dodis.ch/67689Proposition du DFEP et du DFJP au Conseil fédéral1

Libéralisation réciproque de la circulation des personnes: négociations avec la Communauté européenne (CE) en vue de la conclusion d’un accord sectoriel

Après le rejet de l’accord EEE en décembre 1992,2 le Conseil fédéral a décidé d’approfondir dans un premier temps les relations avec la CE par la voie d’accords sectoriels.3 En réponse aux demandes d’ouverture de négociations présentées par la Suisse,4 la Commission européenne a soumis au Conseil des ministres européens, le 4 octobre 1993, une conception générale des futures relations avec la Suisse. La Commission y déclarait entre autres que les négociations sectorielles devraient se dérouler sur la base d’un équilibre global des avantages réciproques. Dans les domaines où un accord sectoriel serait principalement dans l’intérêt de la Suisse, il conviendrait de trouver des compensations dans un autre domaine. Elle proposait en l’occurrence la libre circulation des personnes.5

Le 8 mars 1994, le DFEP a présenté au Conseil fédéral une note de discussion, en prévision des négociations sectorielles avec la CE, sur la libéralisation réciproque de la circulation des personnes. Le Conseil fédéral en a pris acte et chargé le DFEP d’approfondir le sujet en préparant la proposition pour le mandat de négociation.6 Le 31 août 1994, sur la base de la note de discussion «Le point sur les négociations sectorielles Suisse–UE» élaboré par le DFEP et le DFAE, il a pris la décision de principe de donner la préférence, dans le domaine de la circulation des personnes, à un mandat de négociation limité.7 À propos du document de base sur la libéralisation réciproque de la circulation des personnes (annexe 3 de la proposition DFAE/DFEP relative aux Négociations sectorielles Suisse–UE: poursuite des travaux préparatoires du 10 octobre 1994),8 le Conseil fédéral a constaté, dans sa séance de réflexion du 26 octobre 1994, qu’aucune objection de fond n’avait été formulée et chargé en conséquence le DFJP et le DFEP de préparer un mandat en ce sens.9

De son côté, le Conseil «Affaires générales» de l’UE a approuvé, le 31 octobre 1994, cinq mandats de négociations dont notamment celui relatif à la circulation des personnes.10 À la suite de quoi, et après s’être assuré que les transports feront également partie de la première phase de négociation, le Conseil fédéral s’est déclaré disposé à entamer des négociations sur la circulation des personnes.11

Il résulte de ces démarches antécédentes que la circulation des personnes constituera un objet incontournable des négociations sectorielles et que de leur succès dépendra, dans une large mesure, l’aboutissement d’autres accords avec la CE.12

La Communauté et ses États membres, en particulier l’Espagne, le Portugal et l’Italie, ont un intérêt majeur à une libre circulation des personnes avec la Suisse.13 La CE tient beaucoup, pour des considérations de politique sociale et économique, à améliorer le statut juridique des ressortissants des pays de l’UE en Suisse et leur accès au marché du travail. Pour la CE, la circulation des personnes est aussi le domaine de négociation où il s’agira essentiellement de trouver la compensation pour les avantages demandés par la Suisse dans d’autres domaines. Cette négociation est également d’une importance cruciale pour l’équilibre des intérêts entre les États de l’UE.

Le 31 octobre 1994, la CE a approuvé son mandat concernant la circulation des personnes. L’objectif assigné à un accord sectoriel est l’application, entre les parties, de la totalité de l’acquis communautaire, c’est-à-dire la libre circulation des travailleurs, le droit d’établissement, la libre prestation de services, la reconnaissance mutuelle des diplômes, la coordination de la sécurité sociale et le droit de résidence pour les étudiants, retraités et autres personnes sans activité lucrative.14 Corollairement, la liberté de circulation des capitaux devra être garantie dans la mesure qui s’avère nécessaire pour ne pas entraver la libre circulation des personnes. Ceci correspond en tout point à la solution prévue pour l’EEE.

La Commission ne parle pas cependant d’une reprise du droit communautaire par la Suisse mais de l’adoption, par celle-ci, d’une législation équivalente; et il ne qualifie pas cette exigence d’objectif mais de «point de départ» des négociations.15

En ce qui concerne le contrôle de l’application de l’accord, la Commission propose d’en confier la responsabilité à un comité mixte. L’accord lui-même devrait comporter des dispositions sur la coopération entre les parties, le suivi et la surveillance de ses dispositions, le règlement des différends ainsi que le traitement des plaintes portant sur son application et l’interprétation des règles.

