dodis.ch/67775Séance extraordinaire du Conseil fédéral du 26 octobre 19941

Initiatives populaires pendantes sur l’intégration européenne • Bilaterale Verhandlungen mit der EU • Commémorations en 1998 • Améliorations du fonctionnement du collège gouvernemental

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Le Conseil poursuit ses délibérations sur le traitement des initiatives populaires pendantes sur l’intégration européenne. Il s’agit de l’initiative «pour notre avenir au cœur de l’Europe»,4 lancée par un mouvement de jeunes au lendemain du refus de l’AEEE, ainsi que de l’initiative de la Lega intitulée «négociations d’adhésion à la CE: que le peuple décide».5 Le Conseil doit décider avant tout s’il veut proposer un contre-projet direct ou indirect à ces deux initiatives.

Bundesrat Villiger wünscht keinen Gegenvorschlag. In der Europa-Frage ist die Schweiz in zwei ungefähr gleich grosse Lager geteilt. Bereits heute werfen die EWR-Sieger den Behörden vor, sie wollten die Stimme des Volkes nicht hören. Beide Initiativen sind für die Schweiz nicht lebenswichtig. Wir sollten deshalb unseren Gegnern bei solchen Fragen keine Munition liefern. Wie sollte zudem ein Gegenentwurf verfasst werden? Soll er griffig sein oder nur deklamatorisch? Der Bundesrat kann ein Nein zu beiden Initiativen begründen, ohne Emotionen zu schüren.6

Mme Dreifuss ne partage pas cet avis et propose un contre-projet indirect sous la forme d’une loi sur l’intégration. On attend du Conseil fédéral qu’il assume dans le dossier européen une tâche de direction. Ce faisant, nous devons tendre la main aux jeunes, car ils sont nos alliés dans la poursuite du but stratégique défini par le Conseil fédéral, l’adhésion à l’UE.7 Il faut donner aux jeunes l’occasion de retirer leur initiative. Une loi permettrait de définir les tâches que le Conseil fédéral veut accomplir: buts de sa politique, mandats, participation des cantons et du Parlement, procédures démocratiques.8

M. Cotti souligne qu’il ne s’agit pas encore pour le Conseil fédéral de se déterminer, car la question n’est pas si urgente. Le message du Conseil sur l’initiative des jeunes doit être présenté au plus tard au mois de septembre 1995, celui sur l’initiative de la Lega le 21 janvier 1996.9 Dans ces messages, le Conseil devra bien rappeler son but stratégique. Il ne s’agit donc pas de messages tactiques comme M. Villiger l’affirme. La question dépend néanmoins fortement du contenu du contre-projet que le Conseil fédéral pourrait envisager de proposer.

M. Delamuraz rappelle que, si l’on renonce au contre-projet, le message sur l’initiative des jeunes devra être présenté un mois avant l’élection du Conseil national. Il faut bien constater que l’article 47 de la Loi sur les rapports entre les Conseils est l’expression du vieux rêve du Parlement de co-décider dans le domaine de la politique extérieure.10 L’initiative de la Lega entre dans cette optique politique. C’est le pouvoir de négociation du Conseil fédéral qui est en jeu. Dans cette situation, il ne faut pas abandonner l’idée d’une loi fédérale sur l’Europe, qui pourrait être un pas vers les jeunes. Vis-à-vis du Parlement nous avons pris l’engagement de présenter un rapport. Celui-ci sera sans doute insuffisant pour satisfaire les jeunes ainsi que des gens comme De Pury qui souhaitent faire avancer la discussion sur l’Europe.11

Bundesrat Koller erinnert daran, dass gegenwärtig die bilateralen Verhandlungen und das GATT Priorität geniessen.12 Der Bundesrat muss deshalb seine Handlungsfreiheit bewahren. Die Hauptziele dürfen nicht gestört werden. Es besteht gegenwärtig kein Handlungsbedarf. In bezug auf den Vorschlag, ein Europa-Gesetz als indirekten Vorschlag zu erarbeiten, dürfen die Nachteile nicht ausser Acht gelassen werden. Man könnte ein solches Gesetz als Manöver interpretieren, mit welchem das Ständemehr umgangen werden soll.

