pense qu’il faudra que la Suisse se contente d’un traité relativement souple d’association, par lequel elle cherchera à se joindre à la vie de l’Europe partout où c’est possible, mais en préservant l’essentiel.

Comme l’Abbé Sieyès, auquel on demandait ce qu’il avait fait durant la Révolution, la Suisse pourra alors répondre: «J’ai vécu!»

Zur Vermeidung eines allfälligen Missverstehens möchte ich festhalten, dass es selbst im Extremfall nicht die Absicht des Bundesrates ist, der EWG als Vollmitglied beizutreten.

Je voudrais d’abord féliciter les deux auteurs des rapports qui nous ont été adressés, souligner leur clarté et l’intérêt qu’ils présentent dans le contexte actuel. Je ne voudrais cependant pas m’étendre davantage sur les rapports eux-mêmes, et dire quelques mots touchant les Communautés européennes en tant que telles.

Il y a beaucoup de points sur lesquels je suis d’accord avec les conclusions des deux auteurs, mais il y en a certains qui appellent des remarques de ma part.

Il me semble tout d’abord que l’on néglige quelque peu le rôle joué par les motifs psychologiques et politiques qui sont à l’origine du Traité de Rome, et qui restent aujourd’hui malgré toutes les vicissitudes, un facteur à prendre en considération.

De même, on ne souligne pas assez l’originalité de la construction communautaire; les Communautés ne sont ni les «États-Unis d’Europe» en formation, ni une organisation internationale classique: c’est un type nouveau, et il est dès lors vain de se demander si le Marché commun est supranational ou pas. En revanche on doit constater qu’il se caractérise tout de même par un certain poids politique et qu’il influe sur la politique extérieure générale des pays membres. À travers toutes les crises et toutes les difficultés, la volonté a été constamment manifestée par les Six de ne pas remettre en cause la construction communautaire; et cela malgré des intérêts immédiats qui poussaient dans d’autres directions.

Enfin, je voudrais relever ici qu’une véritable politique extérieure se dessine, indécise encore mais certes discernable. Je pense notamment à la politique africaine et méditerranéenne. Pour nous arrêter un instant à la seconde, ce ne sont certes pas des concessions tarifaires sur l’huile d’olive ou les caleçons de bain qui en sont la preuve; mais déjà ces arrangements tarifaires prennent des formes plus larges dans des accords passés avec l’Espagne, Israël, et bientôt Malte et l’Egypte. Sans doute s’étendront-ils et, dans la mesure où les États nationaux perdront certaines possibilités de fait de mener une politique indépendante, créeront la base d’une véritable politique commune. Par exemple, si un jour il y a une politique commune de l’énergie, on verra les pays producteurs de pétrole négocier directement avec Bruxelles plutôt qu’avec les pays individuels, et il est bien probable qu’à ce moment-là même la fourniture de «Mirage» comptera moins pour l’obtention de concessions pétrolières que la force économique et même politique des Communautés. D’ailleurs les sociétés nationales des Six ne feront plus le poids en face de trusts étatiques soviétiques et d’énormes sociétés américaines déguisées pour l’occasion en Standard Oil of Europe. Ce n’est là qu’un exemple et l’on peut répondre, naturellement, qu’il n’y a pour l’instant pas de politique énergétique commune. C’est exact, mais je crois qu’on aurait tort de sous-estimer le dynamisme des CE. Beaucoup n’ont jamais cru que le Marché commun atteindrait sa phase tarifaire définitive; il n’empêche que la chose s’est révélée possible malgré les obstacles qui se dressaient sur le chemin.

Certes, à voir la complexité de l’appareil communautaire, le climat de confusion dans lequel sont parfois prises à la hâte, et dans l’énervement de marathons nocturnes, certaines décisions de grande portée, on peut légitimement se demander d’où vient ce dynamisme. Pour ma part, je répondrais qu’outre l’indubitable volonté politique qui existe chez les États membres, ce dynamisme découle de l’entraînement inéluctable des faits: une fois les droits de douane abolis, on s’attaque aux droits fiscaux; ce problème réglé, se pose la question des règles de concurrence; puis les problèmes posés par les transports et l’énergie apparaissent inséparables de la vie économique, etc. C’est ainsi que l’on en vient peu à peu au problème fondamental de la monnaie qui est devenu, avec l’élargissement, l’objectif central des Communautés et qui restera, dans la décennie qui vient, leur seule véritable préoccupation. Que l’union monétaire soit la conséquence de l’union douanière comme de l’union économique, et en même temps la condition même de leur véritable réalisation, c’est en tout cas la conviction proclamée des Gouvernements des Six. Malgré le caractère extrêmement ambitieux de cet objectif, malgré les faiblesses individuelles des pays européens, le sentiment d’être condamné à voir un jour la politique économique européenne décidée à Washington, ou peut-être à Moscou, le développement de la technique, l’évolution incessante des structures sociales pourront contribuer à contraindre les États membres du Marché commun à vaincre les difficultés. Sans doute personne n’est-il prophète, mais je crois qu’une chose est sûre, nous devons compter avec cette réalisation comme une hypothèse possible; je crois même que le Marché commun ne peut pas subsister à terme sans cela, et que toute stagnation signifierait en fait une régression risquant de mettre en cause jusqu’à la libération acquise des échanges. On ne peut pas non plus écarter l’hypothèse d’un échec à la suite duquel on verrait les États membres reprendre leur mise. Mais je répète que si l’union monétaire, soutenue par la volonté politique, devait se voir peu à peu réalisée, on ne serait alors plus très éloigné d’une union politique au sens d’un État fédéral, et ceci même en l’absence d’une politique extérieure commune ouvertement proclamée, et même sans armée. C’est donc devant une telle construction que nous risquons de nous retrouver d’ici 10 à 15 ans.

On peut se demander, dans ce contexte, si les institutions communautaires sont capables de supporter une telle superstructure. Outre qu’il ne faut pas sous-estimer l’adaptabilité des institutions aux faits, je voudrais ici souligner le rôle original d’un organe des Communautés: le Conseil, – plus peut-être que la Commission. La formation de la volonté communautaire au Conseil est un sujet en effet fascinant. Sa caractéristique principale est que, en son sein, se crée une forme de décision par compromis multiples, souvent trop habiles, mais qui ne sont pas l’expression des volontés séparées des États membres, ni l’addition pure et simple des intérêts matériels. Il s’agit d’autre chose, d’un compromis global qui va plus loin. (Cette constatation a une portée très pratique à la veille de nos propres négociations, car elle montre que l’appui que nous pourrons recevoir dans les capitales, auprès des administrations nationales, ne constituera plus une garantie à toute épreuve. La décision étant prise à Bruxelles, son résultat pourra surprendre notre attente puisqu’elle reposera sur une décision commune et sur les contraintes que cette procédure impose.)

Je ne voudrais pas que l’on en conclue que nos négociations avec les CE se présentent sous un mauvais jour. Il y a actuellement un certain climat, à Bruxelles, qui ne nous est pas défavorable et il existe, plus qu’il y a quelques années, une certaine compréhension pour notre situation et une certaine volonté d’aboutir à un arrangement équilibré et mutuellement satisfaisant. Je dis chaque fois «certaine», car ces bonnes intentions n’empêcheront souvent pas les exigences communautaires de l’emporter sur les déclarations rassurantes faites par l’un ou l’autre ministre des Six à notre endroit, lesquelles ne doivent pas nous bercer d’illusions.

Je voudrais dire rapidement deux mots des conclusions auxquelles aboutit l’Ambassadeur Weitnauer, me référant en particulier aux cinq conditions18 qu’il pose à la fin de son rapport et que je grouperai sous le nom de neutralité et fédéralisme. Je voudrais faire deux remarques à cet égard.

La première est que je ne vois guère de raisons de craindre que le Marché commun veuille mettre en cause notre neutralité et notre indépendance politique. Du côté communautaire on accepte ces données comme des données parfaitement naturelles et que nous sommes seuls à déterminer. Il n’en serait autrement que si nous demandions à devenir membre à part entière et de plein droit; et là-dessus nous n’avons pas non plus de craintes à avoir que l’on nous presse à tout prix d’arriver à l’accord le plus large possible comportant pour chaque côté les obligations les plus contraignantes. Au contraire, je dirais que beaucoup dans les milieux des Communautés estiment qu’un accord minimaliste serait le plus souhaitable et le plus commode à conclure rapidement. C’est nous, de notre côté, qui devrons chercher à montrer qu’un accord large est dans l’intérêt mutuel et possible à réaliser dans le cadre des exigences communautaires. L’ampleur de l’accord dépendra évidemment du degré de participation que nous souhaiterons et que nous estimerons compatible tant avec notre politique de neutralité permanente qu’avec notre structure fédéraliste. C’est sur ce dernier point que surgiront les réelles difficultés, celui qui porte le numéro 3 dans l’énumération de M. Weitnauer. Mais lorsqu’il dit que l’on ne doit pas aboutir à un accord qui porterait des atteintes fondamentales à notre structure interne, la difficulté demeure de distinguer ce qui est réellement fondamental de ce qui ne l’est pas: jusqu’à quel point devons-nous et pouvons-nous consentir certains abandons de souveraineté en échange d’un droit de regard et de participation? Que vaut un tel droit actuellement, et que vaudra-t-il à l’avenir, compte tenu d’une perspective dynamique? Aboutirons-nous à la conclusion que seule l’abstention est une solution actuellement possible? Quel en serait le prix sur le plan économique et, à terme, sur le plan politique? Devons-nous plutôt viser un accord de faible portée comportant des avantages économiques limités, quitte à entreprendre ultérieurement une négociation dans de nouvelles conditions dont on ne sait pas si elles seront plus favorables qu’aujourd’hui?

