dodis.ch/34204Protokoll der 22. Sitzung der Arbeitsgruppe Historische Standortbestimmung1

Schweiz und UNO2

Beginn der Sitzung: 10.30

Der Vorsitzende eröffnet die Sitzung und begrüsst namentlich die Bundesräte Spühler und Schaffner sowie Botschafter Troendle, der neu in den Kreis der Arbeitsgruppe aufgenommen worden ist. Er dankt Botschafter Thalmann für seine Bereitschaft, das Eingangsreferat zu halten, Referat, für das er als ehemaliger Beobachter der Schweiz bei den Vereinten Nationen (1961–66) und seither als Chef der Abteilung für internationale Organisationen eine besondere Befähigung mitbringt.

Botschafter Thalmann hält ein Referat mit dem Titel:

Die UN: Möglichkeiten und Grenzen ihrer Wirksamkeit – Die Schweiz und die UN (s. Beilage).3

Der Vorsitzende dankt Botschafter Thalmann für diese Ausführungen, die von umfassender Kenntnis der Sache und feiner Nuancierung des Ausdrucks geprägt gewesen sind.

Alsdann eröffnet er die Diskussion.

Ich bin von der umfassenden und klaren Standortsbestimmung Botschafter Thalmanns sehr beeindruckt. Dieses Referat ist geeignet, mit all seinen neuen Aspekten zu einer für die Zukunft wegleitenden Grundlage zu werden.

Das glänzende Referat hat bei all denen, welche die Gründung des Völkerbundes mit Anteilnahme verfolgt haben, Erinnerungen wachgerufen: Auch damals standen sich Optimisten und Pessimisten gegenüber. Die Gesichtspunkte der Befürworter und Gegner waren fast gleichwertig, so dass der Bürger vielfach nur schwerlich wusste, zu welcher Haltung er sich durchringen sollte. In der Volksabstimmung gab dann eine halbe Ständestimme den Ausschlag.4 Eine Ablehnung hätte für unsere Stellung in der Welt verheerende Folgen gehabt. Heute, da unter stark veränderten internationalen Umständen eine ähnliche Diskussion eröffnet wird, wäre ein Neudruck der Botschaft vom 4. August 19195 sicher nützlich. Auch ist von Bedeutung, dass dem Bundesrat an Hand des Postulats Bretscher6 Gelegenheit geboten wird, im gegenwärtigen Vorstadium gewisse Richtlinien festzulegen. Diese werden, von den internen Folgen abgesehen, auch im internationalen Gespräch zweifellos ihren Niederschlag finden und zum Verständnis unserer Lage sicher beitragen.

Die Vereinten Nationen sind vorläufig nicht eine gefestigte Organisation, sondern erst ein Ansatz zu einer Organisation. Sie stellen aber – wie der Völkerbund in den ersten Jahren – einen einzigartigen Ort der unauffälligen Begegnung dar, dies vor allem für Staaten, die unter sich keine diplomatischen Beziehungen unterhalten. Wie sehr man die UNO auch kritisieren mag, in dieser Hinsicht ist sie von unschätzbarem Wert. Unsere Stellung eines «Non-membre d’honneur» wirkt auf weite Strecken prätentiös, solange unsere effektive Mitarbeit beschränkt bleibt. Ziel der Schweiz müsste sein, in bestimmten Fällen auch eine moralische Macht darzustellen, dies namentlich auf humanitärem Gebiet. – Ich glaube nicht, dass die Weltorganisation ihre rechtschöpferische Tätigkeit vollends auch auf das humanitäre Recht auszudehnen in der Lage sein wird, wie dies Botschafter Thalmann befürchtet. Der Apparat der UNO ist zu schwerfällig und zu stark überlastet, als dass er fähig wäre, das IKRK zu konkurrenzieren, solange dieses die Initiative behält. Hierzu sollte es von Bundesseite her stets erneut ermutigt werden. – Die Teilnahme Professor Bindschedlers an den Arbeiten der 6. Kommission war ein weiterer, notwendiger Schritt in unserer Mitwirkung an der Kodifikation des Völkerrechts im Rahmen der UNO.7 Allein, hierbei handelt es sich um einen Einzelfall: Wir erhielten einen Beobachterstatus, weil wir an den zur Sprache stehenden Problemen ein besonderes Interesse haben und dies durch aktive Teilnahme an den Kodifikationskonferenzen der Vereinten Nationen seit 1958 bekunden.8 Doch ist nicht ohne weiteres anzunehmen, dass dieses Entgegenkommen zur Regel werden wird. Überdies hätten wir m. E. ein eminentes Interesse, nicht nur in der 6., sondern auch in der 3. Kommission, soweit sie die Probleme der Menschenrechte behandelt, permanent mitzuarbeiten. – Abschliessend und grundsätzlich ist zu sagen, dass die Schweiz die Vereinten Nationen als einen Ansatz zur internationalen Gemeinschaft voll und ganz bejahen sollte. Umgekehrt ist den Staaten erklärlich zu machen, dass unsere Neutralität einen besonderen, historisch bedingten Inhalt hat, der sie sowohl von jener Österreichs (neutralisierter Staat) wie auch von jener Schwedens (erst seit 1945) unterscheidet.9 Wir müssen stets das Positive unseres Sonderfalls aufzeigen. Früher oder später müsste es zu einer Revision der Charta kommen, da sich das soziale Substrat der Organisation seit der Konferenz von San Franzisco geändert hat.10 Vielleicht, dass alsdann der Status des «zugewandten Ortes» nach einem Ausdruck, der schon 1945 anlässlich der ersten Generalversammlung in London geprägt worden ist, als mögliche Weise unserer Mitgliedschaft anerkannt werden wird.

Dans l’ensemble, je suis du même avis que l’Ambassadeur Thalmann. Je ne reviens donc pas sur le fond. Il me paraît évident qu’il est nécessaire que nous nous adaptions au monde qui nous entoure. Sans doute l’ONU est-elle une organisation imparfaite; mais elle est perfectible, et, si nous en étions membres, nous pourrions contribuer activement à l’améliorer. Il convient donc de préparer notre adhésion pour le jour où elle sera possible.

En attendant, nous pouvons commencer à prendre une part plus grande aux charges financières de l’ONU dans le domaine de l’assistance technique, et compenser ainsi les inconvénients de certaines de nos abstentions. La question est en rapport avec la décision qu’il va falloir prendre quant au montant des crédits mis à la disposition du Délégué à l’assistance technique; et si la commission de coordination s’est prononcée à l’unanimité pour l80 millions, c’est dans la conviction que la décision a une portée éminemment politique, et qu’elle concerne notamment nos relations avec les Nations Unies.

J’ai eu l’occasion de m’entretenir récemment de ces questions avec notre observateur à New York, l’Ambassadeur Turrettini:11 il est des situations gênantes, où nos représentants ont l’impression, à l’ONU, d’y être tout en n’y étant pas vraiment. Au Conseil de l’Europe où il en a été longtemps de même, on voit aujourd’hui les avantages qu’il y a à être à l’intérieur; cela permet une meilleure observation, des contacts plus aisés et sans complexes, et, surtout, cela permet d’agir.

Sur le front intérieur suisse, il faut surtout ne rien brusquer. Mais, sans faire de propagande, il devrait être possible de susciter et d’animer la discussion deces questions, par exemple par le truchement de certaines associations, telle l’Association Suisse de Sciences Politiques. Bref, il faut faire en sorte que l’on débatte ces problèmes de plus en plus largement. Bien sûr, les sempiternelles critiques adressées à l’ONU, comme à toute organisation internationale d’ailleurs, sont bien connues et contiennent une part de vérité («c’est un endroit de parlottes futiles entre gens qui voyagent sans cesse et aux frais de l’Organisation»): mais ces critiques ne sont pas déterminantes. Mon sentiment est qu’en multipliant les occasions de discussions publiques, on fera lentement mûrir le fruit; or, en Suisse, on ne cueille que les fruits mûrs!

On peut citer un précédent qui montre à quel point une situation est susceptible de se retourner: lorsqu’il s’est agi, dans les années 50, de savoir si l’on allait conférer le titre d’ambassadeur à nos ministres en poste à l’étranger, les discussions furent interminables, et nombreux étaient ceux qui voyaient dans ce changement de nom quelque chose de révolutionnaire et de contraire à nos meilleures traditions; si l’on faisait aujourd’hui un florilège des propos tenus à l’époque, on aurait un best-seller du comique helvétique.12 Ces discussions sont aujourd’hui oubliées, et ce qui paraissait alors insensé à d’aucuns va maintenant de soi pour tout le monde!

Je me rallie donc à l’opinion solide et nuancée de M. Thalmann.

Ich möchte Botschafter Thalmann für sein ausgezeichnetes Referat sehr danken. Angesichts des «Sonderfalles Schweiz», der viel mehr Tatsache als Alibi ist, kann sich uns in bezug auf die UNO bloss eine Frage stellen: Nützen wir unserer internationalen Position mehr innerhalb oder ausserhalb der Vereinten Nationen? Die Beantwortung dieser Frage müsste heute wohl mehr von neutralitätspolitischen als von neutralitätsrechtlichen Erwägungen bestimmt werden.13 Sicher hat uns Schweden im Leisten guter Dienste mit seinen zahlreichen UNO-Mandaten überholt. Dies hängt aber nicht unmittelbar mit seiner Mitgliedschaft zusammen, sondern beruht u.a. auf dem Einfluss, den Hammarskjöld zu Gunsten seines Landes geltend machen konnte.14 Zudem pflegt Schweden zur Zeit eine antiamerikanische Tendenz, die sich in New York bezahlt macht, ohne in Washington eine Einbusse zu erbringen. Ich glaube, dass uns der Preis solcher Methoden zu teuer wäre, um damit UNO-Mandate zu erstehen. Wohl hat die Schweiz als Mitgliedstaat des Völkerbundes zahlreiche Mandate erhalten (z. B. Danziger Mission C. J. Burckhardts15), doch muss zu deren Wertung festgestellt werden, dass es sich beim Völkerbund um eine europazentrische Organisation handelte, dass deren Probleme somit weitgehend europäischer Natur waren. Dies trifft für die UNO nicht mehr zu. Um so höher ist eine Mission wie jene Botschafter Thalmanns zu werten. – Schliesslich ist der Hinweis von Bedeutung, dass es nicht nur völkerrechtliche, sondern auch historische Gründe hat, weshalb wir der UNO nicht beigetreten sind: Die Neutralität war zur Zeit der Konferenz von San Franziscowenig geachtet. Die UNO war zunächst eine Kriegsallianz der Siegerstaaten; erst nachher ist sie zu einer Friedensorganisation geworden. Heute ist das Verständnis für unsere Neutralität wesentlich grösser. – Zum Problem «Jugend und Aussenpolitik»16 möchte ich beifügen, dass es nach meiner Erfahrung nicht die aussenpolitische Haltung der Jugend gibt. Je besser einer die internationalen Angelegenheiten kennt, desto realistischer beurteilt er das Verhältnis der Schweiz zur Umwelt. Jene, welche einem «planetarischen Gemeinschaftsgefühl» huldigen, wissen meist nicht, was in Tat und Wahrheit vorgeht. Die Öffentlichkeit und vor allem auch die Jugend über die aussenpolitische Stellung der Schweiz richtig zu informieren, ist eine Aufgabe, die sich auch der Verwaltung und insbesondere dem Politischen Departement je und je wieder stellt. Werden hierbei alle Möglichkeiten der Kontaktnahme ausgeschöpft?

Ich möchte meinerseits für das ausgezeichnete Referat Botschafter Thalmanns danken. Es ist zu hoffen, dass dessen Nuancierung und Elan in den UNO-Bericht des Bundesrates17 Eingang findet. Mit den Schlussfolgerungen gehe ich völlig einig: Die Notwendigkeit eines weitern Ausbaus Genfs als eines internationalen Zentrums,18 die Erhöhung der finanziellen Zuwendungen an die UNO,19 die Intensivierung der Entwicklungshilfe, die Förderung des IKRK, der Beitritt zur Weltbank und zum Währungsfonds.20 Besonders nützlich erscheint mir ein periodischer Bericht über die Tätigkeit der Vereinten Nationen; ein solcher würde die Diskussion in den Räten anregen und die dringend notwendige Information des Volkes fördern. Wichtig ist auch der Ausbau des internen Beamtenapparates, der sich mit Fragen der UNO zu beschäftigen hat. Hier zu sparen würde sich auf die Länge sicher nicht bezahlt machen.

