dodis.ch/65349

Séance de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 18 novembre 19931

La Suisse et l’intégration européenne

M. Delamuraz, conseiller fédéral: Je vais aborder l’état des négociations d’accords bilatéraux avec la Communauté.2 Nous avons pris sur ce point de solides progrès depuis que la commission du Conseil national a examiné la question,3 car des décisions de la Communauté sont intervenues entre temps.4 Ayant pour ma part examiné plus particulièrement les aspects économiques,5 M. Cotti pourra examiner le problème du développement à plus long terme et les aspects politiques de la question.6

Je vous rappelle brièvement le contexte de discussion et de négociation dans lequel la Communauté et notre pays, par voie indirecte, se trouvent engagés.

1. EEE: Il reste formellement encore deux décisions d’achèvement de la ratification du côté de deux pays de la Communauté (France et Espagne). L’EEE entrera en vigueur au 1er janvier 1994, sans le Liechtenstein tant qu’il n’aura pas réglé ses problèmes de «Zollunion» avec la Suisse. Sous la houlette du DFAE, la négociation Suisse–Liechtenstein se poursuit.7

2. La Communauté veut terminer les négociations de pleine participation de nos quatre cousins de l’AELE à la Communauté au 1er mars de l’année prochaine. Il resterait donc trois petits mois pour terminer cette négociation et permettre alors les procédures de ratification et de vote populaire entre le mois de mars 1994 et la fin de l’année, l’idée étant de pouvoir faire entrer ces pays à la Communauté au 1er janvier 1995.8 Voici donc le calendrier prévu du côté de la Communauté. J’ai eu l’occasion de rencontrer soit mes collègues des quatre pays en train de négocier, soit les ambassadeurs accrédités à Berne, qui espèrent que ce calendrier pourra être tenu de leur côté aussi. Je le juge personnellement comme très optimiste. Je ne suis pas sûr qu’il puisse être tenu. Mais il s’agit quand même d’une image importante pour nous, de savoir dans quel contexte européen on se trouvera à un moment donné.

3. Dès fin 1992 et début 1993, le Conseil fédéral a proposé à la Communauté, a insisté auprès d’elle et a obtenu finalement la convocation du Comité mixte.9 Ce Comité mixte avait été formé en 1972 et comprend des représentants de tous ceux qui sont liés à l’Accord de libre échange (ALE). Il est chargé d’étendre l’ALE selon les clauses évolutives qu’il contient. La convocation du 5 février 1993 avait d’une part pour but d’exposer que des négociations formelles étaient voulues par la Suisse pour mettre à jour et étendre le champ d’application de l’ALE de 1972.10 Il s’agissait – il faut le noter parce que c’est très important dans l’actualité d’aujourd’hui – des règles d’origine, des produits agricoles transformés, des marchés publics et de la propriété intellectuelle. D’autre part, la Suisse a revendiqué l’ouverture de négociations, non pas pour l’Accord de transit qui est ratifié de part et d’autre,11 mais pour les transports aériens et pour les transports routiers. – Quand on dit aujourd’hui «les transports», c’est de ces deux matières qu’il est question et non de l’Accord de transit.12

Il y a une immense confusion parmi tous les interprètes de la situation. – Il s’agissait ensuite de la recherche, de l’éducation et de la formation,13 ainsi que des programmes audio visuels,14 cependant qu’on ajoutait que, sur base de réciprocité, la Suisse souhaitait l’accès garanti au marché unique dans les domaines des banques, des assurances et des pharmaceutiques.15 Le Conseil fédéral, à cette époque, a informé la Communauté de la disponibilité de la Suisse à l’égard des quatre pays de cohésion de la Communauté, c’est à dire l’Espagne, le Portugal, l’Irlande et la Grèce, quant à prendre en considération certains intérêts agricoles et la question de l’accès à notre marché du travail où certaines discriminations continuent d’exister.16

Quelle fut la réaction de la Communauté? Nous observons qu’il a été impossible d’obtenir une deuxième séance du Comité mixte comme nous l’avions revendiqué et que nous pensions pouvoir organiser dans le courant du printemps ou de l’été de cette année. En revanche – nous devons le considérer comme enfin une réaction intéressante de la Communauté – la communication sur les relations futures de la Communauté avec la Suisse a été présentée par la Commission communautaire au Conseil des Communautés et adoptée le 8 et le 9 novembre 1993.17