Bundesrat Ogi stellt fest, dass bisher das EWR-Nein keine sichtbaren Nachteile für die Schweiz gebracht hat. Die Leute spüren die Folgen dieser Ablehnung noch nicht. Gegenwärtig wollen wir die Zustimmung zum GATT ohne Referendum erreichen sowie die schwierigen bilateralen Verhandlungen in Gang bringen. Es ist deshalb verfrüht, sich festzulegen. Zuerst müssen die Abstimmungen in Schweden und Norwegen abgewartet werden.13 Auch die künftige Politik der EU gegenüber den Osteuropa-Ländern wird einen Einfluss haben. Der Bundesrat ist deshalb heute noch nicht in der Lage, seine Strategie zu definieren.

Bundespräsident Stich stellt fest, dass die Mehrheit des Rates nicht bereit ist, heute einen Entscheid zu treffen. Es handelt sich nicht nur um reine Taktik, denn beim EWR hat der Bundesrat einen grossen Fehler gemacht, indem er seine Beitrittsabsichten angekündigt hatte.14 Die Situation in Europa ist offen. Der Rat sollte aber sehr schnell beide Initiativen zur Ablehnung empfehlen und somit eine Flurbereinigung ermöglichen. Ein Gesetz als Gegenentwurf wäre sehr schwierig zu formulieren. Das Volk könnte zudem den Eindruck gewinnen, der Bundesrat möchte den Volksentscheid umgehen. In einer zweiten Diskussionsrunde unterstreicht Bundesrat Villiger die Notwendigkeit, mit der Mehrheit des Volkes zu politisieren. Ein Europa-Gesetz als Schritt in die Richtung der Jungen würde von der Mehrheit des Volkes nicht akzeptiert. M. Cotti rappelle que le Parlement a constitué un groupe de réflexion pour étudier cette question. Ce groupe a décidé d’attendre avant de prendre des décisions.15 Auch Bundesrat Ogi plädiert für ein Zuwarten. Wenn die EU bei den bilateralen Verhandlungen kein Entgegenkommen zeigt, gibt es einen Grund mehr, um unsere Position zu überdenken. M. Delamuraz affirme que la situation pourrait changer selon les décisions que la Suède et la Norvège prendront au mois de novembre sur leur adhésion à l’UE. Il faut s’attendre à ce que les jeunes retirent leur initiative. Il aura d’ailleurs des contacts informels avec eux durant les prochaines semaines.16

Le Conseil décide donc de surseoir à toute décision et de reprendre le dossier au mois de janvier.

Es ist davon auszugehen, dass der EU-Ministerrat am 31. Oktober in fünf Bereichen Mandate für die Eröffnung von bilateralen Verhandlungen mit der Schweiz verabschieden wird.17 Laut Bundesrat Villiger stellt sich die Frage, ob der Bundesrat die Eröffnung der gesamten Verhandlungen an die Frage des Verkehrs knüpfen will, oder aber nur eine Verbindung zwischen Verkehrsverhandlungen und freiem Personenverkehr anstrebt.18