Je remercie vivement l’Ambassadeur Thalmann pour cet excellent rapport qui fait si heureusement le point de la situation.

Je suis agréablement surpris et spécialement content de son allusion à la jeunesse. Lorsque, il y a deux ans, j’ai débuté dans ce groupe, j’ai dit que notre jeunesse voulait l’Europe, qu’elle était animée par un esprit européen.21 Aujourd’hui, la perspective est encore plus large puisque c’est de notre solidarité avec le monde tout entier qu’il s’agit. Dans cette optique de solidarité planétaire, notre neutralité paraît devoir être remise en question. Sans doute, comme M. Hofer, pensé-je que la générosité est surtout le fait des non-spécialistes: j’y suis particulièrement sensible en raison des nombreux contacts que j’entretiens avec la jeunesse de la faculté des lettres, laquelle est plus accessible à l’émotion que celle qui s’occupe de sciences politique et économique. Mais heureusement, après tout, que l’émotion et les sentiments existent encore et se manifestent dans notre vie politique! C’est là un facteur important dont il est réaliste de tenir dûment compte. La jeunesse comprendrait donc volontiers une neutralité active, participante, disponible. À cet égard, les écrits du philosophe milanais Carlo Cattaneo sont prophétiques, puisque pour cet auteur la neutralité suisse, loin d’être un coussin protecteur, doit avant tout jeter un pont vers l’Europe et vers le monde. Si un jour notre neutralité devait réellement limiter notre solidarité, je crois que notre jeunesse, dans sa générosité spontanée, serait prête à sacrifier la première à la seconde.

Le point le plus important du rapport que nous a présenté M. Thalmann me paraît celui qui a trait au front intérieur, à notre propre opinion publique: c’est là le «punctum dolens» de notre pays, et il faut tout mettre en œuvre pour préparer le terrain et éliminer les malentendus et les crises qui pourraient provenir de ruptures entre générations.

Je ne peux que saluer l’idée d’un rapport annuel du Conseil fédéral – dont j’espère qu’il serait publié en trois langues, si possible – faisant le point de nos activités dans le cadre ou en marge de l’ONU.

Certes, je pense, comme M. Reverdin, qu’il faut se garder de faire une propagande officielle: ce qui est nécessaire c’est une information plus complète, capillaire en quelque sorte, de nature à susciter dans notre opinion une discussion extensive de notre politique étrangère. Notre population est trop peu renseignée par le gouvernement. Outre le recours à la presse, la radio et la télévision, on pourrait utiliser – ainsi que l’a déjà dit M. Reverdin – certaines organisations et associations existantes: je pense par exemple à «Armée et Foyer», ou encore à la «Nouvelle Société Helvétique»; ce serait un but magnifique à proposer à ces institutions que de poursuivre leurs tâches traditionnelles et d’informer notre pays sur les problèmes touchant à son destin. De même, les Directeurs cantonaux de l’instruction publique pourraient prendre contact entre eux et se concerter sur la meilleure manière de faire, à travers l’enseignement de l’histoire et de l’instruction civique, l’éducation politique de nos jeunes. – En conclusion, il me paraît indispensable de faire comprendre au peuple suisse ses devoirs envers le monde.

Pour la question de l’entrée de la Suisse à l’ONU, je partage l’opinion de M. Hofer. Je pense qu’il faut faire tout notre possible pour collaborer avec les organisations internationales, en particulier avec les organisations spécialisées de l’ONU. Nous devons à tout prix y consacrer davantage de moyens financiers. Mais ce ne sera toujours là qu’un pis-aller, en attendant de pouvoir faire mieux.

Pour ce qui est de l’attitude des jeunes, je comprends bien qu’ils désirent que nous manifestions une activité plus grande. Mais dans les circonstances et l’état d’esprit actuels, que faire de plus que ce que nous faisons aujourd’hui? Il convient de rappeler à ces jeunes gens la clause référendaire qui fait que la décision d’entrer à l’ONU ne dépend pas du Conseil fédéral, mais du souverain. Là on ne peut rien changer vraiment. Alors, que les jeunes commencent par aider le Conseil fédéral, s’ils sont assez forts! Mais en ont-ils les moyens?

Abolir la clause référendaire pourrait être une solution. Mais la tendance, à en juger, par exemple, par les thèses de l’Université de Zurich en matière de révision de la Constitution, ne semblent pas du tout aller dans ce sens. Ce sont là des choses qu’il convient de rappeler à notre jeunesse contestataire.

Ich bin vor allem vom zweiten Teil des Vortrages, den Botschafter Thalmann gehalten hat, beeindruckt: Zum ersten Mal habe ich die konkreten Gründe, die für einen Beitritt sprechen, in objektiv abgewogener Form dargestellt erhalten. Wesentlich scheint mir insbesondere der Hinweis auf die Gefahr der Erosion, die unserem Lande in der internationalen Tätigkeit durch ein Abseitsstehen von der UNO auf weite Sicht droht. Die Präsenz in der 6. Kommission, die, wie Botschafter Ruegger sagte, ein erster Schritt sein sollte, könnte zugleich der letzte mögliche Schritt eines Nicht-Mitgliedes in Richtung der pflichtenlosen Mitwirkung darstellen. – Die Rücksicht auf die öffentliche Meinung, vor allem auf jene der Jugend, beruht auf zu wenig untersuchten Grundlagen. Die Mehrheit der Jugend ist heute gegenüber Europa indifferent; gegenüber der UNO nimmt sie eine positivere Haltung ein. Eine den Beitritt befürwortende Stellungnahme des Bundesrates hätte deshalb eine reelle Chance, Gefolgschaft zu finden. Jedenfalls ist die Rücksichtnahme auf eine öffentliche Meinung, die gar noch nicht bearbeitet worden ist, verfrüht. – Die Frage eines Beitritts zur UNO wird sich sicher einmal konkret stellen, spätestens dann, wenn ihr sämtliche Staaten ausser der Schweiz angehören. Dem Bundesrat obliegt es, zur richtigen Zeit die richtigen Beitrittsmodalitäten zu finden. Vom Wortlaut der Charta aus beurteilt, schliessen sich Neutralität und Mitgliedschaft aus. Im Extremfall ist aber auch mit dem Art 2,622 die Neutralität eines Nicht-Mitgliedstaates in Frage gestellt. Es ist deshalb im heutigen Zeitpunkt sehr schwierig, sich abschliessend zu diesem Problem zu äussern. Auch ist schwer zu beurteilen, wie weit die Reservestellung des Nicht-Mitgliedstaates Schweiz einen Gegenstand unseres Wunschdenkens oder eine Wirklichkeit darstellt. Wie wir uns auch entscheiden werden, das historische Erbe Genfs muss wie ein Augapfel gehütet werden. Verlieren wir diese Plattform, so würde dies unserer Isolierung in einer Weise Vorschub leisten, die ausserhalb der UNO kaum mehr rückgängig zu machen wäre.

Botschafter Jolles (schriftliche, vom Vorsitzenden vorgetragene Stellungnahme):

Zur Frage des schweizerischen Verhältnisses zu den Vereinten Nationen könnte ich aus meiner vierjährigen Tätigkeit bei der Internationalen Atomenergie-Organisation,23 zuerst am Hauptsitz der Vereinten Nationen in New York und anschliessend in Wien, sowie aus meiner kürzlichen Teilnahme an den Arbeiten der UNCTAD24 folgende persönliche Erfahrungen beisteuern:

1. Ich bin in meiner Tätigkeit nie in irgendeiner Weise durch die Nicht-Mitgliedschaft der Schweiz in der UNO behindert worden. Als in der Schlussphase der ersten UNCTAD-Konferenz in Genf im Frühjahr 1964 die Form der Institutionalisierung dieses neuen Organs ausgehandelt werden musste, war es im Gegenteil für den schweizerischen Vertreter leichter, eine Vermittlerrolle zu spielen und die zweckmässigsten Lösungen zu verfechten, weil wir – im Gegensatz zu den anderen westlichen Staaten – nicht durch Rücksichtnahme auf die bestehende Arbeitsverteilung in der UNO beeinflusst waren. Wir konnten somit aus rein sachlichen Erwägungen neue Organisationsformen konzipieren helfen.25

Auch gegen die Anstellung von Schweizerbürgern für höhere Posten im Sekretariat der Atomorganisation und der UNCTAD sind wegen Nicht-Mitgliedschaft bei der UNO keine Einwände erhoben worden.

2. Während meiner Amtszeit ist höchst selten die Frage über die Gründe für die schweizerische Haltung gegenüber den Vereinten Nationen und die Perspektive eines späteren Beitritts gestellt worden. Man schien unsere Nicht-Mitgliedschaft als «fait accompli» anzunehmen, ohne weiter darüber nachzudenken. Aus diesem Grunde würde mir wichtig scheinen, um nicht nachträglich die Glaubwürdigkeit unserer bisherigen Haltung in Frage zu stellen, einen äusseren Anlass für eine allfällige Annäherung an die Vereinten Nationen abzuwarten, wie z. B. die Aufnahme Chinas als Schritt zur Herstellung der Universalität.

3. Die gelegentliche Kritik an die Adresse der Schweiz berührte höchstens die Verhältnisse in Genf. Man verstand nicht, dass der Bund sich nicht stärker in Fragen, die die Konferenzinfrastruktur und die Beziehungen zum Wohnsitzkanton betrafen, einschaltete. Mit Schaffung des Postens eines ständigen Vertreters des Politischen Departements in Genf ist dieser Eindruck des Desinteressements behoben worden.26

4. Die soeben in New York ausgebrochene, recht schwerwiegende politische Kontroverse über die Zusammensetzung des vorbereitenden Wirtschaftsausschusses des ECOSOC für die Programmierung des zweiten Entwicklungsjahrzehnts zeigt, wie schwierig es ist, sich in der UNO aus derartigen Konflikten herauszuhalten. Die Schweiz ist bekanntlich ohne ihren Willen in die Auseinandersetzung über die Vertretungsrechte der Bundesrepublik gegenüber den Ansprüchen der DDR hineingezogen worden und sieht sich vor die Alternative gestellt, entweder am Boykott des Komitees teilzunehmen und dadurch gegen die Russen zu demonstrieren oder sich gegenüber den westlichen Mächten zu desolidarisieren. Auch eine Stimmenthaltung wirkt sich somit als Parteinahme aus.

Die Stellungnahme Botschafter Jolles beruht auf einer grossen persönlichen Erfahrung; es kommt ihr deshalb eine begründete Bedeutung zu. Sie entspricht meiner eigenen Auffassung.

– Ich selbst möchte beifügen, dass meines Erachtens die Reaktionen der Jugend in diesem Fall ausgeklammert werden sollten. Vor zehn Jahren war sie für Europa, heute hat sie sich an diesem Problem desinteressiert. Affektiv handelnd, ermangelt sie der Kontinuität und des Fachwissens. Ihr Enthusiasmus ist von kurzer Dauer. Demgegenüber sollte das Problem eines Beitritts ohne Emotion, nach reinen Zweckmässigkeitserwägungen angefasst werden. Hierbei ergeben sich drei Hauptgründe, die gegen einen Beitritt sprechen:

1. Unsere Neutralität ist von jener Österreichs und jener Schwedens grundverschieden. Erst wenn wir sie relativiert haben würden, würden wir retrospektiv ihren wahren Wert erkennen. Unser Sonderfall ist zur allgemein anerkannten Institution geworden, die keiner Erklärung bedarf.

2. Die Handelspolitik ist sicher der aktivste Teil unserer Aussenpolitik. Es besteht keine sachliche Notwendigkeit, unsere handelspolitische Aktivität besonders auf die UNO zu konzentrieren. Zudem führen die Institutionen, die sich im Rahmen der UNO mit wirtschaftlichen Fragen beschäftigen (regionale Wirtschaftskommissionen, ECOSOC), eine recht blasse Existenz. Auch die UNCTAD hat noch keine ausführbaren Beschlüsse zustande gebracht. Demgegenüber haben die Organisationen, die in den letzten zwei Jahrzehnten die grossen praktischen Erfolge davonzutragen imstande waren, wie das GATT, die EFTA und die EWG, mit der UNO keine Verbindung.