Dans la perspective du maintien par notre pays des options d’une participation à l’EEE et d’une adhésion ultérieure à l’Union européenne, dans le sens du message du Conseil fédéral aux Chambres du 23 février,18 le Conseil des Communautés autorise l’approfondissement de liens bilatéraux entre la Communauté et la Suisse. Il accepte de négocier différents domaines: les transports – où l’intérêt de la Suisse prédomine – et la libre circulation des personnes – où manifestement les intérêts de la Communauté sont grands. Mais il serait faux de croire cependant que ce domaine est purement unilatéral en faveur de la Communauté. Sont liés aussi à la libre circulation des personnes des intérêts suisses évidents, tels le droit d’établissement, la reconnaissance mutuelle des diplômes, une Europe de sécurité sociale et de droit de résidence dont nos nationaux – nos jeunes en particulier, dans leur période de stage et de formation – seraient les bénéficiaires sans restriction, alors qu’actuellement ils sont frappés par la discrimination à l’égard de tous les autres ressortissants de la Communauté et des États du futur EEE. Enfin, le Conseil propose la négociation portant sur l’accès au marché pour les produits agricoles – où la Communauté est avant tout intéressée; ce sont essentiellement les pays méditerranéens qui demandent une ouverture de ce côté-là. S’y ajouteront autant que possible la négociation des obstacles techniques aux échanges et l’accès aux marchés publics, la recherche – où les intérêts de la Suisse et de la Communauté sont largement partagés et équilibrés.

Dans ce contexte, il est aussi important de savoir que le problème des règles d’origine sera rapidement examiné. J’ai pu signer ce matin à l’intention du Conseil fédéral une note pour permettre le règlement de cette question en quelque sorte hors des négociations bilatérales et selon un calendrier certainement plus soutenu.19

Je pèse mes mots en vous disant que le Conseil part de l’idée «que la Suisse reprendra l’Acquis communautaire dans les domaines sélectionnés» – sous réserve peut-être de délais – «et que la Suisse acceptera les conséquences politiques institutionnelles et juridiques qui en découlent».20 Si une coopération sur la base d’un équilibre des avantages réciproques est soulignée par la recherche d’un parallélisme dans les négociations, le Conseil lie la négociation des différents domaines par un pont – qui n’est pas absolument rigide, moins rigide que ce qu’on nous a annoncé il y a un mois, on s’est battus là-dessus21 – mais qui maintient malgré tout l’avance sur le plus large front. Cela veut dire que la Communauté n’acceptera pas une percée spectaculaire dans un seul domaine sans que les conséquences sur les autres domaines ne soient liées. Elle ne va pas exiger un horaire de tramway pour qu’on passe avec tous les accords bilatéraux ensemble au même arrêt à la même minute. Mais elle exigera au minimum corrélation entre ces négociations.

Jusqu’où poussera-t-elle l’exigence de la corrélation? C’est une question qu’il faut se poser et qui n’est pas encore résolue. Je vous dis ceci sur la base de ce que le Conseil des ministres a publié, de ce que notre mission à Bruxelles a recueilli et sur ce que nous savons des réactions. Mais pour l’instant, et formellement, la Suisse n’est l’objet d’aucune notification de la part de la Communauté. C’est le travail technique et formel, diplomatique aussi, que la Commission des communautés doit faire pour nous présenter en les formes un texte définitif sur lequel le Conseil fédéral aura à se déterminer et à réagir pour réellement entamer des discussions prénégociatoires puis des négociations. Nous avons donc encore quelque temps pour ajuster notre feu.

Le Conseil fédéral sera saisi, soit ce mercredi, soit le lundi de la première semaine de session, dans sa séance ordinaire d’une stratégie de négociation complète, préparée par nos deux départements et signée de ces deux chefs, sur laquelle le Conseil fédéral pourra se déterminer d’une manière plus précise.22 Une fois cette décision prise sur l’art et sur les domaines de la négociation, pourra alors s’engager, lorsque la Communauté nous aura fait le signe libératoire, l’ouverture des négociations, des négociations par paquet, ou les mesures prénégociatoires. Je ne vois pas comme probable des négociations qui démarreraient réellement dans les semaines qui viennent, mais il est possible qu’elles commenceraient à la fin du mois de décembre et au début de l’année prochaine, si tout va bien. Il y a dans les positions de départ les écarts qu’il y a traditionnellement. Avant qu’on parte en négociation, les gens se situent – nous le faisons aussi du côté suisse – plutôt en dessus qu’en dessous de la table, quand ils manifestent leurs premiers objectifs de négociation, pour qu’ils ne partent pas battus et ravagés.