Concernant l’entrée en vigueur, la Commission se réfère à la déclaration du Conseil annexée aux conclusions selon laquelle celui-ci se réserve la possibilité – en invoquant le principe de l’équilibre global des avantages réciproques – de retenir les actes de ratification jusqu’à l’annonce de leur ratification par la Suisse. Pour ce qui est de la durée de l’accord, le mandat de la CE propose une période initiale de sept ans prolongeable tacitement.

La CE entend, comme on l’a vu, réaliser la libre circulation des personnes par l’application de la totalité de l’acquis communautaire, soit ni plus ni moins la solution EEE.16

Pour que les négociations sectorielles puissent démarrer et aient des chances de succès, il est indispensable que la Suisse soit disposée à négocier dans le domaine de la libre circulation des personnes. Mais la situation de départ est aujourd’hui sensiblement différente de ce qu’elle était au début des négociations EEE.17 Il ne s’agit plus, aujourd’hui, de réaliser l’ensemble des quatre libertés afin de participer pleinement et entièrement au marché unique. Dans l’optique de la Suisse, l’objectif n’est donc pas la réalisation complète de la libre circulation des personnes; de notre point de vue, est seule concevable, l’ouverture partielle de notre politique des étrangers et du marché du travail. L’ampleur de cette ouverture dépendra d’une part de nos intérêts spécifiques dans ce domaine, d’autre part, de la mesure dans laquelle cette ouverture est propre à faire avancer les dossiers de négociations prioritaires de la Suisse pour autant que nous réussissions à faire accepter notre position par la CE.

Pour des motifs économiques (réforme/revitalisation du marché du travail),18 de politique migratoire (mise en œuvre du modèle des trois cercles)19 et de politique extérieure (négociations sur la circulation des personnes en tant que clé des négociations sectorielles avec la CE), comme aussi pour prévenir la discrimination des Suisses de l’étranger, la Suisse a sans conteste un intérêt propre à engager des négociations sur la circulation des personnes avec la CE. Il en va de même d’une reconnaissance mutuelle des diplômes et d’une coordination – sous une forme restreinte – de la sécurité sociale.20 Dans ce dernier domaine la réalisation des buts suisses de négociation et l’adaptation du droit suisse y relatif entraîneraient pour la Confédération des surcoûts de 31,5 millions de francs et un besoin de personnel supplémentaire évalué à 160 unités (150 pour la Caisse suisse de compensation et 10 pour l’OFAS et l’OFIAMT) pour les 10 premières années.21 Pour les cantons, la suppression de certains délais de carence pour les prestations complémentaires, la réorganisation du système des rentes partielles dans le système de prorata ainsi que l’égalité de traitement pour les ressortissants de l’UE en ce qui concerne les allocations de ménage prévues dans la loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture (LFA)22 apporteraient des coûts supplémentaires de 12,2 millions de francs dans l’ensemble. De plus, certaines dépenses supplémentaires dans les secteurs de l’assurance-maladie, des allocations familiales et des prestations de maternité cantonales ne sont pas chiffrables. D’un point de vue de politique intérieure (peur de la surpopulation étrangère, du dumping social et des salaires), ces négociations seront très délicates.

Les impératifs de politique extérieure plaideraient pour une approche similaire à celle choisie par l’UE. Limiter le mandat de négociation à des améliorations qualitatives de la circulation des personnes comporte un risque: la CE pourrait bien refuser de se prêter à cette démarche et ainsi, au pire, bloquer tout le processus des négociations sectorielles.

D’un point de vue de politique intérieure par contre, une démarche impliquant clairement d’entrée de jeu que l’aboutissement des négociations est la mise en œuvre de l’ensemble de l’acquis communautaire pertinent est pour l’heure «invendable».