3. Die Reaktion der öffentlichen Meinung, vor allem das Abstimmungsresultat in bezug auf einen UNO-Beitritt, ist unmöglich vorauszusagen.27 Ein negativer Entscheid des Volkes aber hätte katastrophale Folgen. Dans le doute abstiens-toi. Die Beitrittsfrage ist vorderhand nicht spruchreif. Es genügt, wenn wir uns – wie bisher – durch die sehr verdienstvolle Tätigkeit des EPD in umfassender Weise auf dem laufenden halten.

Ich habe zu diesem Problem nie ein mich mehr überzeugendes Referat gehört als jenes, das uns Botschafter Thalmann eben vorgetragen hat. Dennoch ist meine Skepsis nicht geschwunden. Denn eine wesentliche Frage bleibt vorherrschend: Wozu verpflichtet uns ein Beitritt? Würde ein solcher ohne Vorbehalt vorgeschlagen, so hätte er keine Chance, angenommen zu werden. Wird die UNO aber Vorbehalte akzeptieren? Diese Institution wird zur Zeit zu zwei Dritteln von Völkern majorisiert, die anti-westlich eingestellt sind. Der vorbehaltslose Beitritt wäre eine Abschwächung unserer Neutralität nicht wert. Botschafter Jolles hat mit Recht darauf hingewiesen, dass die Schweiz über bedeutende Möglichkeiten verfügt, ihre Stimme geltend zu machen. Demgegenüber haben sich die Neutralen in der UNO längst schon engagiert. Im übrigen ist unsere öffentliche Meinung ein unabwägbarer Faktor, der sich stets wieder ändern kann. – Eine Frage an Botschafter Thalmann: Ist die Disponibilität der Schweiz geringer bewertet als jene Schwedens? In der Praxis erhält Schweden zweifellos mehr Mandate; doch ist fraglich, ob diese Leistungen und Erfahrungen (Blauhelme!) tatsächlich ermutigend sind.

Ich möchte mich dem an Botschafter Thalmann gerichteten Dank anschliessen. Sein Referat war von vorzüglicher Qualität. – Meine aussenpolitischen Ansichten haben sich seit meiner Beantwortung der Interpellationen Furgler und Hubacher28 im Herbst 1965 nicht prinzipiell geändert. Es wäre hier lediglich beizufügen, dass wir den von Weizsäcker genannten Trend der einheitlichen Organisation der Menschheit unter der Bedrohung der Atombombe sicher nicht ignorieren dürfen. Entsprechend ist die Information der Öffentlichkeit mehr auf eine Stärkung der internationalen Zusammenarbeit als auf die blosse Beitrittsfrage zu lenken. Dies aber ist eine langfristige und langwierige Erziehungsaufgabe. Immerhin nimmt unser Volk am internationalen Leben einen schon verhältnismässig starken, wenn auch oft affektivbedingten Anteil. – Die Petition der Europa-Union scheint mir wenig glücklich formuliert und zudem verfrüht zu sein.29 Sie dürfte der Sache wohl eher schaden. – Mit dem Katalog der Schlussfolgerungen bin ich einverstanden: Unsere Beiträge an die UNO müssen den wachsenden Erfordernissen angepasst werden. Ebenso ist der Ausbau Genfs zu subventionieren, und den Bürgern dieser Stadt ist stets erneut die internationale Verantwortung, die sie tragen, bewusst zu machen. – In bezug auf ein schweizerisches Blauhelm-Kontingent bin ich eher skeptisch geworden.30 Ich unterstützte damals die Idee unter der Bedingung, dass die UNO hierfür klare rechtliche Grundlagen schafft. Dies ist bisher nicht geschehen. Hätten wir im Frühjahr 1967 ein Kontingent in Gaza-Streifen stationiert gehabt, so hätte dessen Rückweisung durch den UNO-Generalsekretär unsern Nationalstolz sehr stark betroffen. Demgegenüber ist wünschbar, dass sich das Hilfskorps für die Katastrophenhilfe bald wird verwirklichen lassen können. Mit ihm würde unser Bild in der Welt wesentlich verbessert. – Trotz aller Bedenken darf ferner die multilaterale Entwicklungshilfe nicht vernachlässigt werden. Am Beitrag zu dieser Hilfe werden wir stärker gemessen als an jenem für die bilaterale Entwicklungshilfe. – Ein periodischer Bericht des Bundesrates über die Tätigkeit der UNO ist zu begrüssen; doch muss auch die Arbeit der Spezialinstitutionen berücksichtigt werden; denn die internationale Organisierung der Völker ist als Ganzes zu erfassen. – Ich teile die Bedenken Botschafter Thalmanns in bezug auf die fortschreitende Schwächung unserer Einflussnahme auf die humanitäre Rechtssetzung. Doch stellt sich die Frage, ob sich mit einer Mitgliedschaft bei der UNO etwas ändern würde. Ich befürchte, dass wir so oder so vermehrt auf diesem Gebiet an Einfluss verlieren werden. – Ich begrüsse die Aufwertung der FAO durch den Bundesrat:31 Denn neben der Atomgefahr ist der Hunger das wichtigste Problem der Zukunft. Nächstens wird in den Niederlanden die 2. Welternährungskonferenz stattfinden. Könnte die Schweiz bei dieser Gelegenheit die Delegierten nicht zur 3. Konferenz in unser Land einladen? – Zusammenfassend ist festzuhalten: Bei aller Verstärkung der internationalen Zusammenarbeit, die in Zukunft auch für die Schweiz notwendig sein wird, bleibt eine Skepsis gegenüber einem UNO-Beitritt begründet: Jedenfalls sollten wir an der integralen Neutralität festhalten. Wenn wir gleichzeitig mit unserer Solidarität Ernst machen, besteht die Möglichkeit, dass uns ein befriedigendes Sonderstatut in der UNO gewährt werden wird.

Wäre die UNO eine geschlossene Organisation, die auf Grund von Mehrheitsbeschlüssen handelte, so hätte sie keine Zukunft. Statt dessen ist sie der grösste Versuch der Menschheit, ein Friedensinstitut und einen Ort der Begegnung zu schaffen. Können wir es uns leisten, hier abseits zu stehen? Dies bedeutet nicht, dass wir die Neutralität aufzugeben hätten. Doch müssten wir uns erst einmal darüber klar werden, dass ein Beitritt mit Neutralitätsvorbehalt erstrebenswert ist. Steht dieses Ziel fest und leisten wir zu Gunsten der Entwicklungshilfe einen angemessenen Beitrag, so kann unsere Neutralität wie schon im Europarat eine Aufwertung erfahren, die einen Sonderstatus ermöglicht. Jedenfalls müssen wir den Eindruck vermeiden, die Schweiz interessiere sich nur an internationaler Zusammenarbeit, wenn aus ihr ein wirtschaftlicher Nutzen gezogen werden kann.

Herr Spühler und ich sind nicht zur heutigen Sitzung gekommen, um unsere Haltung gegenüber dem besprochenen Problem bekanntzugeben, sondern um diese durch Ihre Äusserungen erst vorzubereiten und zu unterbauen. Ich danke Ihnen deshalb für Ihre wertvollen Voten. Erfreut bin ich über die nuancierten Betrachtungen des Vortrages Botschafter Thalmanns. Seine Ausführungen haben die Stellungnahme des Bundesrates bereichert, ohne sie zu präjudizieren. Er hat u. a. vom «right timing» gesprochen. Wir sind in der glücklichen Lage, nicht unter zeitlichem Druck zu stehen. Wohl ist eine Erosion in bezug auf unsere Tätigkeit in der humanitären Rechtssetzung zu beobachten; doch dürfte diese, wenn überhaupt, nicht durch einen Beitritt zur UNO, sondern nur durch eine verstärkte Initiative des IKRK aufgehalten werden können. – Schweden hat in aussenpolitischer Hinsicht zweifellos eine Unbefangenheit, die wir nicht nachzuvollziehen vermögen. Doch ist fraglich, ob es damit tatsächlich in höherem Ansehen steht als die etwas mehr zurückhaltende Schweiz. – Es ist in der Diskussion oft von unserer öffentlichen Meinung die Rede gewesen. Diese ist in der Schweiz eine Realität; allein, sie entbehrt – jedenfalls in aussenpolitischen Belangen – der Weitsicht. Das Resultat einer Abstimmung über einen UNO-Beitritt ist kaum vorauszusagen; fällt es negativ aus, so wird unsere aussenpolitische Stellung grundlegend kompromittiert. Sollen wir dieses Risiko eingehen? Unsere Beobachter bei den Vereinten Nationen sind stets in hohem Ansehen gestanden. Unser gegenwärtiges Aussenseitertum ist weitgehend «chose acquise», wenn wir unsere Position nicht selbst in Frage stellen. Die Beiträge an die UNO werden dem Volk nur schwer mundgerecht gemacht werden können, nachdem Grossstaaten wie Frankreich und vor allem die UDSSR die Finanzierung gewisser UNO-Aktionen verweigern. Hingegen dürfte die – meines Erachtens absolut notwendige – Unterstützung Genfs leichter durchzubringen sein. Genf muss unbedingt die zweite UNO-Plattform bleiben. – Ob jedes Jahr ein Bericht über die Tätigkeit der UNO herausgegeben werden soll, ist zweischneidig. Nichts ist so ermüdend wie eine periodische Berichtsverpflichtung. Zudem müssten wir der UNO, wenn sie sich in einer Krise befindet, den Spiegel Vorhalten oder ihr Verhalten beschönigen. Für beides fehlt uns indessen die Kompetenz. – Stärken wir mit einem Beitritt die Schweiz? Stärken wir die UNO? Diese Fragen sind heute noch kaum abschliessend zu beantworten. Wesentlich ist, die Weichen richtig zu stellen und zugleich unsere Handlungsfreiheit zu bewahren. Langfristig besteht zweifellos eine Tendenz zu einer einheitlichen Organisierung der Völker im Sinne Weizsäckers, eine Organisierung, der sich die Schweiz kaum wird verschliessen können und dürfen. Doch ist gegenwärtig der Zeitpunkt eines Beitritts zu den Vereinten Nationen bei aller wohlwollenden und zukunftsweisenden Prüfung wohl noch nicht – ich möchte betonen «noch nicht» gekommen. Sobald die Universalität des Gebildes einmal errichtet ist, wird sich die Frage in einem andern Lichte präsentieren. Heute ist die UNO ein Torso, eine Gruppierung, die nicht allumfassend ist, und wie wir in Korea erlebten, sogar gegen einen grossen Aussenseiter, China, einen «UNO-Krieg» führte. Glücklicherweise verlangt der Bericht nur eine Analyse, eine Bestandesaufnahme, noch keinen Entscheid.