J’aimerais me livrer à une appréciation de la situation telle qu’on peut la voir maintenant, en étant heureux d’avoir enfin abouti à ce premier feu vert, tant qu’à ce que peut nous réserver comme possibilités les négociations bilatérales qui vont s’ouvrir. Je vais le faire sans états d’âme. Je veux éviter en tout cas deux extrêmes que j’ai mesurés ici ou là dans les réactions publiques qu’on a eu après la décision du 9 novembre, en Suisse ou dans les pays de la Communauté. La première est un cocorico triomphaliste qui consiste à dire: «Vous voyez, on avait bien dit qu’il était possible d’obtenir avec des accords bilatéraux ce que l’on voulait obtenir par d’autres méthodes». D’abord, on a pour l’instant rien obtenu du tout, on ouvre des négociations et, formellement, ce n’est même pas encore définitivement fait. Ensuite, on verra bien à quoi elles nous conduisent. Donc pas de triomphalisme, ce serait parfaitement déplacé. Pas non plus d’accablement. Il est bien clair que ceux qui rongent leurs freins en inguérissables de l’EEE ne peuvent pas apporter une contribution créatrice à ces négociations. Alors, très froidement et très rationnellement, je vais vous dire en quels domaines je vois un espoir de réussir, mais où je vois aussi que cet espoir est moindre que ce que nous aurait apporté l’EEE.

Il y a entre l’EEE et les accords bilatéraux une première différence: la date de leur entrée en vigueur. Il y aura pour les accords bilatéraux un décalage dans le temps.

Une deuxième différence résulte du décalage dans la matière qui est englobée. La matière que couvrait l’EEE était plus complète, plus vaste que la matière que couvrent tous les accords bilatéraux prévus jusqu’à maintenant. Même si on arrive à un peu élargir la liste – on y a tout intérêt – nous resterons en présence d’une situation plus modeste que ce que représente l’EEE.

Enfin, une troisième remarque – je la fais confidentiellement à votre commission, parce que, mal interprétée, mal reçue ou mal relativisée, elle peut prêter matière à des réactions extrêmement vives: Il s’agit du contenu institutionnel de ces accords. Il ne fait pas de doute que la Commission part avec un a priori, en tout cas avec une prétention très nette, d’un alignement institutionnel de la Suisse, en tout cas d’une prise en compte par la Suisse d’une façon très complète du droit communautaire – dans les domaines qui seront abordés – et d’organes institutionnels qui n’auront plus le bipied qu’ils avaient dans l’EEE,23 mais qui sont, pour certains d’entre eux et dans certains domaines, parfaitement unilatéraux. Ce sont les organes de la Communauté qui auraient la possibilité de discuter, d’apprécier et de juger l’application qui serait faite ultérieurement, dans la réalité du terrain, de certains accords bilatéraux. Est annexée au procès-verbal de la séance du Conseil de la Communauté du 8 et du 9 novembre la déclaration suivante: «Le Conseil considère que l’objectif de la Communauté doit être d’atteindre un équilibre des avantages réciproques à l’intérieur de chaque accord sectoriel et entre les différents accords. Le Conseil se réserve la possibilité de déposer des instruments de ratification de ces accords après la notification de leur ratification par la Suisse. En outre, le Conseil réserve sa position quant aux conséquences qu’il y aurait lieu de tirer de la dénonciation éventuelle d’un de ces accords par la Suisse.»24 Voilà en ce qui concerne l’aspect de l’équilibre entre les accords. Pour ce qui est de l’aspect proprement institutionnel, le Conseil part de l’idée que la Suisse reprendra l’Acquis communautaire et qu’elle acceptera les conséquences institutionnelles en découlant, étant entendu qu’il n’envisage pas a priori la constitution d’institutions bilatérales de contrôle de ces accords. C’est donc par rapport à l’EEE une troisième différence. Cet institutionnel qui a fait si mal dans la discussion du 6 décembre va moins loin dans notre direction,25 avec cette perspective, qu’on y allait avec l’EEE. Si je vous demande de ne pas étaler cela sur la place publique, c’est que c’est une matière à négociation, mais que, au départ, nous nous trouvons en présence d’une situation qu’il sera rude de négocier. Le Conseil fédéral n’a pas encore pris de détermination à ce sujet. Nous considérons que nous devons aller de l’avant et prendre ce domaine institutionnel du futur comme un domaine négociable. Vous voyez qu’au départ, les positions dans ce domaine sont des positions pures et dures. Nous ne sommes donc pas en présence d’une situation tout à fait aisée.

