dodis.ch/68029Votum des Vorstehers des EJPD, Bundesrat Koller, an der Sitzung der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vom 21. November 19941

«Für eine vernünftige Asylpolitik» und «Gegen die illegale Einwanderung». Volksinitiativen

[...]2

Koller: Die beiden Volksinitiativen, über die Sie heute beraten, sind sich in ihrer Stossrichtung ähnlich. Sowohl die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» der SD als auch die Initiative «gegen die illegale Einwanderung» der SVP wollen in erster Linie die illegale Einwanderung und den Missbrauch des Asylrechts bekämpfen.3 Dies ist ja auch der Grund dafür, dass der Bundesrat sie im Rahmen einer Botschaft behandelt hat.4 Allerdings besteht zwischen ihnen ein ganz zentraler Unterschied: Die Volksinitiative der SVP behält das Rückschiebeverbot vor.

Es scheint mir wichtig, die Volksinitiativen im Lichte der asylpolitischen Lage zu betrachten, wie sie sich im Zeitpunkt ihrer Lancierung präsentierte. In den Jahren 1990 (Volksinitiative der SD) und 1991 (Volksinitiative der SVP) hatten wir mit knapp 37 000 bzw. über 41 000 Gesuchen neue Höchstwerte zu verzeichnen, Rekordzahlen im europäischen Vergleich.5 Seit 1988 hatten die Gesuche jedes Jahr um 50 Prozent zugenommen. Ich war damals unter starkem politischen Druck auch bestimmter Kantone: Bestimmte Kantone verlangten die Kündigung der Genfer Flüchtlingskonvention, weil sie keinen Ausweg sahen. Ich selbst habe 1991 erklärt, im Asylwesen sei eine Trendwende unbedingt notwendig.6 Den Volksinitiativen lag die Befürchtung zugrunde, dass sich diese Entwicklung noch verschärfen und die Lage ausser Kontrolle geraten könnte. Heute wissen wir, dass sich diese Befürchtungen nicht bewahrheitet haben. Mit den Massnahmen, die das Parlament und der Bundesrat in den letzten Jahren getroffen haben, ist es gelungen, die Lage zu stabilisieren und die Zahl pendenter Asylgesuche in erster Instanz zwischen Ende 1991 und heute von 51 000 auf 20 000 zu verringern.7 Gleichzeitig ist auch die Zahl der Gesuche drastisch gesunken. Im laufenden Jahr rechnen wir beispielsweise mit lediglich 16 000 Asylbewerbern. Heute ist das Bundesamt für Flüchtlinge in der Lage, den überwiegenden Teil der neuen Asylbegehren innert weniger Monate zu erledigen. Dasselbe gilt für die Erledigung der Beschwerden durch die Schweizerische Asylrekurskommission.

Defizite bestehen noch beim Vollzug von Wegweisungen.8 Ein grosser Teil der abgewiesenen Asylsuchenden taucht nach einem ablehnenden Entscheid unter oder versucht – was noch schlimmer ist –, die Wegweisung zu verhindern, indem er die Mitwirkung bei der Identitätsfeststellung verweigert.

Um diesen und anderen Missständen im Asyl- und Ausländerbereich zu begegnen, haben wir das Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht geschaffen.9 Sofern der Souverän dem Gesetz am übernächsten Wochenende zustimmt, werden uns künftig auch beim Vollzug von Wegweisungen und bei einem grob rechtsmissbräuchlichen oder gar kriminellen Verhalten von Asylbewerbern und Ausländern griffige Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung stehen.10