Mein Dank gilt zunächst meinem Mitarbeiter, Botschafter Thalmann, für sein ausserordentlich differenziertes und vielseitiges Referat. Danken möchte ich aber auch den Mitgliedern der Arbeitsgruppe. Deren Äusserungen werden dem Bundesrat bei der Beantwortung des Postulats Bretscher32 von grossem Wert sein. – Es wurde gesagt, die öffentliche Meinung, vor allem jene der Jugend, sei auszuklammern. Ich halte dies für gefährlich. Die Jugend ist heute, bevor sie ins amtsfähige Alter kommt, schon eine Realität, eine soziale Gruppe. Wenn wir sie nicht ernst nehmen, ihre Anliegen nicht anhören, wählt sie die Strasse, und zwar so lange und so heftig, bis die Schwere der Situation uns den versagten Ernst abfordert. Die Pariser Mai-Wirren sind ein Symptom, das wir – in unserem Interesse – nicht einfach ignorieren können.33 – Wie Sie wissen, stehe ich einem UNO-Beitritt mit Neutralitätsvorbehalt positiv gegenüber, wenn mir auch die Schwierigkeiten, die hierbei überwunden werden müssten, durchaus bekannt sind. Tatsache ist, dass die wesentlichen politischen Probleme, die auch unsere Sicherheit gefährden, an deren Lösung wir demnach eminent interessiert sind, nur noch multilateral gelöst werden können. Die Weltpolitik ist damit auf einem Weg, den die Weltwirtschaft, und mit ihr die Schweiz, schon längst gegangen ist: den Weg vom zweiseitigen Gespräch zur multilateralen Diplomatie. Dies ist ein Faktum, das wir nicht übersehen können, aber auch nicht übersehen dürfen, da die Interessen unserer Sicherheit im Spiele stehen. Dazu kommt, dass die UNO mehr und mehr Recht schöpft, dem wir unterworfen sind, ohne sein Entstehen beeinflussen zu können. Wir gelangen damit als Nicht-Mitglied in eine nicht unbedeutende Abhängigkeit von den Vereinten Nationen, Abhängigkeit, die wir eben dadurch vermeiden wollten, dass wir auf einen Beitritt verzichteten. Der «Sonderfall Schweiz» liegt im innern Aufbau unseres Landes, nicht in dessen Abseitsstehen von der UNO begründet. Wenn wir hin und wieder für die UNO gute Dienste leisten konnten, so nicht, weil wir ihr nicht angehören, sondern obwohl wir ihr nicht angehören. Die Übernahme solcher Mandate hat mit der Nicht-Mitgliedschaft nichts zu tun. Die Mission Botschafter Thalmanns34 etwa war im guten und freundschaftlichen Verhältnis begründet, das ihn mit U Thant verbindet, nicht in der Tatsache einer angeblichen «Reserve-Stellung» der Schweiz. – Der UNO-Bericht35 ist noch nicht abgeschlossen. Es ist zu hoffen, dass ihm der Bundesrat eine positive Tendenz in dem Sinne wird verleihen können, dass – auf weite Sicht – ein Beitritt unumgänglich ist und dass der Moment kommen wird, in welchem er unsern richtig verstandenen Interessen entspricht. Denn unter der Drohung der Atombombe ist die Weltbevölkerung – allen Zwiespältigkeiten zum Trotz – zu einem einzigen «Volk in Lebensgefahr» geworden. Vom einzigen, wenn auch unvollkommenen Versuch, dieses in der Tat vitale Problem zu lösen, d. h. Weltkriege inskünftig zu verhindern, kann sich die Schweiz nicht einfach distanzieren, als ob das Los der Völker nicht auch ihr eigenes zu werden vermöchte.

Die heutige Aussprache, für die ich Ihnen meinen Dank ausspreche, wird uns bei der Abfassung des Berichtes von grossem Nutzen sein. – Ich habe in meinem Referat die Frage des Beitritts bewusst nicht angeschnitten, weil ich glaube, dass sie zum Gegenstand eines politischen Entscheides gemacht werden muss. – In der heutigen Diskussion ist über vier Punkte Einigkeit gewonnen worden.

1. Der historisch bedingte Trend nach höhern Organisationsformen des internationalen Zusammenlebens ist eine nicht übersehbare Tatsache. Ihre positive Würdigung durch den Bundesrat würde von der schweizerischen Jugend gut aufgenommen.

2. Die Information der Bevölkerung über die internationalen Organisationsformen muss gefördert werden.

3. Der Katalog der Schlussfolgerungen wurde von allen Votanten gutgeheissen, wenn auch Bundesrat Schaffner eine sicher nicht unberechtigte Skepsis gegenüber der Popularität von Mehrausgaben zu Gunsten der UNO geltend machte.

4. Ein Bericht über die Tätigkeit der UNO und ihrer Spezialorganisationen wurde begrüsst, die Nützlichkeit seines periodischen Erscheinens aber in Frage gestellt.

Die Anregung Botschafter Rueggers, die Botschaft Max Hubers36 nochmals zu drucken, ist nützlich. Wir werden sie prüfen. Seine Beurteilung der Chancen des IKRK im Gebiet der humanitären Rechtsetzung ist sicher richtig. Problem bleibt, wie und wie lange es den «Hebel in der Hand behalten» kann. Das IKRK wird sicher auf die diesbezügliche Unterstützung durch den Bundesrat zählen können. – Eine Revision der UNO-Charta wird meines Erachtens auf viele Jahre hinaus ein Ding der Unmöglichkeit bleiben. Die Konferenz von San Franzisco hat nur auf Grund des Kriegstraumas und der Siegeseuphorie zustande kommen können. – Der «Sonderfall Schweiz» bringt uns in mancher Hinsicht auch Vorteile. So ist etwa unsere Nicht-Mitgliedschaft eine Bestätigung unserer Neutralität: sie differenziert diese gegenüber jener Österreichs und Schwedens; dies stellt indessen nur einen Effekt von nebensächlicher Bedeutung dar; denn die Schweiz ist – wie Professor Bonjour einmal sagte – nicht für die Neutralität, sondern die Neutralität ist für die Schweiz da. Herrn Uhlmann wäre zu sagen, dass ein Beitritt ohne Neutralitätsvorbehalt sicher ausgeschlossen ist. Ein solcher wurde in der Schweiz auch noch kaum je gefordert. – Auf seine Frage nach dem Grad unserer Disponibilität im Vergleich mit jener Schwedens ist zu antworten, dass wir ebenso disponibel sind wie die Schweden. Nur fehlt uns die Handhabe, dass von dieser Disponibilität Gebrauch gemacht wird. In dieser Hinsicht hat ein Mitgliedstaat gewiss Vorteile. – Abschliessend möchte ich der Arbeitsgruppe nochmals dafür danken, dass sie sich diesem Thema zugewandt hat, und ihr versichern, dass wir ihre Meinungsäusserungen bei der Abfassung des UNO-Berichtes berücksichtigen werden.

Der Vorsitzende dankt seinerseits dem Referenten. Die nächste Sitzung, die vor oder nach der Sommerpause stattfinden soll, wird vermutlich wieder dem Integrationsproblem gewidmet sein.37

Schluss der Sitzung: 16.15

15. Februar 1969

Referat von Botschafter Thalmann

I.

Herr Nationalrat Bretscher hat sein Postulat38 über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen vor ziemlich genau zwei Jahren im Nationalrat eingereicht. Darin wurde der Bundesrat ersucht, «in einer der nächsten Sessionen» einen Bericht über diese Frage zu erstatten und «sich im besondern auch über die Aussichten und Möglichkeiten eines Beitritts unseres Landes zu der Organisation der Vereinten Nationen unter Wahrung unseres Neutralitätsstatus zu äussern».39

Es sind seither bereits acht Sessionen über die Bühne gegangen, und es sieht ganz so aus, als ob noch eine neunte verstreiche, bevor der Bundesrat dem Begehren des Postulanten gerecht werden kann. Diese in unserem parlamentarischen Leben im übrigen nicht ungewöhnliche Verzögerung ist nicht auf schlechten Willen des zuständigen Departements zurückzuführen, sondern auf die der Aufgabe innewohnenden Schwierigkeiten.

Herr Bretscher selbst liess seinerzeit in der Begründung seines Postulates keinen Zweifel darüber, dass er einen ganz umfassenden Bericht wünsche, der dem Parlament und der Öffentlichkeit als Grundlage für eine authentische Standortsbestimmung dienen konnte. Ohne es ausdrücklich zu sagen, begehrte er im Grunde genommen ein Weissbuch.

Nun ist bei uns die Publikation von Weissbüchern nicht üblich. Solche Gesamtdarstellungen und historische Zusammenfassungen finden in unserer Praxis ihren Platz in den einleitenden Kapiteln zu wichtigen Botschaften. Eine Botschaft kommt anderseits im vorliegenden Falle nicht in Betracht, weil nicht anzunehmen ist, dass der Bundesrat sich dazu entscheidet, dem Parlament den sofortigen Beitritt zur UN zu beantragen.

Die Schwierigkeiten unseres Unterfangens liegen nicht nur im Administrativen, sondern auch in der Tatsache, dass es sich um eine Materie handelt, für die sich auch das Ausland interessiert. Wir sind uns bei der Ausarbeitung des Berichtes darüber klar geworden, dass aus allgemeinen aussenpolitischen Erwägungen Vieles ganz einfach nicht gesagt werden kann, weil es unklug wäre, unsere Karten aufzudecken. Dabei geht es häufig um Dinge, die für die Beurteilung der UN und unseres Verhältnisses zu ihr nicht unwichtig sind. Wir müssen uns damit trösten, dass in den parlamentarischen Kommissionen und Gremien, wie dem Ihrigen, eine offenere Sprache geführt werden kann.

Die Gefahr bleibt indessen, dass der Bericht stellenweise nicht ganz überzeugend wirkt und vor allem, dass im Ausland gewisse schweizerische Positionen fixiert werden, die besser beweglich gehalten worden wären. Post festum kann man sich daher in guten Treuen fragen, ob der Sache durch eine blosse Interpellation nicht besser gedient gewesen wäre, womit natürlich keinerlei Vorwurf gegen Herrn Bretscher erhoben sei. Schliesslich hat der Bundesrat sein Postulat mit grosser Bereitwilligkeit entgegengenommen.

Der Bericht40 wird Ihnen in naher Zukunft zugänglich sein, und es kann sich für mich daher nicht darum handeln, Ihnen heute darüber eine Vorschau oder eine Paraphrase zu geben. Es hätte auch wenig Sinn, wenn ich in einem Gremium wie diesem, wo jedes einzelne Mitglied mit den grundlegenden Problemen, die uns die UN stellt, vertraut ist, versuchen wollte, Ihnen eine systematische und gelehrte Vorlesung zu halten. Alles, was ich vernünftigerweise tun kann, ist, Ihnen einige Bewertungselemente zu vermitteln, einige Streiflichter, die in der offiziellen Darstellung des Berichtes aus den bereits erwähnten Gründen etwas zu kurz kommen werden.

Ich werde in einem ersten Abschnitt einige politische Aspekte der UN erörtern und versuchen, einige neue Entwicklungstendenzen aufzuzeigen. In einem zweiten Abschnitt werde ich dann von unserem Verhältnis zur UN sprechen, und in einem letzten Abschnitt möchte ich einige konkrete Vorschläge zur Diskussion stellen.

Bevor ich auf die Materie selbst eintrete, ist es vielleicht zweckmässig, noch eine Abgrenzung zu treffen. Wenn wir von der UN sprechen so meinen wir damit in der Regel die politische Organisation der Vereinten Nationen, d. h. den Sicherheitsrat und die Generalversammlung mit ihren sieben Hauptkommissionen, insoweit sich diese mit politischen Fragen befassen (im wesentlichen also die erste Kommission und die sog. spezielle politische Kommission). Mit der gleichen Einschränkung gehört natürlich auch das Sekretariat und der Generalsekretär dazu.

Davon trennen möchte ich das, was man stark vereinfachend die technische Organisation nennen könnte, nämlich den Wirtschafts- und Sozialrat mit seiner ganzen Familie der Spezialagenturen, die Atomenergieagentur und die Organe für die multilaterale Entwicklungshilfe (UNCTAD, ONUDI), die direkt der Generalversammlung unterstehen sowie den Treuhandschaftsrat und den internationalen Gerichtshof.

Die Scheidung ist vielleicht nicht ganz logisch – auch diese «technischen» Gremien und Organisationen befassen sich zum Teil mit eminent politischen Fragen – doch drängt sie sich aus praktischen Gründen auf: Bei der «technischen» UN sind wir mit ganz wenigen Ausnahmen (Weltbank und Währungsfonds) als Vollmitglied dabei. Die Frage eines allfälligen Beitritts mit seiner ganzen politischen Problematik stellt sich nur mit Bezug auf die politische Organisation. Die Unterscheidung entspricht im übrigen auch dem Sprachgebrauch: Wenn über die UN gesprochen und geschrieben wird, so ist damit durchwegs die politische Organisation, im Gegensatz zum riesigen Komplex der technischen Institutionen, gemeint.

II.

Gestatten Sie mir nun einige Reflexionen zu dieser politischen UN.

Eine erste Feststellung ist die, dass die UN in ihrer politischen Zielsetzung weitgehend Schiffbruch erlitten hat und mit einer Verschuldung von mehr als einer Milliarde Schweizerfranken vor dem finanziellen Ruin steht. U Thant versucht diese Tatsachen in seinem letzten Jahresbericht keineswegs zu bestreiten, noch zu beschönigen.