Le Conseil fédéral s’est trouvé ainsi dans le dilemme inéluctable de choisir entre «deux maux». Le risque non négligeable de se heurter à de grandes difficultés sur le front de la politique extérieure, à savoir de voir la CE offrir des solutions bien en-deçà de l’EEE également dans les domaines où la Suisse est demanderesse, voire au pire refuser purement et simplement notre offre de négociations par volets; ce qui bloquerait peut-être définitivement la voie des négociations sectorielles. Le risque, avec une forte probabilité, en politique intérieure, est de voir un nouveau paquet de mesures concernant la libre circulation des personnes achopper une nouvelle fois à l’obstacle prévisible d’un référendum. Le refus d’un tel accord par le peuple suisse pourrait entraîner la chute d’autres accords où l’intérêt de la Suisse est prédominant.23

Le Conseil fédéral est disposé à entamer des négociations dans le domaine de la libre circulation des personnes. Cependant, le 31 août 1994 déjà, il a pris la décision de principe de donner la préférence, dans le domaine de la circulation des personnes, à un mandat de négociation limité.24 Dès lors, il opte pour une ligne de négociations consistant à accepter conventionnellement la reprise par volets, dans le droit suisse, d’éléments équivalents de l’acquis communautaire en matière de libre circulation des personnes, dans le but d’opérer une libéralisation qualitative de la circulation des personnes en ce qui concerne les conditions de séjour et d’emploi.

Il s’agit en l’occurrence de ne pas aller au-delà du degré de libéralisation jugé acceptable d’un point de vue de politique intérieure. Les principes de la priorité des travailleurs indigènes et le contingentement ainsi que la disposition destinée à prévenir le dumping social et des salaires seront en conséquence maintenus pour l’entrée sur le marché suisse du travail. Si l’un ou plusieurs de ces principes de base devaient devenir un objet de négociation, le Conseil fédéral devrait alors se prononcer à nouveau et de façon spécifique. L’objet des négociations sera divisé en volets qui pourront être regroupés selon des critères d’opportunité, notamment lorsque ce regroupement sera susceptible de faire avancer d’autres dossiers de négociation prioritaires de la Suisse.

Entrent en ligne de compte les volets suivants (en référence à l’acquis EEE):

– Libéralisation du statut de saisonnier et de frontalier, admission de personnes sans activité lucrative (étudiants, retraités et autres), libéralisation de la Lex Friedrich avec maintien de son noyau dur,25 réalisation de la coordination dans le domaine de la sécurité sociale et de la reconnaissance mutuelle des diplômes;

– Autres libéralisations pour toutes les catégories de travailleurs (p. ex. ce qui concerne la durée de l’autorisation, la mobilité géographique et professionnelle, etc.).

– Libéralisations pour les indépendants.

– Amélioration des conditions d’admission pour les travailleurs détachés (avec ou sans extension des négociations au domaine de la libre prestation de services).

La délégation suisse est dès lors habilitée, en maintenant les principes du «contingentement», de «la priorité du travailleur indigène» et des «mêmes conditions de travail et de salaire», ainsi qu’en égard au principe de la réciprocité, et d’entente avec le Comité interdépartemental:26

– négocier un accord sectoriel dans le domaine de la libre circulation des personnes, qui consacre, pour la Suisse aussi, un résultat équilibré en lui-même et, le cas échéant, avec les autres négociations sectorielles.

– accepter le principe de la non-discrimination des salariés et des indépendants dans l’exercice d’une activité économique ainsi que le droit de résidence pour les personnes sans activité lucrative, et cela tant pour les ressortissants des États de l’Union européenne et les membres de leur famille.

– convenir de meilleures conditions d’admission pour les prestataires de services (travailleurs détachés et indépendants);

– négocier la coordination dans le domaine de la sécurité sociale sur la base de l’acquis communautaire;

– convenir de la reconnaissance mutuelle de diplômes et qualifications professionnelles sur la base de l’acquis communautaire;

– négocier une libéralisation de l’acquisition d’immeubles et de la circulation des capitaux qui lui est liée (sans le noyau dur de la Lex Friedrich, c’est-à-dire l’interdiction des achats à seule fin de placement et de commerce de biens immobiliers ainsi que de l’autorisation obligatoire pour l’achat d’appartements de vacances);

– négocier si nécessaire des périodes transitoires (en particulier aussi pour des libéralisations dans l’acquisition d’immeubles en regard de l’actuel traitement de la Lex Friedrich aux chambres fédérales)27 permettant d’échelonner dans le temps les ajustements qualitatifs à l’acquis communautaire;

– convenir de la création d’une commission mixte chargée de la surveillance de l’application de l’accord ainsi que du traitement des différends et des plaintes;

– de convenir d’une durée limitée, prolongeable tacitement d’application de l’accord.

Les négociations sur une libéralisation de la circulation des personnes seront également l’occasion de soulever la question du développement de la collaboration intergouvernementale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (3e pilier de Maastricht et Convention de Schengen),28 sans pour autant qu’un lien soit établi entre les deux dossiers. La suppression des contrôles aux frontières n’entrera pas dans le débat.