Les discussions qui, une fois nos stratégies de part et d’autre établies, vont avoir lieu avec la Communauté, porteront principalement sur le nombre des domaines qui pourront être envisagés, les paquets qui seront faits à l’intérieur de cette liste des domaines de négociations bilatérales et qu’il faudra négocier parallèlement (Il y a des vues qui ne sont pas encore harmonisées entre la Communauté et la Suisse.) Les discussions porteront sur ce qu’il en ira de la soumission de la Suisse, dans le cadre des accords bilatéraux, à la Commission des Communautés et à la Cour de justice des Communautés, c’est à dire au pilier unique, comme le souhaite la Communauté. Ce sont là les questions essentielles, indépendamment des questions de contenu, qui se poseront. Et si pour certaines d’entre elles, quant au fond, la recherche de délais sera sans doute une des propositions de la Suisse dans la négociation, pour d’autres, l’institutionnel notamment, ce ne sera pas par des délais qu’on pourra régler le problème. Il y aura donc d’autres questions assez fondamentales qui se trouveront posées.

Pour ce qui concerne nos relations avec nos partenaires de l’AELE, il y aura également des retombées indirectes pour adapter le droit découlant de l’AELE d’une certaine manière au droit né de l’EEE afin que nous ne soyons pas doublement discriminés dans les temps d’approche, discriminés à l’égard de la Communauté et de l’EEE et, par conséquent, discriminés en suite à l’égard de nos cousins de l’AELE. Tout dépend du temps qu’ils passeront dans l’EEE avant leur adhésion éventuelle à la Communauté.

Cette note de stratégie que M. Cotti et moi préparons pour le Conseil fédéral sera ensuite portée à la connaissance de votre commission. Ce sera la manière d’appliquer l’article 47bis a LREC26 des nouvelles relations entre le parlement et le gouvernement en matière de politique étrangère.27

[...]28

Bundesrat Cotti: Die Ständeräte lateinischer Sprache29 werden mir verzeihen, wenn ich heute deutsch spreche, aber wir sollten in dieser Hinsicht immer ein Gleichgewicht herzustellen versuchen. Ich möchte den Ausführungen von Herrn Delamuraz nur drei Bemerkungen hinzufügen:

1. Die Entwicklung in den letzten zwei Monaten: Die Kontakte zu den anderen europäischen Staaten waren intensiver denn je, sei es mit den Behörden der Europäischen Union (EU),30 auf der Ebene der Kommission,31 und insbesondere auch auf der Ebene der verschiedenen zuständigen Minister.32 Innerhalb von zwei Monaten ist in Brüssel gewissermassen ein Tauwetter entstanden, das wir vorher kaum erwartet hätten. Herr Delamuraz hat Ihnen berichtet, wie eng gefasst die ersten Vorstellungen der Kommission bezüglich der bilateralen Verhandlungen mit der Schweiz waren. Wir dürfen heute feststellen, dass sich die Situation sowohl bezüglich der verschiedenen Verhandlungselemente, die übrigens nicht abschliessend aufgezählt werden, wie auch bezüglich des immer wieder aufgerufenen Links zwischen den einzelnen Verhandlungsgegenständen wesentlich verbessert hat. Dieses Tauwetter bedeutet noch nicht viel, und wir wissen, dass innerhalb der EU schon diese formelle Lockerung sehr intensive Diskussionen hervorgerufen hat. Dabei haben sich gute Anwälte, wenn nicht gar Freunde, für die Schweiz eingesetzt.33 Diese gelockerte Formulierung der Verhandlungsgegenstände bedeutet indes keine materielle Verbesserung der Ausgangslage. Insbesondere möchte ich Sie darauf aufmerksam machen, dass auch nach dem formellen Verzicht der EU auf direkte Verknüpfungen der einzelnen Verhandlungsgegenstände ein solcher Link materiell jederzeit gemacht werden kann. Es kann niemand seinem Verhandlungspartner verargen, wenn er gegen Ende der Verhandlungen die Vor- und Nachteile abwägt, die für ihn entstehen. Auch die Schweiz wird eine solche Bilanz ziehen müssen. Der Bundesrat hat den festen Willen, diesen bilateralen Weg jetzt konsequent und kompromisslos zu gehen, weil wir überzeugt sind, dass dies dem Willen des Schweizer Volkes entspricht.34

Im Rahmen des Strategiepapiers, welches an einer der nächsten Sitzungen dem Bundesrat unterbreitet wird, werden selbstverständlich die Strukturen und die Organisation der Verhandlungen diskutiert werden müssen.35