Die Verheissung der Charta, «die kommenden Generationen vor der Geissel des Krieges zu bewahren», ist bisher nicht in Erfüllung gegangen. Die UN vermochte die Kriege in Korea, Vietnam und dem Nahen Osten nicht zu verhindern und stand dem sowjetischen Handstreich auf die Tschechoslowakei oder Konflikten wie jenen im Sudan, in Jemen oder Nigeria ohnmächtig gegenüber. Und dort, wo sie, wie etwa im Falle von Rhodesien, einem Kleinen gegenüber einmal die Zähne zeigte, erwiesen sich diese als stumpf. Die wirtschaftlichen Sanktionen haben sich einmal mehr als unwirksam erwiesen.

Gewiss hat die UN auf dem Gebiet der Friedenserhaltung auch einige positive Leistungen aufzuweisen, wobei die grössten wohl überhaupt nie sichtbar wurden, weil sie sich im Bereich der stillen Diplomatie abspielten, doch fällt die Bilanz zu Ungunsten der Organisation aus.

Es hat natürlich keinen Sinn, der UN deswegen eine Art Schuld zuzuschreiben, wie dies gelegentlich getan wird. Die Organisation kann nie mehr sein, als das, was ihre Mitglieder aus ihr machen.

Die relative Schwäche der UN rührt einerseits von ihrer völkerrechtlichen Stellung und der Struktur der Völkergemeinschaft her. Die sich daraus ergebenden rechtlichen Grenzen der UN sind von Prof. Bindschedler bereits 1963 in der Académie de Droit International in überzeugender Weise dargestellt worden41, und ich möchte hier darauf nicht näher eintreten.

Die relative Schwäche der UN reflektiert andererseits nichts anderes als die politische Konstellation der Nachkriegszeit und der Gegenwart.

Es besteht kein Zweifel, dass der prekäre Friede, den wir heute geniessen, nur zum kleinsten Teil die Frucht der Bemühungen der UN ist, sondern auf dem sog. Gleichgewicht des Schreckens beruht, oder, wenn man es weniger dramatisch ausdrücken will, auf dem durch Sicherheitsbedürfnisse diktierten konzilianten Verhalten der Supermächte. Solange es nicht zu einer umfassenden Abrüstung kommt – und davon sind wir bekanntlich noch weit entfernt –, wird die UN, wie immer man sie noch ausbauen und festigen mag, immer und bestenfalls nur ein Hilfsinstrument und nicht Garant für die Friedenserhaltung sein. Dies ist die wesentliche politische Grenze der Möglichkeiten der Weltorganisation. Der Gedanke der kollektiven Sicherheit bleibt utopisch, solange nationale Interessen mit Waffengewalt durchgesetzt werden können.

Es ist interessant festzustellen, wieviel realistischer als heute die UN bei ihrer Gründung beurteilt wurde. Alle Teilnehmer an der Konferenz von San Francisco waren sich völlig bewusst, dass die zu schaffende Organisation ohne Einheit unter den Grossmächten nicht wirksam sein könnte. Die einzige und beste Garantie für die Erhaltung des Friedens schien damals die kombinierte Macht der «Grossen Fünf». Die Differenzen unter diesen waren allerdings schon in San Francisco so offensichtlich, dass niemand erwartete, ihre Einheit könne in Zukunft immer aufrecht erhalten werden. Wesentlich erschien jedoch nicht, dass die Grossmächte zwangsläufig immer einig sein müssen, sondern dass ohne diese Einigkeit das UN-Sicherheitssystem nicht funktionieren kann. Es wurde daraus auch die Konsequenz gezogen: Sollte das Sicherheitssystem mangels Einheit der Grossmächte versagen, so müsste den Mitgliedern das «inhaerente Recht» zur Selbstverteidigung zurückgegeben werden (Artikel 51 der Charta).

Diese realistische Konzeption der Möglichkeiten der UN ist später unter dem Einfluss der zahlreichen neuen Staaten, die keinen direkten Anteil am Kriegsgeschehen hatten, mehr und mehr aus den Augen verloren worden. An ihre Stelle trat eine idealistische Betrachtungsweise, die sich an der fiktiven «demokratischen» Macht der zahlenmässig überlegenen Dritten Welt nährte und aus der Organisation etwas machte, das diese gar nicht ist und gar nicht sein kann.

Man kann es de Gaulle nicht absprechen, dass er in dieser Hinsicht den klaren Blick nie verloren hat. Aber auch U Thant hat schon vor einigen Jahren mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass den Grossmächten im Rahmen der UN eine besondere Verantwortung zukommt, indem Beschlüsse des Sicherheitsrates, die mit ihrer Zustimmung zustande gekommen sind, ohne ihre Mitwirkung in der Regel gar nicht durchgeführt werden können. Dies ist die Kehrseite des Vetorechts.

Wie Sie wissen, hat nun im Zusammenhang mit dem Nahostkonflikt dieses ursprüngliche Prinzip von San Francisco eine Renaissance erlebt. Nachdem sich Israel weigerte, die Resolution vom 22. November 1967,42 in der der Rückzug seiner Truppen aus den besetzten arabischen Territorien gefordert wird, durchzuführen, blieb der Beschluss des Sicherheitsrates, trotzdem er mit Zustimmung aller Grossmächte zustandekam, wirkungslos. Der Konflikt wurde dadurch nicht nur nicht gelöst, sondern, wie die seitherige Entwicklung zeigt, noch verschärft.

Nun haben sich also die Grossmächte, die sich offensichtlich der Gefahren bewusst sind, die eine weitere Degeneration des Konfliktes mit sich brächte, entschlossen, eine Lösung durch Viermächte-Besprechungen im Rahmen des Sicherheitsrates der UN zu suchen. Die bilateralen Konsultationen sind in New York im Gange. Die zu überwindenden Differenzen sind gewaltig, und eine Prognose ist kaum möglich.

Besonderes Interesse verdient in diesem Zusammenhange die Haltung der Sowjetunion. Wie dem Ende Januar in der «Prawda» publizierten sowjetischen Nahost-Friedensplan zu entnehmen ist, unterstützt sie nicht nur die Mission Jarrings,43 sondern befürwortet eine Garantie der vier Grossmächte für die zu treffende Regelung im Rahmen des Sicherheitsrates sowie die Sicherung der zu entmilitarisierenden Zonen und der Grenzen Israels durch UN-Truppen. Der als «package deal» gedachte Plan enthält im übrigen zahlreiche Elemente, die nicht nur für Israel, sondern auch für Washington und London unannehmbar sind.

Natürlich muss dieser unerwarteten «Bekehrung» zur UN und im besondern zum Einsatz von UN-Truppen, an die die Sowjetunion bisher noch nie einen Rappen beigesteuert hat, mit Misstrauen begegnet werden. Zweifellos erhofft die USSR damit, sich mit einem Anschein der Legitimität noch in vermehrtem Masse als Mittelmeer macht zu etablieren. Zwar kann sie kaum damit rechnen, auf diese Weise eigene Truppen ins Spiel zu bringen. Nasser hat in seinem bekannten «News Week»-Interview bereits zu verstehen gegeben, dass er keine Truppen der vier Grossmächte auf seinem Boden dulden würde. (Davon unterscheidet er die «zivilen» sowjetischen Berater, die sich schon in der VAR befinden.) Es ist auch ganz undenkbar, dass die USA sowjetische Blauhelme akzeptieren würden. Doch bestünde die Möglichkeit, dass, ähnlich wie in Korea, z. B. polnische Kontingente in einer UN-Truppe Eingang fänden.

Wenn auch nicht anzunehmen ist, dass die Sowjetunion in der UN je etwas anderes sehen wird, als ein Instrument zur Durchsetzung ihrer nationalen Interessen, so muss dieser Neuorientierung der sowjetischen Politik der UN gegenüber doch eine gewisse Bedeutung zugemessen werden.

Die USA sind bekanntlich nur sehr zögernd auf die französischen und sowjetischen Vorschläge für Vierer-Besprechungen im Rahmen des Sicherheitsrates eingetreten und haben wichtige Vorbehalte angemeldet. In diesem Zusammenhang stellt sich ganz allgemein die Frage, wie sich die neue Administration in Washington der UN gegenüber einstellen wird.

Nixon hat sich in seiner Wahlkampagne der UN gegenüber ausserordentlich flau verhalten und erwähnte sie in seiner Inauguralrede überhaupt nicht. Die UN ist aber im Denken der Amerikaner fest verankert, bei Demokraten wieRepublikanern.

William Fulbright erklärte einmal44:

«The central question about the United Nations – more exactly about the international security community envisioned in the United Nations Charter – is not whether we need it but whether we are capable of making it work.»

Charles Yost, der neue amerikanische Chefdelegierte bei den Vereinten Nationen, den ich in unserer langjährigen gemeinsamen Tätigkeit in New York als einen der fähigsten amerikanischen Diplomaten kennenlernte, schreibt in seinem 1968 erschienen Buch «The Insecurity of Nations»45:

«The revival and re-enforcement of the United Nations no doubt seems, and at the moment may be, utopian. The point to be made again and again, to be hammered unmercifully into our proud, hard, silly heads, is that the attempt to achieve the security of nations by national means under modern circumstances is still more utopian.»

Solange die Sowjetunion die UN für ihre politischen Ziele benützt, haben die USA im übrigen gar keine andere Wahl, als dasselbe zu tun.

Mit Bezug auf China sind alle Prognosen fragwürdig, doch neige ich zur Ansicht, dass es im Laufe der kommenden 10 Jahre seinen Platz im Sicherheitsrat einnehmen wird. Gewiss wird es deswegen seine Doktrin der Weltrevolution nicht aufgeben – die Sowjetunion hat es im übrigen auch nicht getan –, doch dürfte es mit zunehmender Konsolidierung nicht darum herum kommen, sich wie eine Grossmacht aufzuführen und die für diese Klasse geltenden Spielregeln zu akzeptieren. Wie die andern Grossmächte, wird auch China sich um die Dritte Welt bemühen müssen, die zu erkennen beginnt, dass man mit Revolution allein nicht leben kann und dass die UN ihnen wirksamere Möglichkeiten bietet, ihren Status zu verbessern.

Im Zusammenhang mit der von Peking vorgeschlagenen Wiederaufnahme der Botschaftergespräche in Warschau46 ist bereits die Rede davon gewesen, dass Nixon versuchen wird, in der Chinapolitik neue Wege zu gehen. Mit Bezug auf die allfällige Aufnahme Chinas in die UN erklärte er allerdings noch in seiner Pressekonferenz vom 27. Januar, dass sich die USA einer solchen weiterhin widersetzen würden, da China gar kein Interesse dafür zeige, auch nicht seine Bereitschaft erklärt habe, sich den Bestimmungen der Satzungen zu fügen, und nach wie vor den Ausschluss von Taiwan fordere. Wenige Tage später äusserte sich jedoch sein Unterstaatssekretär für politische Angelegenheiten, Alexis Johnson, vor der aussenpolitischen Kommission des Senats dahin, dass China zur UN zugelassen werden sollte, unter der Bedingung, dass Peking nicht auf den Ausschluss Nationalchinas bestehe. Johnson wies zwar darauf hin, dass er damit nur seine persönliche Ansicht äussere, doch ist bekannt, dass sich die Zwei-China-Theorie im Staatsdepartement immer mehr durchsetzt.

Ein Problem, das uns im Zusammenhang mit der UN auch interessieren muss, ist der amerikanisch-sowjetische Bilateralismus, der durch den «strategischen Dialog» neuen Auftrieb erhalten dürfte. Nixon, der während der Kampagne noch viel von «Superiority» sprach, ist nun offenbar bereit, in dieser Hinsicht seinem aussenpolitischen Berater Kissinger zu folgen, der bereits in der Einleitung zu seinem 1964 erschienenen Buch «A World Restored» die Theorie vertrat, dass die klassische Diplomatie nur im Rahmen eines «legitimate international order» funktionieren kann und sich mit einer «relative security» begnügen muss, die ihrerseits nicht das Ergebnis von isolierten Abkommen sein kann, sondern nur gestützt auf eine breitere internationale Verständigung «on the permissible aims and methods of foreign policy» zu erzielen ist. Nur eine revolutionäre Macht strebt nach «total security»; diese wäre einzig mit totaler Eroberung erreichbar und würde für alle andern Mächte eine «total insecurity» bedeuten.