En acceptant partiellement seulement les objectifs de négociation de la CE dans la circulation des personnes, la Suisse s’expose à voir poser, dès le début des négociations, la question fondamentale de savoir si elle maintient à long terme la stratégie de l’adhésion à l’UE29 et accepte partant l’objectif de la pleine libéralisation dans le domaine de la circulation des personnes. La délégation est habilitée à donner la réponse suivante: À ce stade, la question de la mise en œuvre de l’objectif stratégique du Conseil fédéral d’adhérer à l’Union européenne ne se pose pas. La Suisse se rend toutefois compte que la réalisation de ce but stratégique impliquera la réalisation intégrale de la liberté de circulation des personnes.

La solution EEE préconisait la reprise intégrale du principe de l’acquis communautaire en matière de libre circulation des personnes, à savoir la réalisation du traitement national pour un ressortissant d’un État de l’EEE séjournant sur le territoire d’un autre État de l’EEE. Cette même solution a été reprise par l’UE dans son mandat de négociation.

Pour la Suisse, la négociation bilatérale sectorielle, qui s’engage aujourd’hui, doit permettre le maintien du permis de travail au travers des contrôles à l’entrée, soit le contrôle quantitatif (contingentement), le contrôle des conditions de travail et de salaire (art. 9 OLE) et la priorité du travailleur indigène (art. 7 OLE);30 ces trois principes ne sont cependant pas compatibles avec le droit communautaire.

Il convient toutefois de relever que dans la pratique ces contrôles n’empêchent pas une certaine libéralisation, toutefois, selon la terminologie en vigueur dans l’UE, cela représente une discrimination, fondée sur la nationalité.

5.1 Information du public

L’information du public se fera selon les lignes de conduites présentées dans la stratégie générale du Conseil fédéral du 2 février 199431 et selon les précisions données dans la décision du Conseil fédéral sur les directives d’information.32

5.2 Consultation des commissions parlementaires

Les lignes directrices du mandat de négociation seront soumises en vertu de l’art. 47bis a LREC33 aux commissions parlementaires pour consultation.34

À cette fin, le document de base du 10 octobre 1994 sur la libéralisation réciproque de la circulation des personnes (annexe 3 de la proposition DFAE/DFEP relative aux négociations sectorielles Suisse–UE: poursuite des travaux préparatoires du 10 octobre 1994)35 sera distribué aux commissions parlementaires. Pour les besoins de cette consultation, quelques adaptations ont été apportées aux chapitres 6 «Stratégie de négociation» et 7 «Objet de négociation».36

5.3 Information des partenaires sociaux

Conformément à la stratégie générale adoptée par le Conseil fédéral le 2 février 1994, le Directeur de l’OFAEE informera et consultera la délégation économique permanente,37 la commission consultative de politique économique extérieure et la commission des experts douaniers.38

La direction des négociations informera de surcroît les partenaires sociaux et les autres milieux intéressés.

5.4 Cantons

La conclusion d’un accord sectoriel sur la circulation des personnes aura des répercussions importantes pour les cantons, tant sur le plan législatif qu’au niveau de sa mise en œuvre. Par ailleurs, dans un domaine aussi sensible politiquement, le soutien des cantons est indispensable à l’acceptation du projet par le peuple. Bien que l’article 21 des dispositions transitoires de la Constitution fédérale, qui devait consacrer la participation des cantons à la politique d’intégration européenne de la Confédération, ait été rejeté le 6 décembre 1992, en même temps que l’arrêté d’approbation du Traité sur l’EEE, le Conseil fédéral a toujours manifesté son intention d’agir conformément à l’esprit de cette disposition. Les cantons devront donc être associés à la négociation lorsque celle-ci portera sur des domaines qui les concernent.39

Comme cela avait déjà été le cas lors de la préparation de l’EEE, les gouvernements cantonaux seront régulièrement informés, au sein du Groupe de contact Confédération–cantons, de l’évolution des négociations. De plus, trois conférences de directeurs cantonaux spécialisées ont été associées à la préparation de ce mandat de négociation: la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, la Conférence des directeurs cantonaux de l’instruction publique et la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police.40 À l’avenir la Conférence des chefs des Départements cantonaux de l’économie publique sera également incluse dans le processus. Au besoin, des représentants de ces conférences pourraient être appelés à participer aux négociations, au niveau des experts, dans les domaines qui sont de compétence cantonale, notamment pour ce qui est de la reconnaissance des diplômes. Enfin, les cantons joueront un rôle particulièrement utile en participant au groupe d’accompagnement interne dont la mission principale sera d’informer les milieux intéressés et la population sur la substance de l’accord.41

La coordination de la participation aux négociations sera assurée par le Chargé cantonal des questions d’intégration européenne au Bureau de l’intégration.