Bundesrat Ogi unterstreicht, dass der Rat vier Möglichkeiten zur Wahl hat: Er kann sich bereit erklären, in den fünf Bereichen sofort Verhandlungen aufzunehmen und die Mandate sobald wie möglich auch auf den Gebieten des freien Personenverkehrs und des Agrarmarktes zu erteilen.19 Diese Variante ist nicht gut, denn dadurch verzichtet der Bundesrat auf die Dringlichkeit der Verkehrsverhandlungen und unterstellt sich völlig dem Diktat der EU. Die zweite Variante besteht darin, die Verhandlungen sofort aufzunehmen, wo bereits Mandate erteilt worden sind; über den Personenverkehr soll aber erst verhandelt werden, wenn auch im Verkehrsbereich Verhandlungen eröffnet werden können. Auch diese Möglichkeit befriedigt keineswegs, weil dadurch offiziell eine Verbindung gemacht wird. Später könnte von der EU aus einem formellen Link ein materieller Link gemacht werden. Die Gefahr droht deshalb, dass im Verkehrsbereich Resultate ausgeschlossen sind. Die dritte Möglichkeit besteht darin, die Eröffnung von Verhandlungen zu begrüssen, aber gleichzeitig die Notwendigkeit von Verkehrsverhandlungen in Erinnerung zu rufen. Wir dokumentieren damit, dass vertragliche Abmachungen einzuhalten sind und dass wir erst zu Verhandlungen bereit sind, wenn auch der Verkehrsbereich in Angriff genommen wird. Gemäss der vierten Möglichkeit erklären wir uns bereit, sofort mit den Verhandlungen in denjenigen Bereichen zu beginnen, wo Verhandlungsmandate beiderseitig vorhanden sind. Diese Variante versucht formelle Verknüpfungen zu vermeiden, gleichzeitig aber doch gewisse Verhandlungen zu ermöglichen. Es ist deshalb die zweitbeste Lösung. Der Chef des EVED erinnert auch an die schlechte Lage der Swissair und verteilt dem Rat ein Schreiben des Präsidenten der Geschäftsleitung, Loepfe.20 Laut diesem Schreiben wird es für die Swissair längerfristig von existenzieller Bedeutung sein, mit der EU rasch ein Abkommen im Luftverkehr zu erreichen.21 Bundesrat Ogi plädiert deshalb für eine harte Haltung der Schweiz. Man sollte im Verkehrsbereich rasch zu Verhandlungen kommen. Um dieses Ziel zu erreichen, schlägt Bundesrat Ogi einen Kontakt zwischen dem Bundesrat und dem gegenwärtigen EU-Präsidenten Kohl vor.22 Man muss klar signalisieren, dass der Bundesrat innenpolitisch Schwierigkeiten erwartet, wenn der Verkehr nicht im ersten Verhandlungspaket enthalten ist.

Bundespräsident Stich unterstreicht, die Schweiz erwarte von der EU, dass sie sich an die abgegebenen Verpflichtungen halte.

[Mme] Dreifuss souligne qu’il est très dangereux de vouloir établir un lien entre certains secteurs de négociation et les transports, cela d’autant plus que le 31 octobre, même s’il le voulait, le Conseil de l’UE ne sera pas en mesure de donner un mandat dans ce domaine.

M. Delamuraz souligne que par rapport à la dernière discussion au sein du Conseil fédéral,23 il y a des informations nouvelles. Pour la première fois dans l’histoire de l’UE, il faut s’attendre lundi à des décisions en faveur de l’ouverture de négociations bilatérales. Cet aspect des choses ne doit pas être sous-estimé même si le dossier des transports manque encore. Mais la situation serait totalement différente si le peuple suisse n’avait pas adopté l’initiative des Alpes.24 Si nous lions le dossier des transports et celui de la libre circulation des personnes, Bruxelles pourra dire que la Suisse n’est pas prête à négocier. En outre, à la fin des négociations, l’UE dira ne pas pouvoir accepter les résultats de la négociation sur les transports car, dans le domaine de la libre circulation des personnes, la Suisse n’aura pas fourni les concessions attendues. Malgré ces dangers, M. Delamuraz plaide pour que les deux dossiers soient liés. C’est la seule possibilité qui nous reste, à moins que le Conseil de l’UE ne s’engage, le 31 octobre, à débloquer l’ouverture des négociations sur les transports. Le chef du DFEP soutient la proposition de M. Ogi: un contact direct avec M. Kohl devrait être établi. Il faut viser le plus haut niveau, car contacter M. Kinkel, le ministre des affaires étrangères, ne sert à rien: en ce moment, celui-ci a le même pouvoir que M. Zwimpfer, l’huissier du DFEP, dans ce département.