Es sind sicher Zweifel darüber berechtigt, ob es angesichts der verschiedenen Staatssysteme und Mentalitäten je gelingen wird, eine solche Verständigung über den «international conduct» der Supermächte zu treffen. Andererseits ist es für diese vielleicht doch der einzige Weg, um der Gefahr zu entrinnen, immer grössere Summen in die «overkill-capacity» investieren zu müssen.

So positiv sich eine derartige Verständigung unter den Supermächten auf den Weltfrieden auswirken könnte, so unbefriedigend ist der amerikanisch-sowjetische Bilateralismus (und vielleicht einmal der Trilateralismus mit China) für die mittleren und kleinen Mächte, die sich heute schon (z. B. im Zusammenhang mit dem Nonproliferationsabkommen) darüber beklagen, dass die Grossen ihren besondern Interessen zu wenig Rechnung tragen.

Für die UN selbst bedeutet der Bilateralismus eine Konkurrenz, die nicht in ihr System passt und ihre Bedeutung herabzusetzen droht. Auf der andern Seite scheint gerade die UN für die mittleren und kleinen Staaten die einzige Hoffnung zu sein, um ein Wort mitreden zu können. Wo sonst könnten sie es? Bis zu einem gewissen Grade werden auch die Supermächte gezwungen sein, auf die Auffassungen der mittleren und kleineren Staaten und vor allem die Bedürfnisse der Dritten Welt Rücksicht zu nehmen, und diese können nur in einer Weltorganisation in wirksamer Form zum Ausdruck kommen.

Wie steht es in der UN um die sog. Freie oder Westliche Welt?

Die westliche Welt befindet sich heute in der UN mit Bezug auf die Stimmrechtsverhältnisse in der Minderheit. Darüber hinaus weist sie eine wenig geschlossene Front auf. Die sog. westliche Gruppe reflektiert die Uneinigkeit, die auch ausserhalb der UN in den Beziehungen der westlichen Länder vorherrscht. Die andern Gruppen (Kommunisten, Afro-Asiaten und Lateinamerikaner) sind viel homogener zusammengesetzt, besser organisiert und vor allem viel disziplinierter.

Sodann ist nicht zu bestreiten, dass sich der Westen in der UN sehr häufig in der Defensive befindet. Er ist immer wieder scharfer Kritik und überspitzten Forderungen seitens der Entwicklungsländer ausgesetzt. Dies hängt zum Teil damit zusammen, dass der Westen mit dem kolonialen Odium belastet und dass er reich ist. Trotz den viel grösseren Leistungen, die er verglichen mit der kommunistischen Welt, den Tiers Monde zukommen lässt, wird er selten gelobt, geschweige denn bedankt. Immerhin hat sich z. B. an der UNCTAD-Konferenz in New Delhi gezeigt, dass die Entwicklungsländer sich nicht mehr scheuen, die Oststaaten wegen ihrer ungenügenden Leistungen zu kritisieren.47 Mit der Zeit könnte sich daraus eine gewisse Defensivgemeinschaft der östlichen und westlichen Industriestaaten ergeben. Am unerfreulichsten ist wohl, dass die afro-asiatische Gruppe mit Einschluss einzelner «Nonaligned» sich immer wieder ideologische Schützenhilfe bei den Kommunisten holt. Daraus ergibt sich ein Zerrbild: Der Westen ist reaktionär, imperialistisch, neokolonialistisch; die Kommunisten und ihre Trabanten sind progressistisch und brüderlich.

Der «double Standard», der in der UN laufend praktiziert wird, gereicht immer dem Westen zum Nachteil. Man erinnere sich des selbstgerechten Stolzes, mit dem Indien das kleine Goa erdrosselte und damit die elementarsten Grundsätze der Charta mit Füssen trat. Man vergleiche damit das Geschrei, das anhob, als sich Israel im 6-Tage-Krieg seiner Haupt wehrte! Und wie milde war doch in der letzten Generalversammlung die Reaktion nicht aller, aber doch vieler Afro-Asiaten auf den Gewaltakt der Sowjetunion gegenüber der Tschechoslowakei!

Viele Vorstösse der Dritten Welt in der UN sind das Ergebnis einer «surenchère», bei der jeder versucht, zu beweisen, dass er noch «progressistischer» ist. Daraus entstehen dann zum Teil ganz unrealistische Resolutionen, die auf tönernen Füssen stehen, weil dahinter ja keine wirkliche Macht ist. Die Arroganz, die dabei oft an den Tag gelegt wird, ist für den Westen recht irritierend. Andererseits sollte man nicht ausser acht lassen, dass damit kein irreparables Unheil angerichtet wird. Nicht ganz zu Unrecht sagte einmal ein UN-Diplomat: «Our actual futility is our principal utility.»

Dies mag vielleicht auch mit Bezug auf das Rassenproblem zutreffen, das die Gemüter in der UN immer wieder erhitzt und ihre Arbeit auf weite Strecken blockiert. Natürlich können die zivilisierten Nationen die Rassenpolitik Südafrikas nicht gutheissen. Andererseits haben die Afro-Asiaten in dieser Frage eine Haltung eingenommen, die gelegentlich Zweifel an ihrer politischen Mündigkeit aufkommen lässt und durch die die UN überfordert wird. Dies ist umso bedenklicher, als einzelne Regierungen des schwarzen Erdteils selbst in Rassenfragen keineswegs zimperlich sind. Ich erinnere an die «Afrikanisierung», wie sie inKenya und in Sambia betrieben wird. Auch hier «double standard».

Die unablässigen Bestrebungen der Afro-Asiaten gegen Südafrika Sanktionen zu erwirken und es aus den technischen Gremien der UN hinauszuwerfen, geht am Ziel vorbei.48 Das Rassenproblem – ob nun in Südafrika oder in den USA – kann nicht mit diplomatischer Notfallchirurgie kuriert werden, sondern bedarf der klassischen Therapie, d. h. der geduldigen Evolution. Glücklicherweise sind ja in jüngster Zeit Anzeichen erkennbar geworden, die darauf hindeuten, dass sich die Regierung Vorster des Anachronismus der ererbten Rassendiskrimination mehr und mehr bewusst wird und gewillt ist, Massnahmen zu ergreifen, die – in einer allerdings noch sehr fernen Zukunft – zu einer friedlichen Koexistenz der Rassen führen könnten. (Wirtschaftliche und politische Entwicklung der schwarzen Stammländer im Hinblick auf eine möglichst weitgehende territoriale Ausscheidung der Völker.)

Von besonderem Interesse für uns ist natürlich die Stellung der Beobachter der Nichtmitglieder in der UN.49

In rechtlicher Hinsicht ist diese prekär. Die Charta enthält hierüber keine Bestimmungen. Internationalem Gewohnheitsrecht folgend, liess das Sekretariat Beobachter in eigener Kompetenz zu, wobei sich die Formel einbürgerte, dass «allgemein anerkannte Staaten» ständige Beobachter entsenden können.

Schwierigkeiten ergeben sich vor allem in politischer Hinsicht. Die DDR, Nordkorea und Nordvietnam gelten nicht als allgemein anerkannte Staaten und haben deshalb keine Beobachter. Der Sowjetblock hat daran immer wieder Anstoss genommen.

Als seinerzeit die Sowjetunion anlässlich der Klage Kambodschas gegen die USA eine heftige Attacke gegen die Beobachter ritt, beruhigte mich zwar Fedorenko nach der Sicherheitsratssitzung mit der Bemerkung, selbstverständlich habe er damit nicht die Schweiz im Auge gehabt. Die Frage bleibt aber gestellt und hat gerade in den letzten Wochen wieder Aktualität erlangt.

Im Zusammenhang mit der Bestellung der Kommission für die Ausarbeitung von Richtlinien für die 1970 beginnende zweite Dekade der Entwicklungshilfe der UN droht der Ostblock mit einem Boykott, falls die westliche Gruppe an der Kandidatur der Bundesrepublik für diese Kommission festhält. (Gegen die Schweiz werden keinerlei Einwendungen erhoben.) Angesichts der bedeutenden Leistungen der Bundesrepublik für die Entwicklungshilfe – sie ist annähernd zehnmal so gross, wie jene des gesamten Ostblocks – beabsichtigt die westliche Gruppe nicht, die Kandidatur Bonns fallen zu lassen und lehnt es auch ab, auf den sowjetisch inspirierten «Kompromiss» des Sekretariats einzugehen, der in der gleichzeitigen Zulassung der DDR bestehen würde.

Die Kontroverse, die bisher nicht beigelegt werden konnte, riskiert die bis anhin wenig verpolitisierte internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiete der Entwicklungshilfe zu gefährden. Darüber hinaus befürchten einzelne Beobachter, dass die Sowjetunion das Problem des Status der Nichtmitglieder und der Beobachter bei nächster sich bietender Gelegenheit in seiner Gesamtheit neu aufrollen und die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in den Spezialorganisationen in Frage stellen könnte. Wenn auch kaum zu erwarten ist, dass sie damit bei der Mehrheit der Mitglieder auf viel Sympathie stösst, so könnte sich daraus für die Schweiz doch eine unliebsame politische Auseinandersetzung ergeben, durch die die Beobachter ganz allgemein eine Abwertung erfahren würden. Ebenso könnte dadurch unsere Solidarität gegenüber der westlichen Welt, die zur Bundesrepublik steht, einer schweren Belastungsprobe ausgesetzt werden.

Eine andere Gefahr droht von seiten der Entwicklungsländer, von denen einzelne offen erklären, dass die Besetzung der Kommission auf UN-Mitglieder beschränkt werden soll, wenn es nicht gelingt, in der Frage der Teilnahme der Bundesrepublik eine Einigung zu erzielen. Dieses Vorgehen hätte für die Schweiz zur Folge, dass sie automatisch als Kandidat für die Kommission ausscheidet.

Zum Schluss meiner politischen Bemerkungen möchte ich noch einen Blick auf die zeitgenössische politisch-philosophische Literatur werfen. Soweit ich diese zu übersehen vermag, gibt es kaum ernstzunehmende Autoren, die die Notwendigkeit oder zum mindesten die Wünschbarkeit einer möglichst starken Weltorganisation in Frage stellen. Zweifel und Pessimismus mit Bezug auf die Realisierbarkeit und die Chancen einer solchen Organisation sind allerdings häufig. Erschütternd etwa bei Einstein, wenn er sagt: «Die entfesselte Atomkraft hat alles verändert mit Ausnahme unserer Denkweise, und wir gleiten daher einer noch nie dagewesenen Katastrophe entgegen.»

Wenn ich mir erlaube, abschliessend Carl Friedrich von Weizsäcker zu zitieren, so tue ich es aus einem ganz bestimmten Grunde. Weizsäcker ist es meines Wissens als erstem gelungen, eine versammelte schweizerische Elite für die Zukunftsprobleme der Menschheit wirklich zu interessieren und vielleicht sogar zu begeistern.

Ich meine damit die Rede, die v. Weizsäcker am 16. September 1967 in Zürich vor der Delegiertenversammlung des «Vororts» gehalten hat50. Was er dort über die Zukunft der Atomenergie, die Wissenschaft von der Zukunft, die Zukunft der Wissenschaft, das Problem der Welternährung, den Weltfrieden und – nicht zuletzt – über «Die drei Frösche in der Milch» sagte, liess die Mitglieder und Ehrengäste aufhorchen. Wie man mir sagte – ich selbst befand mich damals auf meiner Jerusalemmission51 –, war der Applaus für gehobene schweizerische Verhältnisse geradezu sensationell. Wenn Applaus auch noch lange nicht Zustimmung bedeutet, so messe ich dem Ereignis doch eine grosse Bedeutung für die Schweiz bei.

v. Weizsäcker geht davon aus, dass der Weltfriede Lebensbedingung unseres technischen Zeitalters ist. Die technische Welt stabilisiert sich jedoch nicht von selbst. Ihre Stabilisierung ist eine politische Aufgabe, die gelöst werden muss, wenn die Menschheit an der Technik nicht selbst zugrunde gehen soll. v. Weizsäcker weist dies anhand des Rüstungswettlaufs und der planetaren Kalamitäten und Gemeinschaftsaufgaben überzeugend nach und kommt zum Schlusse: «Wenn wir uns nicht zum Ziele setzen, dass es auf lange Sicht, d. h. in spätestens 100 Jahren, eine Weltorganisation gibt, möglichst föderativ aufgebaut, möglichst rechtsstaatlich eingerichtet, mit Waffenmonopol, dann fürchte ich, werden wir in den dann kommenden Kriegen zugrunde gehen.»