6.1 Conduite des négociations

Conformément à la stratégie générale des négociations bilatérales adoptée par le Conseil fédéral le 2 février 1994, la direction de la délégation est confiée à l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) avec la participation de l’Office fédéral des étrangers (OFE). La co-responsabilité de la conduite des négociations est assumée par le Bureau de l’intégration DFAE/DFEP. La coordination entre cette négociation et les autres négociations sectorielles est assurée par le Comité interdépartemental chargé de la coordination des négociations sectorielles. Le Bureau de l’intégration DFAE/DFEP est chargé de la conduite opérationnelle des décisions de coordination. Comme l’objet de négociation couvre un grand nombre de domaines et que ses différents aspects touchent les domaines de responsabilité de nombreux offices fédéraux et partiellement des cantons, des représentants de ces offices et des cantons devront forcément être intégrés à la délégation.

Afin d’assurer à la délégation le meilleur soutien possible en politique intérieure, le chef de la délégation et le chef du Bureau de l’intégration responsable de la coordination pourront consulter au besoin trois groupes de travail:

– le groupe de travail interdépartemental «Circulation des personnes»

– le groupe de travail «Circulation des personnes» composé de représentants de l’administration fédérale, des organisations patronales et ouvrières ainsi que des autorités cantonales du marché du travail et de police des étrangers

– le groupe de travail «Dumping social» composé de représentants de l’administration fédérale et des syndicats patronaux et ouvriers.

Conformément à la décision du Conseil fédéral du 2 février 1994, le chef de la délégation et le chef du Bureau de l’intégration sont habilités à procéder ensemble, d’entente avec le président du Comité interdépartemental, au paraphe d’un accord sectoriel dans ce domaine.

6.2 Délégation suisse

La délégation sera aussi restreinte que possible. Le chef de la délégation décide de cas en cas de la taille de la délégation. Nous proposons la composition suivante:

– Monsieur Dieter Grossen, vice-directeur, OFIAMT, chef de la délégation

– Monsieur l’Ambassadeur Bruno Spinner, chef du Bureau de l’intégration, co-responsable de la conduite des négociations

– Monsieur Peter Huber, directeur suppléant, OFE, suppléant du chef de la délégation

– Monsieur Peter Gasser, adjoint scientifique à l’OFIAMT, suppléant de M. Dieter Grossen

– Monsieur Albrecht Dieffenbacher, chef de section, OFE, suppléant de M. Peter Huber

– Monsieur Nicolas Lang, collaborateur diplomatique, Bureau de l’intégration, suppléant de M. Bruno Spinner

– un(e) représentant(e) de la Mission suisse auprès des Communautés européennes à Bruxelles42

Plus, pour le domaine de la sécurité sociale:

– Madame Verena Brombacher, vice-directrice, Office fédéral des assurances sociales, suppléante du chef de la délégation

Plus, pour le domaine de la reconnaissance des diplômes:

– Monsieur Rudolf Natsch, vice-directeur, Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail, suppléant du chef de la délégation43

Le chef de la délégation est autorisé, le cas échéant, à requérir les services de représentant(e)s d’autres offices concernés ou de représentant(e)s des cantons dans la mesure où ceux-ci sont concernés.

6.3 Financement des négociations

Selon la stratégie d’ensemble pour les négociations sectorielles Suisse–CE du 7 janvier 1994,44 les offices assumant la responsabilité des négociations sont tenus d’en assurer le financement; nous demandons en conséquence que soit inscrit au budget 95 de l’OFIAMT, responsable du dossier circulation des personnes, un montant supplémentaire de fr. 90 000.– à la rubrique 705.3104.080 (dédommagements), couvrant les frais de l’ensemble des membres de la délégation, qui ont qualité de fonctionnaires fédéraux.

Eu égard au caractère confidentiel du mandat, les offices concernés ont été consultés oralement sur les principes du présent projet de mandat.

Nous vous proposons de prendre la décision ci-jointe.45