À mon avis, il n’est absolument pas exclu que l’on arrive à un arrangement suffisamment global pour être économiquement satisfaisant, et suffisamment structuré pour tenir compte des besoins et des possibilités des uns et des autres. En d’autres termes, je pense que dans les lignes tracées par les Autorités fédérales il n’est nullement impossible d’aboutir. Les discussions qui viennent permettront un premier et indispensable sondage réciproque. Que nous devions être prudents, j’en suis convaincu, d’autant plus que notre négociation restera dans la dépendance de la négociation britannique. Mais encore conviendra-t-il, le moment venu, d’envisager de nouvelles formes d’organisation qui, même si elles bousculent certaines habitudes, permettraient d’aboutir à l’accord souhaité.

M. Weitnauer le relève d’ailleurs.

Je voudrais, avant de poursuivre, relever un point dans les propos de l’Ambassadeur Wurth: sans doute le dynamisme des CE existe-t-il comme un fait. Mais ce dynamisme-là n’est pas le seul à l’œuvre en Europe. Certains développements qui s’esquissent sur le continent pourraient entraîner des conséquences de nature à gêner, ou au moins à perturber le dynamisme communautaire. Or, dans votre exposé, vous avez eu tendance à traiter les CE et leurs développements internes en quelque sorte «en vase clos». Je suis sûr qu’à Bruxelles on fait réflexion sur ce qui se passe à l’extérieur. Pouvez-vous nous dire quelque chose à ce sujet?

Oui. C’est tout à fait consciemment que j’ai parlé des CE «en vase clos», non que j’ignore le contexte général dans lequel s’inscrit l’élargissement dont il est question depuis la relance de La Haye, mais pour mieux faire apparaître ce en quoi le Marché commun devient quelque chose de «sui generis». D’ailleurs, on est conscient plus que jamais, à Bruxelles même, des implications qu’auront les événements sur les développements intracommunautaires. Ceci dit, on est tout aussi conscient de ce que Bruxelles restera le centre principal du dynamisme en Europe. Toute la question revient dès lors à se demander si les événements extérieurs contribueront à affaiblir ou au contraire à renforcer la construction communautaire. Il règne à ce sujet un certain optimisme à Bruxelles, car jusqu’ici les événements extérieurs ont plutôt constitué un ciment: le Kennedy Round19 par exemple a donné au Marché commun l’occasion de se manifester comme une entité dans le cadre d’une grande négociation multilatérale: les relations d’égal à égal telles qu’elles s’établissent entre Bruxelles et Washington tendent également à manifester l’attraction qu’exercent les Communautés européennes et montrent qu’elles existent bien comme un pôle politique.

Reste le problème de l’Est européen avec lequel le Marché commun cherche à établir des relations régulières, ce qui ne va pas sans mal, les pays de l’Est refusant de reconnaître les CE comme telles. Mais même si des relations par personnes interposées sont actuellement le succédané de relations directes, elles sont assez denses pour qu’il soit permis d’imaginer qu’un jour les choses pourraient changer à cet égard aussi.

Ich möchte an die Ausführungen von Prof. Freymond anknüpfen, welcher gesagt hat, dass die politische Ungewissheit unseres Kontinents, mithin das Sicherheitsbedürfnis Westeuropas, die Integration wesentlich beeinflussen wird. Zutreffend wurde im Exposé Weitnauer die Bedeutung des amerikanischen Schutzschirmes dargestellt,20 etwas zu optimistisch m. E. die Widerstandskraft des Westens. Die europäischen NATO-Staaten sind militärisch nicht sehr stark, was der vermehrten Präsenz der sowjetischen Flotte im Mittelmeer einen immer bedrohlicheren Charakter verleiht. Wo sich die Russen einmal befinden, gehen sie freiwillig nicht mehr weg. Bisher hat die 6. amerikanische Flotte den Mittelmeerraum zu decken vermocht, heute ist sie schwächer als die dort kreuzende sowjetische Flotte. Dies ist mitunter ein Grund für das Stützpunkt-Abkommen, das Frankreich kürzlich mit Spanien geschlossen hat. Die sowjetische Präsenz im Mittelmeer ist aber nicht nur von militärischer Bedeutung; sie gewährt auch den politischen Linkskräften Italiens, Frankreichs und Spaniens eine gewisse moralische Unterstützung. Dazu kommt, dass die Amerikaner im Atlantikraum (einschliesslich Europa) bisher 300 Stützpunkte geräumt haben. Im Lichte dieser recht bedrohlichen Situation ist das Integrationsproblem zu sehen. Wohl werden die Amerikaner im äussersten Falle Europa nicht preisgeben. Dennoch erfordert die Tatsache, dass ihre Streitkräfte in Südostasien gebunden sind – sie vermochten nicht einmal die gekaperte Pueblo21 zu befreien – eine Selbstermannung Westeuropas; diese ist nur durch eine Einigung zu erreichen. Wie weit die Schweiz an ihr teilhaben kann und soll, ist eine Frage, über die ich mich im Moment noch nicht äussern möchte.

Um mich kurz zu fassen, möchte ich mich auf die Frage 5 des Kataloges, der uns zugestellt worden ist, beschränken.22 Bei der Beurteilung der verhandlungstaktischen Situation der Schweiz müssen wir von folgenden Voraussetzungen ausgehen: Die fünf im Bericht von Botschafter Weitnauer genannten Vorbehalte23 stellen ein Optimalprogramm dar. Ihre Realisierung würde einer Zwischenlösung zwischen einem Handelsvertrag und dem Beitritt entsprechen, womit unsere Interessen am besten gewahrt würden. Ich glaube aber – gerade auch gestützt auf die Ausführungen von Botschafter Wurth, – dass wir nicht von vorneherein mit der Verwirklichung unserer Wünsche rechnen können. Insbesondere dürfte das institutionelle Problem des Mitspracherechts schwer zu lösen sein. Die Gemeinschaft will die Autonomie ihrer Entscheidungen wahren; eine weitgehende Mitwirkung der Schweiz an der Integration wäre jedoch nur denkbar, wenn unser Land mitgestalten könnte und nicht satellisiert würde.

Falls die von uns angestrebte Sonderlösung sich nicht als negoziabel erweisen sollte, würde sich die Kernfrage stellen, ob in diesem Fall auf die Alternative einer maximalistischen Regelung, die der Vollmitgliedschaft nahekommen würde, oder einer minimalistischen Regelung ausgewichen werden sollte, wobei zu hoffen wäre, dass auch diese letztere Variante mehr als ein nicht-präferenzieller Handelsvertrag wäre, die EFTA-Zollfreiheit aufrechterhalten würde und durch gewisse Vereinbarungen über die Zusammenarbeit auf eher marginalen Gebieten ausserhalb des Römer Vertrages ergänzt werden könnte (wie z. B. Technologie oder Patentrecht).

Für den Bundesrat würde die entscheidende Frage sein, welcher dieser beiden Varianten das Schweizervolk den Vorzug geben würde. Welche Antwort würden die Mitglieder dieser Arbeitsgruppe erteilen?

Die Integration, vor dem Hintergrund der internationalen Situation gesehen, erweist sich als ein Stabilisierungsversuch in einer Welt voller Unsicherheiten, zudem auf einem Kontinent, auf dem sich die politischen Gegebenheiten schneller ändern, als wir dies vielleicht zu realisieren vermögen. Es sei hierzu lediglich das Verhältnis Frankreichs zu Grossbritannien genannt. – Die Frage, ob die Sicherheit Westeuropas von den Vereinigten Staaten abhängig ist, möchte ich bejahen. Wie lange aber können wir uns noch auf den Schirm Amerikas verlassen? Bis vor einigen Jahren wurde Moskau von Washington in keinerlei Zweifel belassen, dass ein sowjetischer Angriff auf Europa einen amerikanischen Atomschlag zur Folge haben wird. Heute ist dies nicht mehr ganz so sicher. Vielleicht stehen wir vor einer dritten Phase, in der ein solcher Gegenschlag geradezu unwahrscheinlich geworden ist. – Die Feststellung, dass sich Westeuropa in einem Zustand politischer Dekadenz befinde, halte ich nicht für verfehlt. Zu dieser Dekadenz gesellt sich – wohl verdeckt vom gegenwärtigen Wohlstand – die relative Schwäche der konventionellen Kampfmittel. Im Falle eines Rückzuges der amerikanischen Streitkräfte aus Westeuropa, würde dessen Schwäche gegenüber dem Ostblock zu Tage treten. Hätten die Staaten Westeuropas dann die Kraft und die Zeit, sich noch zu einigen und aufzurüsten, oder würden sie nicht eher in die Situation Finnlands geraten, das zu einer zuvorkommenden Haltung gegenüber der Sowjetunion gezwungen wird? Ohne diese Frage abschliessend beantworten zu können, möchte ich doch mit Nachdruck festhalten, dass es falsch wäre, wenn die Schweiz ihr Schicksal vollends an jenes der EWG bände. So wünschbar ein wirtschaftliches Arrangement ist, eine Teilnahme an der politischen Finalität, an deren Verwirklichung ich übrigens noch nicht recht glaube, bleibt ausgeschlossen. Jedenfalls ist ein Neutralitätsvorbehalt selbstverständlich, auch wenn uns dies etwas kosten wird. Auch in der Vergangenheit hat die Neutralität mehr Opfer erheischt, als man dies heute vielerorts wahrhaben will. Ohne Anstrengungen und Opfer lässt sich die Neutralität überhaupt nicht halten; ja, man kann sagen, dass die Notwendigkeit, die Neutralität während längerer Zeiträume und unter wechselvollen internationalen Konstellationen gegenüber einer oft feindseligen Umwelt ständig neu zu begründen, zu wahren und zu verteidigen, an die schweizerische Staatskunst und an den nationalen Selbstbehauptungswillen des Schweizervolkes im Ganzen gesehen kaum geringere Anforderungen gestellt hat, als dies vielleicht die vorübergehende Verwicklung in offene Konflikte getan hätte. Die Behauptung der Neutralität bedingt bis zu einem bestimmten Grad auch die Erhaltung der Treaty-making-power. Denn es ist unbedingt zu vermeiden, dass wir in Handelskonflikte, beispielsweise zwischen der EWG und den USA, geraten. In dieser Hinsicht ist äusserste Sorgfalt am Platze. – Eine vollständige Wirtschaftsunion hätte wesentliche Eingriffe in unser dreistufig gebautes staatspolitisches System zur Folge. Niemand kann nach der Erfahrung des 7. Juni24 glauben, dass der Bürger bereit wäre, kantonale Kompetenzen, die er nicht einmal der Bundesgewalt überlassen will, an eine übernationale Behörde abzutreten. – Den Beitrag, den die Schweiz an den Aufbau eines politischen Europa leisten könnte, darf nicht überschätzt werden. Es ist hier ein gewisser Realismus, mithin Zurückhaltung geboten. Dies gilt auch in bezug auf die Ziele der europäischen Sicherheitskonferenz,25 dürfte diese Konferenz sowjetischerseits doch nur den einen Zweck haben, den heutigen status quo zu festigen, um von dieser Basis aus weitere subversive Einbrüche nach Westeuropa zu unternehmen. Gewaltverzichtabkommen zwischen Klein- und Grossstaaten, z. B. zwischen Bern und Moskau, schliesslich, scheinen mir vollends der Verschleierung der politischen Wirklichkeit Vorschub zu leisten.