Zu unseren Bemühungen auf internationaler Ebene. Die europäischen Staaten sind in den letzten Jahren immer stärker zur Überzeugung gelangt, dass erfolgreiche Strategien in der Flüchtlings- und Migrationspolitik nur im Zusammenwirken der Staatengemeinschaft Erfolg versprechen. Die Schweiz bemüht sich deshalb unter anderem um einen Anschluss ans Dubliner Erstasylabkommen und um einen Beitritt zum multilateralen Rückübernahmeabkommen, das die Schengener Staaten und Polen abgeschlossen haben. (Das Dubliner Erstasylabkommen von 1990 ist leider noch nicht in Kraft, weil es noch nicht alle EU-Staaten ratifiziert haben.)11 Zudem wollen wir mit möglichst vielen Staaten bilaterale Schubabkommen vereinbaren.12 Mit diesen Mitteln wird es in vielen Fällen gelingen, illegale Wanderungsbewegungen rückgängig zu machen, das Stellen von mehreren Asylgesuchen durch ein und dieselbe Person in Westeuropa zu unterbinden und auch einen konsequenten Vollzug der Wegweisungen sicherzustellen. Der Bundesrat ist überzeugt, dass dies erfolgversprechende Lösungsansätze sind, die es erlauben, unsere humanitäre Asylpolitik fortzuführen.

Die wichtigsten Eckpfeiler dieser humanitären Asylpolitik bilden die sogenannten Non-Refoulement-Prinzipien, die in der Genfer Flüchtlingskonvention,13 in der EMRK,14 in der UNO-Folterkonvention15 und im UNO-Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte16 verankert sind. Sie verbieten es, jemanden in einen Staat auszuweisen, in dem ihm eine Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Anschauungen droht. Dasselbe gilt gemäss Artikel 3 EMRK, wenn jemand durch eine Wegweisung der konkreten Gefahr der Folter oder einer unmenschlichen Behandlung ausgesetzt würde.17

Damit komme ich zur Würdigung der wichtigsten Punkte der Volksinitiative der SD, die eine Abkehr von diesen international anerkannten Kerngehalten der Flüchtlings- und Menschenrechte erreichen will. Sie liegt in der bekannten asylpolitischen Stossrichtung der SD. Teilweise werden Forderungen wieder aufgenommen, die Herr Ruf 1990 – erfolglos – im Nationalrat im Rahmen der Eintretensdebatte zum dringlichen Bundesbeschluss über das Asylverfahren, dem sogenannten AVB, in der Form eines Rückweisungsantrags eingebracht hat.18

Die Volksinitiative der SD verlangt eine radikale Änderung der Asylpolitik, die das Parlament und der Bundesrat bisher verfolgt haben.19 Beispielsweise soll der Flüchtlingsbegriff gegenüber den heute geltenden Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention und dem schweizerischen Asylgesetz20 eingeschränkt werden,21 und Flüchtlingen soll nur dann Schutz gewährt werden, wenn sie nicht zu zahlreich darum nachsuchen. Ebenso drastische Massnahmen sind für illegal eingereiste Asylbewerber vorgesehen: Sie sollen umgehend und ohne Beschwerdemöglichkeit aus der Schweiz weggewiesen werden. (Hier gilt es, den Wortlaut der Volksinitiative der SD22 genau anzusehen, nicht die édulcorants, die beschönigenden Bemerkungen Herrn Spiess’,23 anzuhören.) Dies würde bedeuten, dass bei ihnen überhaupt nicht mehr geprüft würde, ob sie dadurch einer politischen Verfolgung, der Folter oder gar dem Tod ausgesetzt würden.