Nachdem sich Bundespräsident Stich bereit erklärt hat, Bundeskanzler Kohl in dessen Eigenschaft als Präsident der EU zu kontaktieren, unterstreicht Bundesrat Villiger die schwierige Lage, in der sich der Bundesrat befindet. Eine totale Verbindung zwischen freiem Personenverkehr und Verkehrsbereich ist zu risikoreich. Wir dürfen aber den Verkehrsbereich aus innenpolitischen Gründen nicht opfern. Bundesrat Koller relativiert die Lage. Falls die fünf Verhandlungsmandate am 31. Oktober wie vorgesehen erteilt werden und im Verkehrsbereich ein positives Signal gegeben wird, sind viele Probleme gelöst. Die Probleme entstehen erst, wenn keine Signale kommen. Dann müssen wir die Bedeutung des Verkehrs unterstreichen.

M. Cotti donne connaissance oralement du projet de déclaration du Conseil de l’UE.25 On y rappelle que le résultat des négociations bilatérales doit être équilibré. En adoptant les mandats de négociation dans les cinq domaines, l’UE rappelle également que pour les transports, le mandat doit être donné rapidement. Dans ce contexte, il faut constater que le rapport de la commission sur la façon dont la Suisse entend appliquer l’initiative des Alpes est positif.26 Si les décisions sont prises dans le sens indiqué dans la proposition, il faut partir de l’idée que les transports feront également partie du premier paquet de négociations. Dans cette situation, faut-il prendre contact avec M. Kohl? Les choses sont sans doute déjà très avancées et les Allemands nous soutiennent. Mais qu’en est-il des autres pays, notamment de la France et de l’Espagne? M. Cotti en parlera avec le ministre italien des affaires étrangères,27 en profitant de ce qu’il va lui annoncer l’appui que la Suisse donnera à M. Ruggiero.28

Mme Dreifuss souligne que le Conseil ne peut pas courir le risque de voir échouer le début des négociations en liant le tout ou la libre circulation des personnes au dossier des transports. Envers la présidence allemande, nous sommes obligés de manifester une grande clarté. La cheffe du DFI relate des déclarations assez étranges de l’Ambassadeur de France à Berne.29 Il a affirmé que des accords bilatéraux ne sont pas dans l’esprit de la communauté et que tout accord avec la Suisse constitue un précédent pour les relations futures avec les pays de l’est européen. Il a en outre souligné que les 12 ont des intérêts différents vis-à-vis de la Suisse: il faudra bien que chacun y trouve son avantage. Sur la base du projet de décision en mains de M. Cotti, Mme Dreifuss s’étonne que l’UE recherche un équilibre approprié à l’intérieur de chaque dossier et entre les dossiers eux-mêmes. Cet objectif sera très difficile à atteindre. C’est l’ensemble du paquet qui devra être équilibré.

Le Président Stich étant prêt à intervenir personnellement à Bonn auprès de M. Kohl, le Conseil le charge de ce mandat. Il faudra que ce voyage reste confidentiel. Le Chancelier Couchepin souligne que cela sera très difficile, connaissant la pratique d’information très ouverte du Gouvernement allemand. Dans ce cas, il faudra dire que le Président de la Confédération a rendu visite au Président en charge de l’UE.30

Quant au fond, le Conseil décide que si l’UE donne le feu vert à des négociations dans cinq secteurs et, selon le projet en mains de M. Cotti, promet l’ouverture rapide dans le domaine des transports également, la réaction du Conseil fédéral sera positive. M. Kellenberger sera chargé de préparer des projets pour une prise de position du Conseil fédéral pour les différentes hypothèses. Le Conseil se réserve en effet de revoir son attitude si les perspectives du dossier des transports devaient être insuffisantes.31

La Chancellerie soumet au Conseil un projet d’information sur ses délibérations, mais sans discussion, le Conseil décide de ne rien dire de substantiel sur la séance.