Eine Frage an die Herren Uhlmann und Broger: Glauben Sie, dass in Westeuropa die Möglichkeit eines militärischen Sich-Ermannens besteht? Dieses müsste sich sehr bald manifestieren, ausser die westeuropäischen NATO-Staaten wären bereit, sich die amerikanische Präsenz dadurch zu sichern, dass sie für die Stationierungskosten pauschal – und nicht durch die bisher geübte mühsame und unzureichende Methode der Kriegsmaterialkäufe – aufkommen. Solche Pläne, sich sozusagen eine amerikanische Söldnerarmee in Europa zu halten, sind gegenwärtig unter den europäischen NATO-Mitgliedstaaten in Diskussion.

Ich bin der Auffassung, dass die europäischen Länder keine sehr grossen Anstrengungen unternehmen werden, um in vermehrtem Masse selbst für ihren Schutz zu sorgen. Im Gegenteil: Frankreich und Belgien reduzieren die Dienstzeit; andere Länder kürzen die Militärbudgets. Alles weist auf einen weiteren Abbau hin. Die NATO-Staaten erkennen zwar durchaus die Situation. Trotzdem werden sie kaum etwas unternehmen. In zwei bis drei Jahren könnte sich daraus eine sehr schwierige Lage ergeben.

Es ist durchaus damit zu rechnen, dass die Amerikaner ihr militärisches Engagement in Europa verringern. Aber nicht nur das: Wir müssen uns auch fragen, ob die gegenwärtige Staatsform der Vereinigten Staaten gesichert ist. In gewissen Zukunftsromanen werden in den USA sich ereignende Staatsstreiche geschildert. Wir haben es schon einige Male erleben müssen, wie Zukunftsromane Wirklichkeit geworden sind. Ich könnte mir deshalb vorstellen, dass es eines Tages in den USA zu einer Machtübernahme der Generäle kommt.

J’ai eu, lors de mon dernier voyage aux États-Unis, l’occasion de m’entretenir longuement avec le Sénateur Fulbright et quatre autres membres de la Commission des affaires étrangères du Sénat. J’en ai retiré l’impression que les préoccupations qui sont les nôtres au sujet de la situation intérieure aux États-Unis correspondent à des réalités. Actuellement l’opinion est largement répandue, outre-Atlantique, que l’armée exerce le pouvoir effectif, qu’elle constitue un État dans l’État. C’est elle, en effet, qui passe les plus grandes commandes à de nombreuses industries; c’est elle qui, par les opérations qu’elle mène à l’extérieur, fait vivre un grand nombre de chômeurs potentiels; bref, le «complexe industriel et militaire» dénoncé autrefois par le Président Eisenhower apparaît aujourd’hui comme une évidence.26 Et cette prise de conscience de l’opinion a pour corollaire que, pour beaucoup, «la première chose à faire est de mettre l’armée à la raison».

L’analyse de l’Ambassadeur Wurth me paraît pertinente: il faut dire oui à des négociations avec le Marché commun. Il existe, par certains de ses aspects il constitue même une réalité solide; mais il ne faut pas perdre de vue sa fondamentale faiblesse politique et militaire. Sans force armée il n’y a pas de politique digne de ce nom. Alors explorons soigneusement les possibilités qui existent de conclure un accord: il en existe sûrement qui pourront être valablement retenues. Mais n’oublions pas que les perspectives actuelles du Marché commun se caractérisent, sur le plan politique et militaire, par une fluidité dangereuse.

Botschafter Jolles hat gefragt, wie unseres Erachtens das Schweizervolk auf den ihm zur Abstimmung vorgelegten Vorschlag auf Beitritt mit Neutralitätsvorbehalt reagieren würde. Ich glaube: unter heutigen Umständen völlig negativ. Selbst das Parlament wäre kaum bereit, um einiger wirtschaftlicher Vorteile willen auf politische Kompetenzen zu verzichten. – Um die europäische Sicherheit ist es m. E. eher prekär bestellt. Wohl werden die Amerikaner, wenn sie eine Weltmacht bleiben wollen, Europa – im Extremfall – nicht preisgeben. Allein, in weniger schwerwiegenden Fällen ist der Westen, um den Weltkrieg zu verhindern, eher bereit, nachzugeben, eine Politik, die seinerzeit auch gegenüber Deutschland betrieben worden ist. Der Ostblock, geschlossener in seinem Auftreten, steht somit in einer stärkeren Position. Aus diesem Grunde wird die Bundesrepublik nicht viel aus ihrer neuen Ostpolitik herausholen können.

Me référant aux déclarations de K. Broger, je voudrais dire quelques mots de la faiblesse politique de l’Europe. Il est évident en effet que l’ensemble de l’opération baptisée «élargissement» se déroulera sur la toile de fond de cette irrémédiable faiblesse. On ne peut guère imaginer que les opinions publiques d’Europe occidentale consentent demain, et de plein gré, de lourds sacrifices pour leur défense militaire. En fait, on voit aujourd’hui le contraire se produire un peu partout, en France notamment où l’on vient d’abréger encore la période de service militaire obligatoire. Les gouvernements entendent profiter de la protection militaire américaine sans engager leur autorité pour faire accepter à leurs pays respectifs des sacrifices qui témoigneraient de leur volonté de se défendre. Cette faiblesse politique et militaire est donc bien une donnée fondamentale et durable et constitue à peu près le seul fait certain sur lequel fonder notre appréciation de la situation.

Aux États-Unis, un mouvement puissant s’amorce pour limiter de plus en plus les engagements militaires à l’extérieur. À cet égard le Premier Ministre du Danemark27 que j’ai rencontré peu après son entrevue avec le Président Nixon, rapporte que celui-ci, tout en étant bien décidé à jeter tout le poids de son Administration pour lutter contre une limitation des pouvoirs constitutionnels, préconisée par le Sénat, et pour le maintien des troupes américaines en Europe, ne peut promettre plus qu’il ne pourra tenir. Il y a là un danger très réel, auquel s’en ajoute un autre: celui de voir la RFA glisser peu à peu vers une sorte de neutralisme entre l’Est et l’Ouest. Dans de telles conditions, il n’est pas exclu que la majorité de l’opinion publique américaine soit, à brève échéance, d’accord de négocier le retrait des forces US en Europe contre un dégagement symétrique des Soviétiques; ce serait là un changement d’attitude radical apporté à la politique qui a prévalu depuis 1945, mais qui n’est pas à écarter. Il apparaît douteux que les Américains acceptent dans l’avenir de se substituer seuls à la faiblesse de l’Europe. S’ils continuent cependant à le faire, le prix exigé pour leurs prestations risque de s’élever de manière considérable.

Il existe un autre facteur d’incertitude pour nous: aucun des Gouvernements des Six ne dispose à l’heure actuelle d’une majorité suffisamment stable pour que l’on puisse exclure de brusques renversements de situation. Il se peut donc fort bien que se produisent, en cours de négociations avec le Marché commun, des changements de majorité entraînant des conséquences pour nous. Nous devrions aussi nous préparer à nous retrouver seuls, comme les Britanniques en janvier 1963 après le veto du Général de Gaulle.28 De nouveau, il s’agirait fort probablement d’un isolement passager; mais enfin, cette éventualité existe.