Durch diesen Verzicht auf die Non-Refoulement-Prüfung würden illegal eingereiste Asylbewerber selbst dann in ihre Heimatstaaten zurückgeschafft, wenn sie dort an Leib und Leben gefährdet wären. Ein solches Handeln hätte unabsehbare Konsequenzen, in erster Linie für die betroffenen Flüchtlinge, aber auch für die Stellung der Schweiz in der Staatengemeinschaft. Wir wären gezwungen, die wichtigsten internationalen Verträge auf dem Gebiet der Flüchtlinge und der Menschenrechte zu kündigen. Die Volksinitiative der SD sieht dies in ihren Übergangsbestimmungen ausdrücklich vor.24 Das würde aber bedeuten, dass die Schweiz den Schutz der Flüchtlinge und der Menschenrechte gesamthaft ablehnt. Die Volksinitiative der SD verlangt damit nicht weniger als den vollständigen Bruch mit der humanitären Tradition unseres Landes. Damit würden wir aufhören, ein Rechtsstaat zu sein, und wären international isoliert. Weil von Europaratskandidaten unter anderem die Ratifikation der EMRK verlangt wird, müsste die Schweiz sogar aus dem Europarat austreten, und sie hätte auch keinen Zugang mehr zum Dubliner Erstasylabkommen und zum multilateralen Rückübernahmeübereinkommen Schengen/Polen, weil beide Verträge ausdrücklich die Einhaltung der Non-Refoulement-Prinzipien voraussetzen.

Zur Ungültigkeit der Volksinitiative der SD. Die Volksinitiative der SD hätte aber nicht nur gravierende Konsequenzen. Sie wirft auch zentrale staatsrechtliche Fragen auf, die sich in dieser Form in der Schweiz zum ersten Mal stellen. Der Bundesrat musste in seiner Botschaft nämlich zur Frage Stellung nehmen, ob der Revision unserer Bundesverfassung und damit auch den Volksrechten dort Schranken gesetzt sind, wo sich eine Volksinitiative nicht mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes vereinbaren lässt.

Die eidgenössischen Räte und der Bundesrat haben sich bereits im Rahmen der EWR-Debatte ausführlich zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht geäussert.25 Dabei gelangten sie in Übereinstimmung mit der völkerrechtlichen Gerichtspraxis, der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Lehre zur Auffassung, dass das Völkerrecht grundsätzlich Vorrang hat. Dieses Prinzip ist auch in der von der Schweiz ratifizierten Wiener Vertragsrechtskonvention26 verankert und gilt heute in unserem Land als allgemein anerkannt.

Damit ist aber noch nicht beantwortet, wie mit Volksinitiativen zu verfahren ist, die dem Völkerrecht widersprechen. Die ältere Lehre hat eher verneint, dass aus dem Völkerrecht materielle Schranken der Verfassungsrevision fliessen können. Diese Auffassung hat sich aber in den letzten Jahrzehnten deutlich gewandelt. Heute vertreten der weit überwiegende Teil der Autoren und das Bundesgericht27 die Meinung, dass zumindest die Normen des zwingenden Völkerrechts durch die Bundesverfassung nicht verletzt werden dürfen und dass Verfassungsinitiativen ungültig zu erklären sind, wenn sie solchen Bestimmungen widersprechen. Ich verweise auf namhafteste Autoren wie Jean-François Aubert, Walter Kälin, Luzius Wildhaber, Jörg Paul Müller, Peter Saladin, Dietrich Schindler, Arthur Häfliger, Olivier Jacot-Guillarmod, Ulrich Häfliger, Walter Haller und Yvo Hangartner. An der gegenteiligen Auffassung haben in jüngerer Zeit nur noch Kurt Eichenberger und Etienne Grisel festgehalten.28

Bis heute ist zwar noch nie eine Volksinitiative ungültig erklärt worden, die gegen Völkerrecht verstiess.29 Allerdings stellte sich diese Frage bisher auch nur im Zusammenhang mit Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Verträgen, aus denen sich die Schweiz durch eine Kündigung hätte befreien können. Ich erinnere an die Rheinau-Initiative aus dem Jahr 1953,30 an die Staatsvertragsinitiative der Nationalen Aktion 197331 und an die Überfremdungs-Initiativen der sechziger und siebziger Jahre,32 die allesamt verworfen wurden. Eine Annahme dieser Initiativen wäre jeweils als Verpflichtung an den Bundesrat zu werten gewesen, die durch die Initiativen verletzten völkerrechtlichen Verträge zu kündigen und damit wieder einen völkerrechtskonformen Zustand herzustellen. Diesen Schritt sieht auch die Volksinitiative der SD in ihren Übergangsbestimmungen vor.