Dass im Hinblick auf diese apokalyptische Vision schon heute etwas getan werden muss, erscheint Weizsäcker selbstverständlich.

Wie immer man sich zur Frage unseres allfälligen Beitritts zur UN stellen mag, glaube ich, dass man sich dieser Konklusion anschliessen muss. Die progressive Organisation der menschlichen Gemeinschaft entspricht einer historischen Zwangslage.

Wenn man aber diese Konklusion bejaht, dann muss man auch die UN bejahen. Bei all ihren Unzulänglichkeiten ist sie ein Versuch in der richtigen Richtung. Sie ist auch der einzige Versuch, dessen Zeugen wir Menschen der Nachkriegszeit sind. Die UN ist gleichzeitig das grösste friedliche internationale Gemeinschaftswerk, das je auf unserem Planeten unternommen worden ist, und sie besitzt den höchsten Grad von Universalität, der je erzielt wurde.

III.

Und nun gestatten Sie mir in ebenso zwangloser Folge einige Überlegungen zur Frage unseres Verhältnisses zu den Vereinten Nationen.

Es hat mich eigentlich immer wieder überrascht, wie emotionsgeladen der im allgemeinen doch eher nüchterne Schweizer der UN gegenüber ist. In einzelnen Zeitungsartikeln spürt man förmlich, wie der Schreiber nach immer neuen und noch kräftigeren Ausdrücken ringt, um das «Glashaus am East River» in Scherben zu schlagen. Dies hängt wohl zum Teil damit zusammen, dass bei uns letztendlich das Volk sein Plazet zum Beitritt geben müsste. Damit gerät die Frage in den Bereich der demokratischen Willensbildung, die emotionellen Reaktionen weiten Raum lässt. Ich meine jedoch, dass wir keinen Grund haben, der UN gegenüber Komplexe, weder positive noch negative, zu entwickeln, und es ist zu hoffen, dass wenigstens die parlamentarische Debatte über das Thema ohne ideologische Schlagworte und emotionelle Wallungen geführt wird.

Man sollte die Frage bei aller Bedeutung, die sie zweifellos hat, nicht überwerten. Das Land ist nicht in Gefahr. Wir sollten auch unsere Neutralität in diesem Zusammenhang nicht überstrapazieren. Selbst wenn man eine völlige Inkompatibilität zwischen UN-Charta und Neutralität annehmen wollte, so darf nicht ausser acht gelassen werden, dass im Bereiche der internationalen Politik auch das Recht etwas Relatives ist. Ohne einen gesunden Schuss Zynismus kommt man in der Weltpolitik nicht durch.

Damit möchte ich natürlich nicht einer leichtsinnigen Neutralitätspolitik das Wort reden. Wir sind im europäischen Integrationsgeschehen mit neutralitätspolitischen Fragen konfrontiert,52 die viel ernster zu nehmen sind, weil sie an die Wurzeln unserer nationalen Existenz rühren. Die UN hat jedoch ihrer ganzen Natur nach viel weniger scharfe Konturen und lässt der nationalen Politik ihrer Mitglieder den grössten Spielraum.

Dringend zu wünschen ist m. E., dass wir auch in der UN-Frage zur Erarbeitung einer autonomen schweizerischen und nur schweizerischen Position kommen. Gewiss sind Vergleiche mit Schweden und Österreich nützlich und vielleicht auch heilsam. Bei allem Bedürfnis, Parallelen zu finden, dürfen wir die zum Teil fundamental verschiedene politische Motivation und Konzeption dieser Länder nicht aus den Augen verlieren. Mit Bezug auf Österreich ist vor allem auch zu bedenken, dass sein Beitritt zur UN im Jahre 1955 in einer ganz bestimmten politischen Konstellation erfolgte, die sich nicht wiederholen wird: seine Aufnahme in die UN fand im Rahmen eines «package deal» statt und fiel zeitlich mit dem Abschluss des Staatsvertrages zusammen.53

Bei der Prüfung unseres Verhältnisses zur UN sollten wir uns selbst gegenüber sehr ehrlich sein, auch dort, wo es etwas schmerzlich ist. Dies gilt ganz besonders mit Bezug auf die guten Dienste. Genaue Aufzeichnungen, die wir gemacht haben, zeigen mit aller Deutlichkeit, dass Schweden – wenn man von der Wahrung fremder Interessen absieht – in den letzten Jahren unvergleichlich mehr gute Dienste zu leisten in der Lage war als wir. Dass Schweden dies seiner Mitgliedschaft in der UN zu verdanken hat, lässt sich natürlich nicht beweisen, doch ist die Annahme sicher richtig. Dabei glaube ich allerdings nicht, dass die Tatsache der Zugehörigkeit zur Organisation als solche dafür ausschlaggebend war; schliesslich ist auch Österreich ein neutrales UN-Mitglied, ohne dass ihm dies viele gute Dienste eingetragen hätte. Für Schweden ausschlaggebend ist vielmehr der Umstand, dass es eine ausserordentlich aktive UN-Politik betreibt, die ihm sowohl im Kreise der Mitglieder als auch im Sekretariat der UN eine ausgesprochen privilegierte Stellung verschafft hat. Dies wiederum erlaubt seinen Vertretern, sich zur Geltung zu bringen. (Auch Motta und Rappard hätten nie die internationale Rolle spielen können, die sie gespielt haben, wenn sie nicht durch ihre Tätigkeit im Völkerbund bekanntgeworden wären.) Dazu haben die Schweden noch den zusätzlichen Vorteil, dass sie in der Regel gut englisch sprechen. In einem konkreten Falle mussten wir den Vorsitz eines Schiedsgerichtes den Schweden überlassen, nur weil wir nicht in der Lage waren, bei uns einen englisch sprechenden höheren Richter zu finden!

Ich bin überzeugt davon, dass wir im Falle eines Beitritts zur UN die Schweden sehr rasch einholen könnten, vorausgesetzt, dass wir uns entsprechend einsetzen und die richtigen Leute vorschicken. Die Schweden wissen dies und wären daher über unsern Beitritt sicher nicht glücklich. Die Österreicher übrigens auch nicht. Ich sage dies nicht aus diplomatischer Eitelkeit heraus, sondern weil ich glaube, dass unsere aussenpolitische Stellung wesentlich davon abhängt, ob es uns in Zukunft gelingt, unsere vermittelnde Rolle in der Völkergemeinschaft zu spielen oder nicht. Dabei genügt die Bereitschaft allein nicht; es kommt auf die tatsächliche Leistung an. Die Devisen der Solidarität und Disponibilität, mit denen wir in den letzten Jahren unsere Neutralität ergänzt haben, wirken hohl und prätentiös, wenn sie nicht von Taten begleitet sind.

Ein anderes Gebiet, auf dem wir uns selbst gegenüber schonungslos offen sein sollten, ist die Weiterentwicklung des Völkerrechts. Es ist ein Gebiet, auf dem wir auf eine recht erfolgreiche Tradition zurückblicken können. Hier haben wir auch die Leute. Namen wie Ruegger, Guggenheim und Bindschedler haben internationale Geltung, und auch der Nachwuchs ist gut.

Wie im Bericht näher ausgeführt werden wird, hat sich nun aber in den letzten Jahren eine gewisse Tendenz geltend gemacht, die nationalen Konferenzen in die Rechtskommission der UN (VI. Kommission) zu verlegen, wo wir als Nichtmitglied eben nicht dabei sind.54 In der letzten Generalversammlung gelang es uns mit einem diplomatischen Schachzug, uns zu diesem UN-Ausschuss Zutritt zu verschaffen, wenn auch ohne Stimmrecht.55 Doch wurde unsere Freude darüber bald etwas gedämpft, als uns verschiedene Delegationen zwar höflich, aber doch unmissverständlich ihr Missfallen darüber zum Ausdruck brachten, dass die Schweiz zwar keine Mitgliedschaftspflichten trage, aber trotzdem gewisse Rechte ausüben und von gewissen Vorteilen der UN profitieren wolle. Dass wir dazu auch noch den Neid der Bundesrepublik erregten, die wir von einem gleichlautenden Begehren, das alles in Frage gestellt hätte, abhalten konnten, verbessert die Sache auch nicht. Zwar ist uns das aussergewöhnliche Privileg der Mitarbeit in der VI. Kommission im konkreten Falle – es geht um die sog. Spezialmissionen – auch für die nächste Generalversammlung bereits zugestanden, doch ist es uns klar geworden, dass diese Brautzeit nicht ewig dauern kann.

Besonders schmerzlich wäre es, wenn uns die Kodifikation des humanitären Rechts entgleiten würde. Dank des IKRK hatten wir auf diesem Gebiete eine Art Monopolstellung. Nun mehren sich aber auch hier die Anzeichen dafür, dass die UN uns in Zukunft diese Stellung streitig machen könnte. Die Bestrebungen zur Schaffung eines UN-Hochkommissärs für die Menschenrechte, die vom Sekretariat unternommenen Studien über die Lenkwaffen und die «guerre indiscriminée» sowie die von der letztjährigen Generalversammlung angenommene Resolution über die Menschenrechte in Kriegszeiten beschlagen Gebiete, die bisher traditionell dem IKRK vorbehalten waren. Zwar ist – übrigens auf Betreiben unserer Diplomatie – noch davon die Rede, dass das IKRK zu konsultieren sei, doch muss sich jeder, der den Kodifikationseifer des Sekretariats und einzelner Mitglieder der UN (Skandinavier!) kennt, klar darüber sein, dass die UN dank ihres viel besser ausgebauten Apparates am längeren Hebelarm sitzt. In dieses Kapitel gehört auch die letzte Woche von Senator Edward Kennedy lancierte Initiative zur Schaffung einer Nothilfeorganisation der UN, die dem Hochkommissar für die Flüchtlinge zu unterstellen wäre. Ohne das IKRK zu nennen, kritisierte Kennedy dieses, indem er erklärte, die Erfahrungen im Falle Biafras hätten gezeigt, dass eine private Organisation Aufgaben von dieser Grössenordnung nicht mehr gewachsen sei.56 Sollte der amerikanische Senat den Vorschlag Kennedys übernehmen und sollte die Administration einen entsprechenden Vorstoss in der UN machen, so könnte dies für die Existenz des IKRK unabsehbare Folgen haben.

Was uns im Zusammenhang mit der Behandlung des Postulates Bretscher sehr am Herzen liegen muss, ist unsere Jugend, die diese Debatte mit grösster Aufmerksamkeit verfolgen wird.

In unserer Zeit blutiger Rassenkrawalle, endloser Streiks und Studentenunruhen, wo man das Gefühl bekommt, der «contract social» sei gekündigt worden, ist es ausserordentlich schwer, sich ein Urteil über unsere Jugend zu bilden. Vieles ist unendlich verwirrend, und ich nehme an, dass es Ihnen nicht besser geht als mir, wenn ich verzweifelt nach einer neuen Zielsetzung oder auch nur nach einer Richtung der Bewegung der Jugend (oder wenigstens eines Teils dieser Jugend) suche.

Der «romantische Ausbruch der künftigen intellektuellen Elite», wie Bundesrat Schaffner das Phänomen kürzlich bezeichnet hat, muss uns, die wir ja alle unter irgendeinem Titel dem verpönten Establishment angehören, aber jedenfalls dazu veranlassen, unsere Positionen auf allfällige Schwächen hin neu zu überprüfen.

Wiewohl sich Gewicht und Einfluss der Eidgenossenschaft gegenüber dem 19. und Beginn des 20. Jahrhunderts sehr stark vermindert haben, darf sie zweifellos für sich in Anspruch nehmen, dass sie immer noch zu den meist geachteten und geschätzten Nationen der Welt gehört. Als zwölftstärkste Welthandelsnation sind wir nach wie vor ein gesuchter Partner, und auch unser «Image» ist trotz Bankgeheimnis, Waffenaffären und mangelndem Frauenstimmrecht nicht so schlecht, wie viele Leute behaupten. Dennoch müssen wir natürlich unser Daseinsrecht täglich neu behaupten. Und dies tun wir auch. Wir tun es unablässig und mit allen uns zur Verfügung stehenden Mitteln politischer und wirtschaftspolitischer Art. Der Kampf, den wir z. B. im europäischen Integrationsprozess führen,57 entbehrt nicht der Grösse. Unsere Aussenpolitik ist in dieser Hinsicht alles andere als inaktiv.