Dernière remarque enfin, à propos des rapports de MM. Weitnauer et Natural. Sans doute font-ils le point, et de manière remarquable, de la situation à laquelle nous avons à faire face; mais ils restent classiques en ce sens qu’ils s’attachent plus à souligner les faiblesses des autres que nos propres insuffisances. La campagne relative à l’initiative Schwarzenbach vient pourtant de nous révéler des déficiences nombreuses.29 Notre opinion vit une véritable crise d’identité. Dès lors il s’agit de veiller à ce que les négociateurs que nous enverrons au front ne soient pas coupés de l’opinion publique, et qu’il ne se creuse pas un fossé trop grand entre nos dirigeants responsables et la masse du peuple souverain.

Après tout, face à l’instabilité endémique de nos sociétés, le peuple suisse n’a peut-être pas les nerfs aussi solides qu’on ne le pense. Il serait sage de compter avec des réactions pouvant manquer de pondération et témoigner d’une passion qu’on ne soupçonne pas toujours assez. À cet égard je ne partage pas l’optimisme qui se fait jour à la page 530 du rapport de M. Natural, et je ne suis pas si sûr que la paix intérieure soit définitivement acquise. C’est pourquoi je souhaiterais que l’activité de notre groupe pût être, du moins en partie, orientée sur l’étude de nos propres faiblesses dans la négociation qui s’amorce. Car le meilleur remède à ses propres défauts consiste à en prendre d’abord conscience.

Die beiden Berichte stellen zusätzlich zu den sehr umfangreichen Vorarbeiten der Verwaltung ausserordentlich wertvolle Beiträge zur Förderung des Verständnisses für die Schwierigkeiten und Probleme der kommenden Gespräche mit den Europäischen Gemeinschaften dar. Wir können uns, gestützt darauf, als in dieser Hinsicht gut vorbereitet betrachten. Dagegen erscheint es mir fraglich, ob wir ebensogut über die Schwierigkeiten und Forderungen der anderen Seite Bescheid wissen. Was wird die EWG verlangen und was können wir bieten? Gewisse Andeutungen hierzu finden sich im Bericht von Botschafter Weitnauer auf Seite 37, wo dargelegt wird, inwiefern die Schweiz für die EWG als Partner von Interesse ist.31 Auch Botschafter Wurth hat darauf hingewiesen, dass in Brüssel mehr Verständnis für die besonderen Probleme der Schweiz vorhanden ist als in früheren Zeiten. Trotzdem frage ich mich, ob es ausreicht, um unsere Vorbehalte zu kompensieren. Ich könnte mir z. B., in meinem Arbeitsbereich, vorstellen, dass Italien konkrete Forderungen nach vermehrter Freizügigkeit stellen wird. Nach der Abstimmung vom 7. Juni ist aber unsere Bewegungsfreiheit sehr eng begrenzt. Ob wir zu einer Einigung kommen können, vermag ich heute nicht zu beurteilen. Wir müssen uns jedenfalls auf solche Forderungen gefasst machen, und es wäre vielleicht von Nutzen, wenn auch dieser Aspekt noch diskutiert werden könnte.

Je voudrais juste ajouter une remarque sur la faiblesse militaire de l’Europe et livrer une information que j’ai reçue, lors d’un récent voyage à Bruxelles, de l’Ambassadeur Forthomme qui a assisté à Rome à la Conférence de l’OTAN.32 Il s’y est fait l’avocat d’un retrait négocié des forces américaines d’Europe. Lorsque je lui en ai demandé la raison, il m’expliqua qu’il fallait compter, en tout état de cause, avec un retrait effectif des forces armées américaines, à moyen terme, et que dès lors mieux valait le négocier pendant qu’il pouvait être échangé contre une prestation soviétique équivalente.

À ma question: «Que ferez-vous si vous n’obtenez pas des Soviétiques qu’ils paient le prix demandé pour une évolution inscrite dans les faits?» M. Forthomme répondit: «Alors, nous augmenterons nos propres forces, ce qui en clair signifie que nous laisserons la RFA reprendre du poil de la bête.» De l’avis de mon interlocuteur, une telle perspective serait de nature à persuader les Soviétiques que mieux vaut, malgré tout, négocier avec les États-Unis les modalités d’un retrait symétrique.

À mon avis, il n’est pas sûr que la manœuvre esquissée par M. Forthomme soit réaliste car, pour l’heure tout au moins, on ne voit guère s’exprimer, en République fédérale, la volonté de lever de nouvelles divisons. La politique d’ouverture à l’Est en est une preuve.

Ma conclusion est donc que la position européenne est très faible et qu’à vue humaine elle est destinée à le rester encore longtemps.

Wir bewegen uns heute wie gewohnt zwischen geschichtsphilosophischer Spekulation über die weltpolitische Lage und konkreten Verhandlungsbedürfnissen; das bisherige Ergebnis der weltpolitischen Diskussion scheint von einer pessimistischen Reserve geprägt, die noch über die eher pessimistische Grundhaltung der beiden Diskussionsunterlagen hinausgeht. Die Schweiz als neutrales Land hat sich nicht allein innerhalb der westlichen Welt und erst recht nicht nur gegenüber der EWG zu orientieren, sondern innerhalb eines sehr schwankenden Gleichgewichtssystems. Ich möchte hier einen Passus des Berichts Natural (S. 5–6) aufgreifen, der mich frappiert hat:

«Notre sécurité ne dépend pas d’un équilibre des forces entre l’URSS et les États-Unis. La disparition du facteur URSS ne mettrait pas notre indépendance en péril, mais bien celle du facteur USA puisque c’est principalement ce facteur qui retient les Soviétiques d’exercer une poussée contre l’Europe occidentale.»33

Tatsächlich würde uns das Verschwinden des sowjetrussischen Faktors nicht gefährden. Aber leider ist gerade dies die einzige Hypothese, die wir aus unseren Überlegungen ausschliessen können: was auch immer mit der amerikanischen Präsenz geschieht, die russische Präsenz in Europa ist uns gewiss. Es ist zwar viel von Krisensymptomen im Ostblock die Rede; aber von einer Krise des Herrschaftswillens der Sowjetführung oder einem Zerfall der politischen oder militärischen Kohäsion des Warschaupaktsystems vermag ich nichts zu sehen. Das ist die grundlegende Asymmetrie des «europäischen Gleichgewichts», die sich durch die amerikanische Tendenz zum Disengagement und die politische und militärische Nichtexistenz Westeuropas nur verstärken kann und die auch die Sondierung über Rüstungsbeschränkung und «europäische Sicherheit» belastet. Die beidseitige «Verdünnung» der Streitkräfte in Mitteleuropa war bis vor etwa zwei Jahren noch ein ständiges Postulat des Warschaupaktes; heute ist es darum viel stiller geworden. Der Ostblock braucht nur zu warten – der Westen «verdünnt» sich von selbst. Dies ist eine Situation, die uns zwar beunruhigt, die aber für unsere Aussenpolitik nur ein Grund sein kann, die Maxime der Neutralität noch stärker zu betonen. Es ist nicht die Aufgabe unserer staatlichen Aussenpolitik, stellvertretend den Westen zu retten oder für ihn zu handeln und zu sprechen, wo er es selbst nicht tut; es ist die Aufgabe unserer Politik, die staatliche Existenz der Schweiz zu erhalten, auch unter Bedingungen eines gestörten und gefährdeten Gleichgewichts. Es ist auch für unsere Öffentlichkeit wichtig, dass wir aufhören, uns nur als Teil des Westens zu verstehen. Entsprechend sind die Vorbehalte, die wir gegenüber Brüssel anmelden werden, als Vorbehalte eines echten unabhängigen, nicht als solche eines West- oder EWG-Randstaats, zu formulieren. In diesem Rahmen sind auch die Überlegungen über die Zukunft der EWG anzustellen. Im Jahrzehnt de Gaulles haben wir gern eine Art Zweckpessimismus über die Perspektiven der EWG gepflegt. Wir tun gut, uns nun auf längere Frist darauf einzustellen, dass die EWG zumindest zu einer auch politisch organisierten Wirtschafts- und Konsumgesellschaft von grosser Dichte geworden ist, in deren Erhaltung sehr grosse Interessen investiert sind und die ihre eigene Trägheitskraft oder Dynamik entfaltet. Die Europäischen Gemeinschaften segeln seit Dezember 196934 wieder mit vollem Wind, aber auf verschiedenen und auf die Dauer unvereinbaren Kursen: Einerseits wird die Stärkung der innern Struktur mit dem Ziel einer vollständigen Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft angestrebt, mit der notwendigerweise der Punkt erreicht würde, an dem die Mitgliedstaaten die Verfügungsgewalt über die Mittel einer selbständigen nationalen Verteidigungs- und Aussenpolitik preisgeben müssten. Andererseits wird eine Erweiterung der EWG angestrebt, welche die Divergenz zwischen verschiedenen nationalen politischen Zielsetzungen nur vergrössern kann. Die Quadratur des Kreises wird nicht durch blosses Weitertreiben der wirtschaftlichen Integration gelingen. Eine politische Integration Westeuropas kann nur auf politischen Wegen, am ehesten etwa auf der Grundlage einer Allianz zwischen Frankreich, Grossbritannien und der Bundesrepublik, möglich werden, wenn sie je möglich wird. Jedenfalls täten wir gut daran, unsere Neutralität auf die weltpolitische, nicht nur auf die europäische oder gar westeuropäische Lage hin auszurichten und die Zukunft unseres Landes nicht unwiderruflich an jene des Gemeinsamen Marktes zu binden. Welches Optimum hier zu erreichen ist, können nur die Verhandlungsrunden des nächsten Jahres zeigen. Doch im Zweifelsfall möchte ich eher für eine minimalistische als für eine maximalistische, d. h. eine Satellitenstaats-Lösung plädieren.