M. Delamuraz pose la question de savoir si des membres du Conseil ont des objections de fond sur la note qui leur a été soumise à propos de la libre circulation des personnes et de l’agriculture.32 Tel n’est pas le cas, même si plusieurs membres du Conseil se réservent une décision définitive lorsque le Conseil sera appelé à approuver les mandats de négociation dans ces secteurs.33

Mme Dreifuss souhaite que le Conseil se prononce sur le principe de l’organisation en 1998 des commémorations du 200ème anniversaire de la République helvétique et du 150ème anniversaire de l’État fédéral. Le DFI devrait être chargé de préparer un message.34 Le cadre financier ne peut encore être établi avec précision, mais on part de l’idée que ces commémorations coûteront quelque 30 millions de francs. Lors de la discussion, on souligne que la commémoration de l’anniversaire de la République helvétique risque de susciter des divisions à l’intérieur du pays. En outre, il faut éviter de faire dépendre la réussite de ces commémorations du succès de la révision totale de la Constitution. Les deux choses doivent avancer en parallèle, mais se suffire à elles-mêmes. M. Ogi promet de fournir au DFI des idées originales quant à ces commémorations, pour lesquelles le DFI est chargé de présenter un projet de message.

À la suite du vœu exprimé par M. Ogi, et sur la base du mandat que le Conseil fédéral lui a attribué,35 le Chancelier Couchepin soumet une proposition écrite sur la tenue d’un conclave extraordinaire du Conseil fédéral pour discuter de l’amélioration de son fonctionnement interne.36M. Couchepin soumet l’idée de l’engagement de M. Gottlieb Guntern en tant qu’animateur de cette séance. Il s’agit d’un spécialiste de la dynamique de groupe. Il pourrait donc être utile aux membres du Conseil dans la recherche de meilleures modalités de coopération collégiale. Faut-il continuer à examiner cette question? Les premières réactions des membres du Conseil sont assez réservées. Pour M. Cotti le danger que les médias diffusent la nouvelle d’une telle rencontre du Conseil fédéral est trop grand. Il faut tout d’abord que nous discutions entre nous de nos problèmes. M. Guntern pourrait à la limite être invité plus tard. Bundesrat Villiger schliesst eine fremde Hilfe nicht von vornherein aus. Unser Problem ist aber, dass wir dem Ankündigungsjournalismus unterliegen. Auch die knappen Finanzen, das Wahljahr und schwindende Beamtentreue erschweren die Beziehungen unter den Mitgliedern des Bundesrates. Der Rat sollte heute entscheiden, ob er eine interne Diskussion über diese Frage will, wie lange diese dauern soll und welche Form zu wählen ist. Der einzige gemeinsame Nenner der heutigen Schweiz besteht darin, dass dem Bundesrat für alles, was schiefgeht, die Schuld zugeschoben wird. Bundespräsident Stich fragt sich, was aus dieser Übung herausschauen könnte. Er beantragt für diese Frage noch eine Woche Bedenkzeit. Bundesrat Ogi bemerkt, er habe diese Frage bereits vor mehreren Wochen aufgeworfen. Es ist nötig, dass sich die Mitglieder des Bundesrates untereinander aussprechen, zum Beispiel während eines Wochenendes auf einer isolierten Bergstation. Mme Dreifuss souligne que si un membre du Conseil a le sentiment d’être malheureux au sein du groupe et demande une réflexion commune, il n’est pas possible de refuser une telle requête. Il faut donc que le Conseil suive la demande de M. Ogi et se réunisse en conclave. Faut-il pour cela un superviseur? Mme Dreifuss estime qu’une telle présence pourrait être utile. Bundespräsident Stich schliesst die Beratungen mit der Feststellung, eine solche Klausur solle stattfinden. Ein Entscheid könne aber erst später getroffen werden.37