Und wenn von seiten der jungen Generation eine aktivere Aussenpolitik verlangt wird, so ist damit, wie ich und meine Mitarbeiter in zahlreichen Kontakten mit den Jungen immer wieder erfahren haben, etwas ganz anderes gemeint.

Die schicksalshafte Interdependenz der Völker und die von den Massenmedien in spektakulärer Form verbreiteten Geschehnisse, Tragödien und Bewegungen in der Welt haben so etwas wie ein planetares Gemeinschaftsgefühl entstehen lassen. So irrational und unbewusst es auch sein mag, es ist da. Vor allem bei den Jungen. Es bedeutet Miterleben und Anteilnahme. Jede echte Anteilnahme lässt aber ein unwiderstehliches Bedürfnis nach Ausdruck entstehen. Als typisches Beispiel eines solchen Ausdruckgebens können die Erklärungen gelten, die der Bundesrat, die aussenpolitischen Kommissionen und die Räte (also die Nicht-mehr-Jungen!) zum sowjetischen Überfall auf die CSR abgegeben haben.

Gerade dieses Beispiel zeigt aber, dass mit diesem Ausdruckgeben unsere Neutralitätspolitik tangiert werden kann. Das Bedürfnis der Jungen nach Ausdruck ist jedoch so stark, dass sie lieber die Neutralität aufgeben, als auf die Manifestation ihrer Anteilnahme verzichten. Diese Situation, die in Wirklichkeit noch durch viele andere Faktoren, wie Frustration in der Wohlstandsgesellschaft etc. kompliziert wird, schafft ein staatspolitisches Problem, dem im Zusammenhang mit unserem Bericht, zweifellos Rechnung getragen werden muss. Es könnte sich z. B. eines Tages herausstellen, dass man der Erhaltung der Neutralität mit einem Beitritt zur UN staatspolitisch gesehen einen grössern Dienst leistet als mit einer weitern Nichtbeteiligung. Allerdings zählen viele Jungen auch die UN zumEstablishment. Die Frage verdient, weiter vertieft zu werden.

Auch wenn man davon ausgeht, dass ein Beitritt zur UN nur als Fernziel in Betracht kommt, glaube ich, dass es notwendig und möglich ist, den Wünschen der Jungen weitgehend entgegenzukommen mit einer Aktivierung unserer Aussenpolitik in ihrem soeben beschriebenen Sinne, nämlich durch vermehrte Anteilnahme an der internationalen Gemeinschaftsarbeit.

Darüber hinaus glaube ich, dass es auf die jungen Gemüter bereits beruhigend wirken würde, wenn sich der Bundesrat in unmissverständlicher Weise zur historischen Tendenz, die eindeutig auf die Schaffung höherer Ordnungen des internationalen Zusammenlebens hinweist, bekennen würde. Damit würde nichts präjudiziert, und dies wiederum ist, so wie die Dinge nun einmal liegen, von grosser Bedeutung. Der Bericht – scripta manent – soll uns weder auf einen Beitritt in einem bestimmten Zeitpunkt und unter bestimmten Bedingungen verpflichten, noch diesen auf alle Zeiten ausschliessen.

Schliesslich möchte ich hier noch erwähnen, dass ich es für ausserordentlich unglücklich ansehen würde, wenn das Parlament den Bundesrat beauftragen würde, im Hinblick auf einen allfälligen Beitritt Sondierungen, sei es im Sekretariat der UN, sei es bei den Mächten, z. B. den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates, zu unternehmen. Jedenfalls sollten Zeitpunkt und Natur der Sondierungen dem Bundesrat überlassen werden.

Die mit der UN zusammenhängenden Probleme sind uns geläufig, und wir wissen auch weitgehend, welches Resultat bei Sondierungen herausschauen würde. Diese erscheinen deshalb als überflüssig. Überdies wären sie aber politisch nicht unbedenklich, weil wir damit Zweifel an unserer eigenen Haltung kundtun und Unsicherheit mit Bezug auf unsere, bisher doch recht klare, aussenpolitische Linie schaffen würden. Hier, wie in andern aussenpolitischen Fragen, müssen wir selbst wissen, was wir tun sollen.

IV.

Im letzten Abschnitt meines Exposés möchte ich das Konzept, das wir dem bundesrätlichen Berichte zugrundezulegen gedenken, zur Diskussion stellen sowie einige praktische Schlussfolgerungen, die sich daraus ergeben.

Wir gehen davon aus, dass – trotz aller Rückfälle in ein nationalstaatliches Denken – eine folgerichtige Entwicklungslinie besteht, – ein geschichtlicher Trend zu einer universellen Organisation der Völkergemeinschaft, zu einer vermehrten Multilateralität der internationalen Beziehungen und zu einer weltweiten Schicksalsgemeinschaft aller Staaten. Wenn eine solche Tendenz besteht, so wird ein schweizerischer Beitritt zur UN eines Tages unausweichlich werden.

Sollen wir nun erklären, dass wir blosse Zuschauer eines griechischen Dramas sind, und dass die geschichtliche Entwicklung mit unerbittlicher Folgerichtigkeit den Höhepunkt zustrebt, ohne dass wir den Handlungsablauf beeinflussen könnten? Sollten wir nicht vielmehr versuchen, den Gang der Geschichte zumindest in einem uns günstigen Sinne zu steuern?

Angesichts der jetzigen Stimmung im Schweizervolke dürfen wir nicht an einen sofortigen Beitritt denken. Der Entscheid über einen allfälligen UN-Beitritt müsste voraussichtlich Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden. Ein negativer Entscheid einer solchen Abstimmung würde dem Ansehen der Schweiz schwer schaden und wäre uns nachteiliger als ein zeitweiliges Fortdauern unserer Nichtmitgliedschaft. Dies sollte uns aber nicht davon abhalten, unseren aussenpolitischen Kurs in vermehrtem Masse auf die UN auszurichten. Wenn wir davon ausgehen, dass ein Beitritt in einem gegebenen Zeitpunkt wünschenswert sein wird, so ist es nur logisch, dass wir uns den Weg zum Beitritt nicht nur nicht verbauen, sondern im Gegenteil möglichst erleichtern. Eine solche Orientierung unserer Aussenpolitik scheint schon deshalb erwünscht, damit die UN-Mitglieder einem künftigen schweizerischen Beitritt wohlwollend gegenüberstehen und insbesondere keine Einwände gegen die Weiterführung unserer Neutralität im Rahmen der UN erheben.

In diesem Sinne haben wir verschiedene Massnahmen erwogen, durch die wir unsere Solidarität mit der in der UN verkörperten internationalen Gemeinschaft bekunden könnten. Diese Massnahmen liegen auf zwei Ebenen, auf aussenpolitischer und auf innenpolitischer. Wenden wir uns zuerst den mehr aussenpolitischen Initiativen zu:

a) Zunächst ist denkbar, dass wir unsere finanziellen Leistungen an die Tätigkeit der UN, ihrer Organe und Spezialorganisationen angemessen und stufenweise erhöhen.

b) Wir könnten noch vermehrtes Gewicht auf den Ausbau Genfs als internationales Konferenzzentrum und europäischen Sitz der Vereinten Nationen legen. Hier liesse sich z. B. denken, dass sich die Schweiz bereit erklärt, das Centre International des Conférences, das die FIPOI in Genf baut, für bestimmte Konferenzen in Rahmen der Vereinten Nationen kostenlos zur Verfügung zu stellen, falls in den Gebäuden der Vereinten Nationen der Platz nicht ausreicht. (Dies setzt eine Vollmacht an unsere Delegationen voraus, entsprechende Einladungen zu erlassen; sonst kommen uns die Österreicher zuvor.)

c) Es könnte ferner geprüft werden, ob eine vermehrte Beteiligung einzelner Personen mit genau umschriebenem Aufgabenkreis an den Friedenserhaltungsoperationen, insbesondere an Überwachungs- und Beobachtungsaufgaben der Vereinten Nationen möglich wäre. Es ginge dabei darum, vermehrt Angehörige unserer Armee auf freiwilliger Basis zu Friedenserhaltungsaktionen zur Verfügung zu stellen, und zwar, ohne dass diese Armee-Angehörigen als eigentliche Blauhelme auftreten würden. (Beispiel Korea.)58

d) In Frage kommt auch ein Ausbau der Katastrophenhilfe. Der Bundesrat wird den Räten in nächster Zeit ein Projekt über eine solche Hilfe vorlegen; die Hilfe wird sich dabei nicht nur auf Natur- und Zivilisationskatastrophen sowie Epidemien, sondern auch auf die Folgen bewaffneter Konflikte erstrecken. Die Hilfe soll flexibel, im «Baukastensystem», auf Abruf und selbsttragend – auf freiwilliger Basis – organisiert werden. Die Hilfe soll ferner individuell, kombiniert oder international eingesetzt werden können, d. h. je nachdem unter der Leitung des Bundes, des schweizerischen Roten Kreuzes, des IKRK oder eben der UN.

e) Sodann möchten wir unsere Mitarbeit an der multilateralen Entwicklungshilfe intensivieren.

f) Zu erwägen ist auch ein Vollbeitritt zur Wirtschaftskommission der UN für Europa (CEE),59 zum Internationalen Währungsfonds (IMF) und zur Weltbank (BIRD), mit denen wir ja bereits intensiv zusammenarbeiten.60

g) Wenn es uns nicht geschehen soll, dass die UN die Weiterentwicklung des humanitären Rechts vermehrt oder gar vollständig an sich zieht, so wird es unumgänglich sein, auf diesem Gebiet neue Initiativen zu ergreifen, z. B. durch die Einberufung einer Rotkreuzkonferenz.

h) Innenpolitisch gesehen scheint es uns nützlich, dass der Bundesrat zusätzlich zum ordentlichen Geschäftsbericht den Räten einen jährlichen Bericht über die Tätigkeit der Vereinten Nationen und über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen und ihren Spezialorganisationen erstattet. Ein solcher Jahresbericht wäre eine stete Quelle objektiver Information. Er gäbe Gelegenheit, die tragenden Linien der Entwicklung der Vereinten Nationen zu verfolgen und unsere Zusammenarbeit mit der UN gesamthaft zur Darstellung zu bringen. Die parlamentarische Debatte über den Bericht würde über den Stand der Meinungen in den Räten Aufschluss geben.

i) Weiter wird die Schweiz ihre Diplomatie vermehrt multilateral ausrichten müssen. Vor allem muss eine möglichst grosse Anzahl junger Diplomaten mit den Arbeitsmethoden der Vereinten Nationen und anderer internationaler Organisationen vertraut gemacht werden. Die Tatsache, dass wir weiterhin der UN fernbleiben, sollte uns nicht davon abhalten, unsern diplomatischen Apparat personell so auszubauen, wie es eine Mitgliedschaft erheischen würde. Erfahrungsgemäss braucht ein solcher Ausbau viel Zeit. Wenn wir bei einem späteren Beitritt über einen funktionsfähigen und eingespielten Apparat verfügen wollen, so muss damit schon heute begonnen werden. Angesichts der unaufhaltsam fortschreitenden Multilateralisierung der internationalen Beziehungen erscheint im übrigen ein solcher Ausbau auch dann geboten, wenn unser Beitritt noch lange hinausgeschoben wird oder gar nicht erfolgt.

Ich komme zum Schlusse. Der Bundesrat ist durch das Postulat Bretscher zu einer wahrhaft historischen Standortsbestimmung aufgerufen worden. Ich bin davon überzeugt, dass er diese im Geiste der geschichtlichen Evolution und mit der uns Schweizern wohlanstehenden Weltoffenheit durchführen wird, ohne dabei die besondern Interessen unseres Landes und die grossen Konstanten unserer Aussenpolitik aus dem Auge zu verlieren. Die Auffassungen, die in Ihrer Gruppe zum Ausdruck kommen, werden ihm sehr behilflich sein.