Unterbrechung der Sitzung: 13.10–14.30

Gestatten Sie mir, das Gespräch des heutigen Morgens kurz zusammenzufassen. Es war dicht und vielgestaltig. Von seinem Ergebnis stechen die beiden Berichte35 durch ihren relativen Optimismus ab. Einigkeit herrscht in der Feststellung eines Zustandes der politischen Dekadenz in Westeuropa; nur einem Mitglied der Arbeitsgruppe, a.Bundesrat Weber, erscheint diese Beurteilung als zu negativ. Einmütigkeit herrscht ferner darüber, dass die Sicherheit Europas von den Vereinigten Staaten abhängt. Wie weit auch in Zukunft mit diesem amerikanischen Schirm gerechnet werden darf, ist nicht mit Bestimmtheit festzustellen. Die Herren Broger und Uhlmann erachten es für notwendig, dass bei einem Abbau des amerikanischen Engagements die militärischen Anstrengungen der westeuropäischen Länder verstärkt werden. Dass diese Länder dies auch tatsächlich tun würden, sei indessen in keiner Weise gewährleistet. A.Nationalrat Bretscher befürchtet, dass West-Europa sich alsdann eher zu einem neutralistischen Wohlverhalten gegenüber der Sowjetunion – nach finnischem Muster36 – bequemen würde.

Was die Zukunftsperspektiven der EWG angeht, so teilt die Gruppe die Auffassung, dass die EWG an sich einen politischen Faktor darstellt, dass ihr künftiges politisches Gewicht aber ungewiss sei. Botschafter Wurth möchte nicht ausschliessen, dass das Ziel, mit Hilfe der wirtschaftlichen zur politischen Integration zu gelangen, doch noch erreicht wird. Professor Lüthy dagegen neigt der Auffassung zu, dass die politische Erneuerung Europas eher von einer Allianz zwischen der Bundesrepublik, Frankreich und Grossbritannien ausgehen wird. Das erinnert mich an ein Gespräch mit dem französischen Notenbankgouverneur Wormser, der ein Zusammengehen zwischen Frankreich und Grossbritannien, den beiden ältesten und erfahrensten Nationalstaaten Europas, als unabdingbare Voraussetzung bezeichnet hat, wenn Europa noch eine politische Chance haben soll. Zugleich musste er aber zugestehen, dass er nicht glaube, dass es dazu kommen werde. Immerhin ist Frankreich wegen der zunehmenden Macht der Bundesrepublik in einem gewissen Masse daran interessiert, sich mit Grossbritannien gut zu stellen. Die Bundesrepublik ist dank ihrer wirtschaftlichen Stärke zu einem entscheidenden Faktor geworden. Sie könnte einerseits die EWG dominieren; andrerseits ist nicht auszuschliessen, dass sie in ein neutralistisches Fahrwasser gerät.

Die Zukunftsperspektiven der EWG können indessen nicht «en vase clos» beurteilt werden. Die weltpolitische Situation ist mit in Betracht zu ziehen. Diese ist jedoch schwer überblickbar und von grossen Unsicherheitsfaktoren belastet. Auf der Seite der Sowjetunion wären zwar innere Wirren denkbar, doch sind gegenwärtig kaum Anzeichen einer solchen Entwicklung erkennbar. Auf der Seite der USA dagegen ist die Krise im Innern offensichtlich. Nationalrat Broger sieht sogar die Möglichkeit der Machtübernahme durch eine Militärdiktatur.

Was die Konsequenzen, die sich für die Schweiz aus dieser Situation ergeben, angeht, so herrscht Übereinstimmung darin, dass die Neutralität und die Unabhängigkeit intakt zu halten sind. Es ist in dieser Beziehung bei den kommenden Gesprächen somit grosse Vorsicht am Platze. Wenn die in meinem Bericht genannten fünf Vorbehalte37 von der Gegenseite nicht angenommen werden, stellt sich die Frage, ob einer Flucht nach vorne äusserstenfalls in eine Mitgliedschaft mit Neutralitätsvorbehalt oder dann einen blossen Handelsvertrag mit ergänzenden Vereinbarungen auf anderen Gebieten der Vorzug zu geben wäre. Darüber ist die Diskussion noch zu vertiefen. A.Bundesrat Weber hat der Auffassung Ausdruck gegeben, dass angesichts der wirtschaftlichen Verflechtung von einer Isolierung nicht gesprochen werden könne, auch wenn es zu keinem Arrangement komme. Andererseits hält er bei der Forderung nach handelspolitischer Autonomie eine gewisse Marge für möglich. Andere Mitglieder der Gruppe dagegen sind der Meinung, dass die Schweiz namentlich für den Fall eines Konfliktes zwischen der EWG und den USA ein Interesse daran habe, sich ihre Treaty-making-power zu erhalten.

Botschafter Ruegger hat darauf hingewiesen, dass die internationale Bedeutung der «guten Dienste», die wir der Völkergemeinschaft leisten können, nicht zu überschätzen sei. Die Schweiz hat in den letzten Jahren in diesem Bereich keine führende Rolle mehr gespielt.

Ich möchte Ihnen nun noch die schriftlichen Diskussionsbeiträge, die ich von den Herren Wahlen und von Salis erhalten habe, vorlesen:

a.Bundesrat Wahlen (schriftliche Meinungsäusserung):

Mit Ihren Ausführungen38 gehe ich weitgehend einig. Ich hätte also in der Diskussion höchstens Nuancen vorbringen können. Einige davon seien stichwortartig erwähnt. Auf S. 5 unten habe ich ein bisschen über den Satz nachgedacht, der Westen habe die stärkere Stellung wegen der Anziehungskraft der freiheitlichen Lebensformen. Das Vokabular Establishment, Manipulation, Repression lässt einem Zweifel aufkommen, wieweit das noch der Fall ist. Auch die Reaktionen auf Vietnam, auf die Rolle der USA überhaupt, lassen Zweifel aufsteigen. In ähnlichem Zusammenhang frage ich mich, ob nicht auf Seite 33 das Bild der Schweiz etwas zu rosig gemalt sei.

Herr Natural sagt auf S. 5, der innere Friede sei nicht mehr ein konstitutives Element unserer Neutralitätspolitik.39 Ich glaube doch. Gerade in der UN, falls wir Mitglied werden sollten, könnten sich in bezug auf unsere Stellungnahmen scharfe Gegensätze beispielsweise zwischen Welsch- und Deutschschweiz ergeben. Unser Volk nimmt eben doch einen lebhaften Anteil an aussenpolitischen Fragen.

Doch das sind Nebenfragen, die mit dem Hauptproblem wenig zu tun haben. Was in hohem Masse für die Konstanz der schweizerischen Integrationspolitik zeugt, ist die Übereinstimmung Ihrer Schlussfolgerungen mit der Erklärung des Bundesrates vom September 1962,40 die ich eben wieder durchlas. Erhaltung der Unabhängigkeit und Neutralität, der innerstaatlichen Struktur, der Treaty-making-power, Kündigungsklausel finden sich in beiden Dokumenten. Dazu die Reserven hinsichtlich der Agrarpolitik, eng mit der kriegswirtschaftlichen Versorgungsbasis verknüpft. Hauptunterschied ist Bezugnahme auf Art. 23841 in Brüssel, durch die seitherige Entwicklung überholt. Summa summarum: Unsere Integrationspolitik hat sich bewährt, sie war würdig, kein ungestümes an-die-Türe-klopfen – hoffen wir, dass sie die Feuerprobe besteht.

Ich musste in einem ganz andern Zusammenhang das Bonner Bundesgesetzblatt konsultieren. Da sah ich zufällig etwas, das integrationstechnisch nicht uninteressant ist. Die Nr. 645 vom 30. Juni 196942 enthält die Titel von nicht weniger als 25 agrarökonomischen Verordnungen der EWG, die zwischen dem 4. und 6. Juni publiziert worden waren. Die mit Datum vom 27. Juli 196743 herausgegebene Nummer ist noch fruchtbarer. In ihr werden 29 solcher Verordnungen aufgeführt, wobei man sehr oft Mühe hat, aus den Titeln zu deduzieren, was sie enthalten könnten. Hoffentlich müssen sich unsere Handelsabteilung und die Abteilung für Landwirtschaft nie durch solches Gestrüpp hindurcharbeiten!

Professor von Salis (schriftliche Meinungsäusserung):

Es steht zu befürchten, dass die Voraussetzungen zu einem Verhandlungsprogramm, die Sie auf SS. 39, 40, 41 und 42 nennen, ziemlich hypothetischer Art sind.44 Wir haben wenig zu bieten, um so grosse Konzessionen seitens der EWG erwarten zu können; diese muss in den Verhandlungen mit allen Kandidaten darauf achten, dass ihre Grundsätze nicht grossen Schaden leiden.

Die beste Chance der Schweiz scheint mir darin zu bestehen, dass es absolut unsicher ist, ob der Beitritt Grossbritanniens zustande kommt. Infolgedessen können schweizerische Unterhändler noch während längerer Zeit die Sache dilatorisch behandeln, ohne bereits die Bedingungen nennen zu müssen, zu denen sie eventuell zu einem Beitritt oder einer Assoziation bereit wären.