Hier liegt nun aber der entscheidende Unterschied zwischen der Volksinitiative der SD und den früheren Volksinitiativen: Die Non-Refoulement-Bestimmungen, die durch die Volksinitiative der SD verletzt würden, werden in ganz Westeuropa, in Nordamerika und in vielen andern Staaten als Völkergewohnheitsrecht mit zwingendem Charakter anerkannt.33 In der Schweiz sind Bundesgericht, Bundesrat und Parlament dieser Überzeugung. Auch die herrschende Lehre teilt diese Auffassung. Normen des zwingenden Völkergewohnheitsrechts gelten wegen ihrer Bedeutung für die internationale Rechtsordnung als unkündbar. Damit ist der Widerspruch zwischen der Volksinitiative der SD und dem Völkerrecht unlösbar. Im Gegensatz zum Eindruck, den Absatz 2 der Übergangsbestimmungen erweckt, kann er auch durch eine Kündigung der entsprechenden völkerrechtlichen Verträge nicht beseitigt werden.

Mit dem Inkrafttreten der fraglichen Verfassungsbestimmungen wäre die Schweiz somit gezwungen, diese entweder nicht anzuwenden oder die elementarsten Grundsätze des Völkerrechts zu verletzen. Die erste Option verbietet sich aus demokratischer Sicht und die zweite Variante würde bewirken, dass sowohl den von Wegweisungen betroffenen schutzbedürftigen Personen als auch unserem Land ein nicht wiedergutzumachender Schaden zugefügt würde. Dies ist für einen Rechtsstaat unzulässig. Der Souverän würde sich in einer rechtlich ausweglosen Situation befinden, wenn ihm die Volksinitiative der SD zum Entscheid vorgelegt würde. Für den Stimmbürger bestünde in Wirklichkeit gar nicht die Möglichkeit einer freien Willensäusserung.

Die Initianten haben vorhin geltend gemacht,34 der Bundesrat verstosse gegen Treu und Glauben, es handle sich um eine ganz neue Entwicklung seit der Botschaft zum EWR. Dem ist nicht so. In der berühmten gemeinsamen Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht vom 26. April 198935 haben wir schon darauf hingewiesen: Kündbare völkerrechtliche Abkommen müssten bei Annahme einer Volksinitiative gekündigt werden. Und weiter: «Selbst mit dieser Regelung wären die sicher seltenen Fälle nicht gelöst, in welchen eine Volksinitiative gegen eine zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechts, ius cogens im Sinne von Artikel 64 der Wiener Vertragskonvention,36 oder gegen unbefristete und unkündbare Staatsverträge verstossen würde. In diesen Fällen müssten sich Bundesrat und Bundesversammlung wieder die Frage stellen, ob die Initiative nicht in Anwendung von Artikel 24 Absatz 2 GVG37 für ungültig erklärt werden müsse.»

Zur Teilungültigkeit. In der Literatur zum Bundesrecht ist die Frage kontrovers, ob eine Volksinitiative teilungültig erklärt werden kann. Weil aber Absatz 4 und Absatz 1 kardinale Bestimmungen der Volksinitiative der SD sind, muss die Frage der Teilungültigkeit heute nicht abschliessend entschieden werden. Was wir heute von Herrn Spiess gehört haben, war eher habilité juridique.38

Auch der Bundesrat war sich bewusst, dass im Zweifel zugunsten der Volksrechte zu entscheiden ist. Das ergibt sich auch aus Artikel 24 Absatz 2 GVG. (Wenn nur eine Kammer die Volksinitiative ungültig erklärt, muss die Volksinitiative Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt werden.) Aber er ist nach eingehender Diskussion zum Schluss gekommen, den Räten zu beantragen, die Volksinitiative der SD ungültig zu erklären und Volk und Ständen nicht zur Abstimmung zu unterbreiten.39

[...]40