Angesichts der ablehnenden Haltung eines vielleicht ausschlaggebenden Teils der britischen Öffentlichkeit gegen einen Beitritt wird die neue Regierung sehr hart verhandeln müssen, während die EWG ihre Grundsätze nicht opfern kann. Die beste Aussicht, wieder zur Macht zu kommen, hat die Labour-Opposition, wenn sie vorgibt, England vor den Gefahren des Beitritts «retten» zu wollen. Sechzig konservative Abgeordnete sind entschlossene Gegner eines Beitritts. Falls Premierminister Heath überhaupt mit einem Beitrittsabkommen vor das Unterhaus treten wird – was bestenfalls nicht vor zwei oder drei Jahren der Fall sein kann – kann ihm dies zum Verhängnis werden. Alle Kommentatoren sind der Meinung, dass diese Verhandlung für den neuen konservativen Premierminister heikler sein wird, als sie es für Harold Wilson gewesen wäre. Er hat denn auch einen besonders streitbaren und «harten» Mann zum Unterhändler ernannt.

Für den Augenblick und vermutlich noch für die nächsten zwei bis drei Jahre würde ich daher empfehlen, die Sache einer irgendwie gearteten Annäherung der Schweiz an die EWG darauf zu beschränken, mit der dortigen Kommission in wohlwollendem Kontakt zu bleiben, ohne bereits die eigenen Karten aufzudecken. Wichtig ist ausserdem, bereits die Hypothese eines Scheiterns der britischen Beitrittsverhandlungen in Rechnung zu setzen.

Zu obigem wäre noch beizufügen, dass für die USA die Entstehung einer allzu mächtigen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft samt ihren afrikanischen Assoziierten eine grosse und berechtigte Sorge wäre. Die amerikanische Regierung hätte es eventuell in der Hand, England eine Kompensation anzubieten, damit es nicht darauf angewiesen wäre, zu schwer erfüllbaren Bedingungen der EWG beitreten zu müssen. – Da ein eventueller Beitritt Grossbritanniens ohnehin allen Spekulationen über supranationale Organe und über eine politische Vereinigung Europas ein Ende bereiten würde, hätten die Vereinigten Staaten auch kein politisches und strategisches Interesse an einer Erweiterung des Gemeinsamen Marktes.

Ich gehe mit der Darstellung der weltpolitischen Lage einig. Wenn die UdSSR und die USA an Europa ein Interesse zeigen, so nicht um der Erhaltung der Alten Welt willen, sondern aus reinen Grossmachterwägungen. Hierbei ist sehr wohl möglich, dass sich ihre Politik gegenüber Europa im Nahen Osten entscheiden wird. Es sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass es nicht die Völkerwanderung war, welche das Ende des Römischen Reiches einleitete, sondern der Zusammenbruch der römischen Präsenz in Nordafrika. Denken wir auch an die Tatsache, dass Europa im Zweiten Weltkrieg von Nordafrika her aufgerollt worden ist. Heute, ein Vierteljahrhundert später, ist die BRD die grösste Industriemacht Europas, die viertgrösste der Welt. Zugleich stellt die DDR die leistungsfähigste Wirtschaftsmacht des COMECON dar. Es erstaunt deshalb nicht, dass die beiden Staaten beginnen, ihre gemeinsamen Fronten und Interessen abzuklären. Hierin sieht auch die Sowjetunion, die mehr und mehr an ihrer asiatischen Grenze gebunden ist, ihren Vorteil: Sie möchte von der Leistungsfähigkeit der beiden Deutschland profitieren und zugleich deren Wiedervereinigung verhindern. Brandt hat mit seiner Politik, durch die er eine grössere Bewegungsfreiheit gegenüber dem Osten und damit eine erhöhte Unabhängigkeit vom Westen erreichen will, seine NATO-Verbündeten, vornehmlich Paris, beunruhigt. Diese befürchten ein Abgleiten der BRD in einen Neutralismus. Symptomatisch für die befürchtete Tendenz mag das folgende vom linken Flügel der westdeutschen Sozialdemokratie vorgebrachte Argument sein: Nach Ulbricht entstehe in der DDR ein Titoismus; wenn sich alsdann auch die BRD einem Titoismus verschreibe, sei eine Verständigung zwischen den beiden deutschen Staaten kein Problem mehr. Allein, die Russen, die dieses Argument auch kennen, werden keinen Fussbreit von ihren Positionen abweichen; sie haben Zeit zu warten. Dies zeigt die Notwendigkeit einer gemeinsamen westeuropäischen oder zumindest französischdeutschen Ostpolitik. Wenn Paris heute einem britischen Beitritt wohlgesinnt ist, so deshalb, weil ihm die Zukunft der westdeutschen Ostpolitik alles andere als durchschaubar geworden ist, und ferner, weil es der wachsenden westdeutschen Macht ein Gegengewicht innerhalb der EWG zu verleihen sucht. De Gaulle hingegen war seinerzeit gegen einen Beitritt Grossbritanniens, weil er ein Zusammengehen von London und Bonn befürchtete.

Vor diesem Hintergrund präsentiert sich die neue integrationspolitische Lage. Sie gibt uns die wichtigste aussenpolitische Aufgabe der nächsten zehn Jahre auf. Unsere bisherige Politik, pragmatisch im Vorgehen – systematisch in der Kontaktnahme, hat sich sicher bewährt. Die EFTA, gegründet im Gegensatz zur Finalité politique der EWG, verliert an Daseinsberechtigung, je mehr der Gemeinsame Markt seine politische Zielsetzung verwässert. Die EWG stellt heute eine wirtschaftliche Monopolgesellschaft dar, mit der wir uns zu konfrontieren haben. Diese Notwendigkeit ist indessen kein Grund, unsere Neutralität abzuwerten. Übrigens dürften die kleinen EWG-Staaten angesichts des Machtdreiecks Bonn-Paris-London wieder vermehrtes Verständnis für unsere Vorbehalte aufbringen. Jedenfalls wäre die Spekulation auf ein Auseinanderbrechen der EWG verfehlt. Unsere Verhandlungstaktik darf deshalb nicht dilatorisch, nicht ein vorgetäuschtes Spiel sein. Haben wir Erfolgschancen? Ich möchte sagen: Seien wir optimistisch in bezug auf unser Handeln, pessimistisch in bezug auf unsere Erwartungen. Der Pragmatismus wird weiterhin das Gesetz unseres Vorgehens sein müssen. Hierbei ist die innenpolitische Front nicht zu vernachlässigen. Da ein substantielles Arrangement letztlich Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt werden muss, handelt es sich vornehmlich um ein Problem der Information. Wir müssen den Eindruck vermeiden, unser vorsichtiges Vorgehen sei eine Spekulation auf Baisse. Auch ist der Bürger mit den Vor- und Nachteilen der Integration vertraut zu machen. Solch eine Aufklärungskampagne kann indessen Jahre benötigen. – Abschliessend eine andere Frage: Wie werden die Chancen einer völligen Verwirklichung der in der Kennedy-Runde45 erreichten Ergebnisse beurteilt? Welches ist die Zukunft des GATT?

Die volle Inkraftsetzung der Kennedy-Runde-Ergebnisse ist nicht gefährdet (ausser auf dem Gebiet der Chemie). Herrn Dürrenmatt interessiert aber wohl vor allem die Möglichkeit neuer Verhandlungen auf dem Boden der Meistbegünstigung im GATT, an denen wir teilnehmen und von denen wir im Verhältnis zur EWG durch eine weitere Verminderung der Diskrimination unserer Exporte nach der Gemeinschaft Nutzen ziehen würden. Leider sind solche neuen Verhandlungen von Anfang an durch das sich dauernd mehr verschlechternde Verhältnis zwischen der EWG und den USA überschattet. Die Amerikaner sind wegen der Auswirkungen der gemeinsamen Agrarpolitik der EWG und des Kranzes von Präferenzabkommen, mit dem die Gemeinschaft sich umgeben hat und weiter zu umgeben gedenkt, sehr aufgebracht. Es ist daher gut möglich, dass es während der EWG-Erweiterungsverhandlungen zu einer Auseinandersetzung zwischen der EWG und den grossen Industrie- und auch Agrarstaaten in Übersee (neben den USA: Kanada, Japan, Australien etc.) kommt, die im GATT ausgefochten würde. Man muss sehr hoffen, dass sie nicht in einem Spiel von Repressalien und Gegenrepressalien bestehen wird – was das stolze Gebäude der Welthandelsliberalisierung in seinen Grundfesten erschüttern würde – sondern im Gegenteil in einer «Flucht nach vorne», d. h. einer konstruktiven Neuverhandlung auf eine weitere Liberalisierung hin, was sich immer noch als das beste Mittel zur Überwindung auch von grossen Schwierigkeiten erwiesen hat. Die Schweiz jedenfalls muss – und wird – sich an einer solchen Verhandlung beteiligen und kann davon, wie dargelegt, auch eine Entlastung an der EWG-Front erwarten. Was sie auf diesem Weg allein nicht zu erreichen vermag, ist eine Teilnahme an der Dynamik der EWG; dies bleibt der Herstellung eines Nahverhältnisses zu ihr vorbehalten.

C’est avec le plus vif intérêt que, n’étant pas moi-même spécialiste des questions de politique extérieure, j’ai pris connaissance des deux rapports qui nous ont été adressés, et la discussion qui a lieu aujourd’hui m’est du plus grand profit.

La situation européenne et mondiale paraît fondamentalement instable: restalinisation en URSS, tendance des États-Unis à l’isolationnisme, troubles sociaux et politiques un peu partout de par le monde. Bref, il est clair que la Suisse va au-devant de difficultés assez sérieuses.

Or, le peuple suisse – permettez-moi de vous le dire brutalement –, de même que les cadres politiques moyens auxquels j’appartiens, y sont très mal préparés. Je suis frappé par le décalage qui existe entre le pessimisme qui règne ici et semble généralement admis comme allant de soi d’une part, et de l’autre par l’insouciance de notre opinion publique. Comme le dernier mot appartiendra en cette affaire au peuple qui devra se prononcer en tout état de cause, je crois indispensable de le préparer à faire face à des choix extrêmement difficiles et importants. Sans quoi, on s’expose aux pires aventures.

À cela s’ajoute une autre considération: depuis mai 1968, on assiste comme jamais à la remise en question des valeurs traditionnelles. Certes, il y a toujours eu des contestataires; mais je crois que ceux de 1970 se distinguent profondément des contestataires de 1950 par exemple, dont je fus. Sans doute, contestait-on aussi à l’époque, mais pas en somme de façon aussi radicale qu’aujourd’hui. Eh bien! Le mouvement actuel attaque sur deux points qui me paraissent fondamentaux et qui sont justement au cœur de nos débats:

La politique américaine pour commencer est mise en cause chaque jour par des commentaires partiaux et par les images montrées par notre propre télévision, laquelle ne relève pourtant jamais à quel point nous dépendons, pour la sécurité de notre existence quotidienne, du parapluie nucléaire américain. Les jeunes téléspectateurs d’aujourd’hui voteront demain; comment pourront-ils le faire sainement s’ils continuent à vivre dans le schématisme partisan d’une information de plus en plus à la remorque des courants à la mode?

La neutralité permanente, elle aussi, est sujette à des attaques insidieuses, assimilée qu’elle est au plus crasse des égoïsmes matériels. À la laisser ainsi défigurer, on risque de la voir perdre tout sens pour les jeunes qui, d’ailleurs, ont cessé de s’intéresser à l’histoire de notre pays, parce qu’on omet de la leur enseigner.

Cette irresponsabilité qui engourdit les masses trouve un semblant de justification dans l’idée largement répandue que, de toute manière, la politique extérieure est l’affaire d’un petit nombre de spécialistes à laquelle le peuple n’a aucune part.

Ma conclusion est que, s’il est bien de nous préparer comme nous le faisons à des négociations avec les Communautés européennes, il est indispensable de marcher sur deux jambes et d’informer parallèlement l’opinion publique suisse afin de lui faire prendre conscience du caractère crucial des choix de demain. En cela, je rejoins M. Pierre Freymond.

C’est en toute humilité, en tant que benjamin du Groupe, que je prends la parole. Bien que je sois venu ici sans illusions ni romantisme, je rejoins M. Meylan à bien des égards.

D’abord, sur le rôle des États-Unis et l’appréciation peu objective qu’on en diffuse en Suisse comme en Europe. Mais je vois aussi un autre décalage entre la réalité et l’image que s’en fait l’opinion publique. C’est le suivant:

Pour des raisons tactiques très compréhensibles, on a jusqu’ici prudemment camouflé notre position réelle face à l’intégration, tout en rassurant l’opinion publique, lui disant que nous ne serions pas pris au dépourvu le moment venu. Je crains, quant à moi, après ce que j’ai entendu ici, qu’au moment où, enfin, on lèvera le voile, on s’apercevra avec déception qu’il n’y a pas grand-chose dessous, à part, diront les critiques de la politique gouvernementale, notre cynisme habituel et le souci de nos intérêts matériels immédiats. Je crois donc que l’heure de la vérité n’aura rien de bien réjouissant.

Cela d’autant plus que l’on n’a pas suffisamment expliqué à notre peuple que la politique est une chose très différente de la morale. Dans tous les discours officiels, à chaque mention de notre politique de neutralité, on fait allusion à des valeurs éthiques sur lesquelles notre politique serait fondée. Il me semble y avoir là une sorte de mythe de notre vertu politique qui s’accorde mal avec la réalité de nos intérêts, tels qu’ils apparaissent à la lumière crue d’une analyse objective. On devrait habituer davantage notre peuple à vivre en contact plus étroit avec nos véritables problèmes nationaux, présentés sans fard.

Abgesehen von einigen Nuancen bin ich mit dem Bericht von Botschafter Weitnauer einverstanden.46 Hingegen kann ich mit der Feststellung von Herrn Natural nicht einiggehen, dass das Verschwinden der UdSSR für unsere Unabhängigkeit ohne Bedeutung wäre.47 Militärisch mag dies vielleicht zutreffen, nicht aber politisch. Die Amerikaner haben ihre Rücksichtslosigkeit vor allem bei der Verfechtung wirtschaftlicher Interessen schon mehrfach gezeigt und sie würden den Druck zweifellos verstärken, wenn auf der Gegenseite die Macht schwinden würde. Der Kleinstaat lebt von den Gegensätzen unter den Grossen. Von einer Gemeinschaft der Industriestaaten kann ferner kaum die Rede sein, angesichts des traditionellen Protektionismus starker Länder wie der USA oder Japans.

Unter Ziff. 2 des Fragebogens wird uns die Frage gestellt, ob die EWG zur Beute des politischen Ehrgeizes einzelner Länder oder Menschen werden könnte.48 Ein einzelner Mensch kann sie seinem Willen nicht unterwerfen; denn es fehlt ein europäischer Machtapparat, auf den er sich stützen könnte. Hingegen stellt die Dominierung durch ein einzelnes Land eine reale Gefahr dar. Es gibt ein Mittel, sie zu bannen, nämlich die Supranationalität oder – anders ausgedrückt – das bundesstaatliche Prinzip. Die Geschichte der Bundesstaaten liefert hierfür einen hinreichenden Beweis. Die Vereinigten Staaten und die Schweiz waren nur lebensfähig dank einer unabhängigen zentralen Gewalt, die ein Auseinanderbrechen oder eine Domination durch einen Mitgliedstaat verhinderte. Ich begreife nicht, warum in der Schweiz als Kleinstaat das Verständnis für eine solche supranationale Gewalt in Europa so sehr fehlt.

Professor Freymond hat von der Aufwertung der Kleinstaaten gesprochen und sie positiv beurteilt. Ob dies tatsächlich zu begrüssen ist, stellt eine Frage der Qualität des Kleinstaates und nicht der Quantität dar. Sowohl vor 1914 wie auch bis 1939 waren es Kleinstaaten, die die Grossen in Konflikte gezogen haben. Diese Tatsache entlastet die Grossstaaten natürlich in keiner Weise, denn sie hätten sich ja nicht in die Auseinandersetzungen einzulassen brauchen. – Auch in der UNO haben die zahlreichen Kleinstaaten einen eher negativen Einfluss. Das Auseinanderklaffen von Mehrheit und realer Macht und Verantwortung wirkt lähmend. Ich bejahe unseren Kleinstaat aus vollem Herzen. Auch er ist indessen kein Abwehrmittel gegen den Amerikanismus. Sehen Sie sich die unsere Strassen verstopfenden Autoschlangen oder die Konzentration im Lebensmittel-Detailhandel an, so erkennen Sie, wie sehr der Amerikanismus auch bei uns in Vormarsch ist, ohne dass irgendwelche Gegenkräfte zu erkennen sind.

Wie mein verehrter Lehrer, Botschafter Ruegger, schon mit Recht hervorgehoben hat, ist die Kündbarkeit nur ein Element unter den Neutralitätsvorbehalten. Die Kündigung stellt eine plumpe und zugleich scharfe Waffe dar. Entweder kann man sie aus politischen Gründen nicht anwenden oder ihre Anwendung geht über das notwendige Mass hinaus. Ich erinnere an die Zeit, da sich die Frage eines Austritts aus dem Völkerbund stellte.49 Obwohl Gründe für einen solchen Schritt sprachen, hat der Bundesrat damals einen Austritt abgelehnt, weil er neutralitätswidrig gewesen wäre, denn er hätte sich gegen die Völkerbundsmächte gerichtet und wäre einer Parteinahme für die Achsenmächte gleichgekommen.50 Ebenso wichtig wie die Kündigungsklausel ist im Falle eines Nahverhältnisses zur EWG die Wahrung einer genügenden Bewegungsfreiheit, damit wir unseren Neutralitätspflichten nachkommen können.

Gestatten Sie mir zum Schluss einen Hinweis auf einen grundsätzlichen Aspekt: Sowohl die UNO wie auch die EWG stellen uns vor eine Alternative: Entweder treten wir bei und kommen in den Genuss des Mitspracherechts. Der Einfluss, den wir alsdann gewinnen, wird grösser sein, als er nach seiner juristischen Gestalt erscheinen mag. Luxemburg spielt in der EWG eine viel wesentlichere Rolle, als ihm machtmässig zukommt. So hat es bis heute mit Erfolg die Bestimmung einer europäischen Hauptstadt zu verhindern vermocht. – Die andere Möglichkeit bildet das Abseitsstehen. Die rechtliche Freiheit, die wir uns damit bewahren, darf aber nicht überschätzt werden. Diese Organisationen haben ein derartiges Gewicht, dass auch die Nichtmitglieder ihrem Trend folgen müssen. Wir haben dies mit unserer Rhodesienpolitik erlebt,51 und wir werden dies gegenüber der EWG wahrscheinlich in ähnlicher Weise erfahren müssen. Wenn unsere Unternehmen nach der EWG exportieren, dann müssen sie sich beispielsweise auch an deren Kartellrecht halten, wollen sie nicht Sanktionen riskieren. Der Integrationsprozess vollzieht sich auch auf diesem Wege, wenn vielleicht auch etwas langsamer, aber dafür haben wir keinerlei Einflussmöglichkeiten.

Was die innenpolitische Seite angeht, warne ich davor, die Abstimmung vom 7. Juni zu überschätzen.52 Sie stellt weitgehend eine Reaktion auf die Führungslosigkeit der Behörden dar. Wenn die Regierung eine klare Linie verfolgt, in dieser Linie ihre Entscheide fällt und sie verficht, besteht stets eine Chance, dass das Volk ihr sein Vertrauen entgegenbringt.

Als Erwiderung auf das Votum Botschafter Bindschedlers möchte ich festhalten, dass m. E. die Schweiz in innenpolitischer Hinsicht für eine «grosse Lösung» noch nicht reif ist, auch wenn in nächster Zeit eine starke Bearbeitung der öffentlichen Meinung an die Hand genommen werden sollte. Wenn sich die EWG in der nun eingeschlagenen Richtung weiterentwickelt, wird in zehn bis zwanzig Jahren bei uns ein Umschwung vielleicht möglich werden. Denn es darf nicht übersehen werden, dass die Schweiz insofern in einer besonders schwierigen Lage ist, als vor der Abstimmung über ein allfälliges Arrangement Behörden und Opponenten eine vollständige Auslegeordnung der Vor- und Nachteile vorzunehmen haben. Hierbei wird es leichter sein, die negativen Komponenten zu einem Ganzen zu kumulieren. Hieraus folgt, dass vorderhand nur eine «kleine Lösung» zu suchen ist.

Je voudrais rapidement faire encore une remarque et une suggestion.

Une remarque à propos de ce que vient de dire M. Bindschedler sur le rôle et la nature du petit État aujourd’hui: il s’agit là d’un problème que nous connaissons depuis Marignan, et nous avons eu le temps de nous habituer à rester en dehors de ce qui se faisait autour de nous.

Je reconnais que, dans les vingt-cinq dernières années, l’accent a été mis avant tout sur les phénomènes de concentration et qu’on s’est beaucoup préoccupé du rôle que les petits États pouvaient jouer, ensemble, dans l’ordre international. Mais on n’a guère prêté attention aux forces centrifuges qui sont simultanément à l’œuvre. Il y a là, me semble-t-il, un phénomène tout aussi intéressant à étudier, par exemple dans la politique actuelle de certains pays de l’Est par rapport au bloc soviétique.

Quant à ma suggestion, c’est la suivante: depuis neuf ans que ce Groupe se réunit pour discuter de certains problèmes, il me paraîtrait intéressant d’établir un relevé des sujets discutés et des titres des exposés qui ont été faits, pour voir s’il s’en dégage une ligne générale. Un tel survol serait également très utile si l’on voulait donner suite aux problèmes soulevés par MM. Meylan et Landgraf au sujet de l’information de l’opinion publique.

Die Information des Volkes über die Integrationsprobleme durch die Presse ist gegenwärtig mit recht beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden. Das schweizerische Verhandlungskonzept kann nicht dargelegt werden, denn es befindet sich erst in Ausarbeitung und muss vorläufig begreiflicherweise geheim bleiben. Die Presse kann deshalb nur in sehr allgemeiner Weise über die Probleme orientieren. Die nicht-dilatorische und dennoch vorsichtige Verhandlungstaktik, die Nationalrat Dürrenmatt fordert, müssen wir dem Volk nahe zu bringen versuchen. Dabei ist indessen behutsam vorzugehen, damit nicht der Eindruck aufkommt, der Bundesrat wolle die Neutralität und die Eigenständigkeit des Landes den Interessen der Grossindustrie opfern. Die Abstimmung vom 7. Juni hat gezeigt, dass in der Bevölkerung beachtliche «faschistoide» – wenn sie mir hier die Verwendung dieses Modewortes gestatten wollen – Tendenzen bestehen. Nationalrat Schwarzenbach könnte auf dieser Grundlage eine Partei gründen und damit unseren Pluralismus noch um ein weiteres Element vermehren.53 Die Gefahr wäre nicht einmal so sehr in dieser Partei selbst zu sehen als in ihrem Einfluss auf die anderen, zahlenmässig viel stärkeren Parteien, die versucht wären, mit den Forderungen gleichzuziehen oder sie gar zu überbieten.

Eine allfällige Erweiterung der EWG wird für zahlreiche, von ihr nicht direkt betroffenen Staaten Westeuropas den Vorzug haben, dass diese an der sich entwickelnden Judikatur des Gemeinsamen Marktes eventuell teilnehmen könnten. In dieser Hinsicht vermag ebenfalls die Schweiz, in welchem Bezug sie auch zu den Europäischen Gemeinschaften stehen wird, einen Beitrag zu leisten. Denn gerade im Bereich der Judikatur äussert sich die Beschränkung der Supranationalität in einer Weise, die auch besondere Vorteile mit sich bringt. Ich möchte in diesem Zusammenhang an die Botschaft vom 1. März 1921 betreffend die Errichtung des Ständigen Internationalen Gerichtshofes hinweisen:54 Die Schweiz hat als erster Staat – zusammen mit Portugal – die uneingeschränkte Kompetenz des Gerichtshofes für zwischenstaatliche Konflikte jeder Art ausnahmslos akzeptiert und sich damit eines Teils ihrer Souveränität begeben, ohne dies in der Folge je bereuen zu müssen. Dasselbe gilt für die zahlreichen Schiedsverträge, die in den Zwanzigerjahren auf Anregung von Professor Max Huber abgeschlossen worden sind und um deren Ausweitung auf neue Staaten sich Botschafter Bindschedler in besonderer Weise verdient gemacht hat. – Es sollte abgeklärt werden, welche Reperkussionen die Ausweitung der Magistratur der drei Gemeinschaften auf nicht-teilnehmende Staaten haben könnte, wenn diese deren Judikatur annähmen, und wieweit sie diese überhaupt anzunehmen vermöchten, beispielsweise mit der Bezeichnung von nationalen ad-hoc-Richtern. Gegebenenfalls könnte die Schweiz zu Beginn der exploratorischen Gespräche ihre Bereitschaft erklären, an den Vorarbeiten zur Erweiterung der rechtlichen Institutionen teilzunehmen.

Der Vorsitzende dankt Botschafter Ruegger sehr für diese wertvolle Anregung und ist gerne bereit, sie zu gegebener Zeit zu prüfen.

À propos de la clause de retrait dont l’Ambassadeur Bindschedler vient de montrer le caractère ambigu, et qui pourrait même être incompatible avec une saine politique de neutralité, je voudrais préciser ce que j’ai, quant à moi, entendu par là.

Je suis d’accord qu’une telle clause ne constitue pas la «conditio sine qua non» pour notre neutralité. Elle serait pourtant un instrument très utile qui nous aiderait à nous rendre compte de la portée exacte des accords que nous aurions à conclure. Elle serait en quelque sorte un test, la pierre de touche du caractère plus ou moins irréversible du processus dans lequel nous nous engagerions. Je m’explique: le jour où notre analyse nous révélerait que la clause de retrait serait illusoire face à l’engagement auquel nous songeons, l’on saurait alors avec certitude qu’il s’agirait d’un engagement irréversible.

Une telle situation pourrait fort bien se présenter sur le plan monétaire par exemple. Dans quelles limites la Suisse pourrait-elle participer à l’union monétaire, telle qu’elle émerge peu à peu des travaux du Groupe Werner? Le droit de retrait permettrait d’éclairer notre lanterne à cet égard, et c’est là que je vois sa plus grande valeur.

Gestatten Sie mir zum Schluss auf Grund unseres Gespräches ein paar abschliessende Bemerkungen: Einige Votanten haben den «statischen» Charakter meines Berichtes hervorgehoben. Das überrascht mich etwas, denn ich bin zutiefst davon überzeugt, dass wir uns in einer höchst dynamischen Entwicklungsphase befinden. Denn die wirtschaftlichen Elemente sind nur im Zusammenhang mit der Politik richtig zu sehen. Die Politik aber ist in Bewegung, und ihre Zukunft erscheint von grossen Unsicherheitsfaktoren belastet. – Unsere «Gefechts-Anlage» für die kommenden Integrationsgespräche ist nicht auf grundsätzlichen Widerspruch gestossen. Nationalrat Dürrenmatt hat sicher für alle gesprochen, wenn er sie unter das Stichwort «Pragmatismus» stellte. Da auch auf der Gegenseite kein Dogmatismus mehr vorherrscht, haben wir meiner Ansicht nach eine gute Chance, mit dem Maximalprogramm, wie es unter den fünf Punkten meines Berichtes zusammengefasst ist, durchzudringen. Die Schweiz ist ein kleines Land; doch ist ihr Gewicht nicht zu unterschätzen. Wir sollten die Rolle des Kleinstaates mit einem gewissen Selbstbewusstsein spielen und unseren Aktionsbereich nicht durch zuviel Absentismus, Bescheidenheit und Grundsätzlichkeit einschränken.

Für unsere nächste Sitzung55 sehe ich zwei Themen: Bis Ende November können wir voraussichtlich unser Verhandlungskonzept präzisieren. Ferner erschiene es mir zweckmässig, wenn wir uns alsdann auch der Frage des Kontaktes mit der öffentlichen Meinung annehmen würden. Ich bitte um Ihre Erlaubnis, zur Vorbereitung des Themas mit einzelnen Mitgliedern, die auf diesem Gebiet besondere Erfahrung haben, vor der Sitzung Verbindung aufzunehmen. Ich schliesse mit dem Dank an alle Teilnehmer für die wertvollen Kritiken und Anregungen, die uns heute entgegengebracht worden sind.

Schluss der Sitzung: 16.00

Nächste Sitzung: 21. November 1970

Beilage: Chronologisches Verzeichnis der behandelten Themen seit der Gründung der Arbeitsgruppe «Historische Standortsbestimmung»56