[...]36

[...]37

Onken: Mit der Traktandierung der Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union wollten wir uns nicht nur orientieren lassen, sondern uns auch vorbereiten auf eine Debatte in der Wintersession, in der Meinung, die beiden verschobenen Interpellationen von Herrn Jagmetti und mir würden vielleicht dort Anlass sein zu dieser Diskussion, die wir in Genf nicht geführt haben.38 Das Büro hat nun allerdings beschlossen, diese Interpellationen mangels Dringlichkeit noch einmal zurückzustellen. Wir sollten darum nicht jetzt eine Diskussion führen, sozusagen auf Vorrat, die in der nächsten Session keinen Niederschlag im Plenum findet. Ich bedauere dies sehr, nachdem sich die Voraussetzungen doch tatsächlich verändert haben und sicher auch ein Informationsbedürfnis seitens der Öffentlichkeit vorhanden wäre.39

Herr Delamuraz hat gesagt, das Ziel sei, dass auf den 1.1.95 die vier «Cousins» bereits zur Europäischen Union beitreten könnten. An diesen Idealfahrplan glaube ich nicht ganz. Wie ich an der Versammlung der EG- und der EFTA-Parlamentarier in Bergen erfuhr,40 wollen die Parlamentarier des Europäischen Parlaments diese Gelegenheit, für das Parlament mehr Rechte zu erstreiten, nicht wieder verpassen wie beim EWR. Allein das dürfte zu einer Verzögerung des Fahrplans führen.

Herr Bundesrat Delamuraz hat gesagt: Grünes Licht seit dem 8./9. November, aber kein Triumphgefühl. Dazu besteht auch tatsächlich wenig Anlass. Im Gegenteil: Ich wundere mich, wie leicht man mit der Tatsache umgeht, dass nun doch bilaterale Verhandlungen stattfinden sollen, nachdem viele von uns vor dem «6. Dezember» landauf landab verkündet haben, die Zeit der bilateralen Verhandlungen sei endgültig vorbei. Es war Blocher, der gesagt hat, die EG würde mit uns dann schon verhandeln, und der jetzt recht bekommt.41 Der Triumph liegt jetzt bei der Gegenseite, so schmerzlich das für mich ist. Wir müssen uns damit abfinden, und ich finde auch, dass wir die Chancen, die sich hier bieten, konsequent und mit diplomatischem Geschick zu nutzen versuchen müssen. – Frage: Wie muss man sich die Ausgestaltung des institutionellen Teils vorstellen? Die EU erwartet, dass der Acquis communautaire übernommen wird; sie geht davon aus, dass die Schweiz sich diesem unilateralen Ansatz, dieser Dominanz der EU sozusagen, unterzieht. Was ist hier zu erwarten? Und wie wird sich bei der Weiterentwicklung des Acquis communautaire die Anpassung des schweizerischen Rechts vollziehen, durch autonomen Nachvollzug oder gar durch zwangsweise Übernahme von neuem, sektoriellem Recht?

[...]42

Bloetzer: Ich möchte den beiden Bundesräten für ihre Ausführungen danken. Das Resultat, das jetzt vorliegt, muss man sicher positiv werten, ohne sich Illusionen zu machen. Auf den ersten Blick könnte man die Ansicht von Herrn Onken teilen, dass nun die EWR-Gegner Recht bekommen; bei näherem Hinsehen komme ich aber zu einem anderen Schluss. Aus zwei Gründen ist das Resultat gar nicht so überraschend: 1. Es wurde von den europäischen Politikern voll anerkannt, dass unsere Regierung und das Parlament sich für den EWR eingesetzt haben. Unsere Regierung hat sogar vor dem «6. Dezember» gesagt, das Ziel sei ein EG-Beitritt, sie hat das nachher bestätigt, und es wurde jetzt auch wieder gesagt, dass dies die Grundlage der bevorstehenden Verhandlungen sei.43 Auch auf der anderen Seite ist dies der Fall: Herr Schiesser hat erzählt, Herr Bundeskanzler Kohl hätte einmal ihm gegenüber seine Überzeugung geäussert, dass das Schweizer Volk beim zweiten oder dritten Anlauf sicher dem EWR- oder auch dem EU-Beitritt zustimmen werden, weil dies für die Schweizer wirtschaftlich interessant sei und die Schweizer immer gute Rechner gewesen seien.44 Ich habe überall festgestellt, dass unsere europäischen Freunde überzeugt sind, dass wir früher oder später dem EWR und später auch der EU beitreten werden. Das ist der Geist dieser bilateralen Abkommen. So gesehen, ist die gegenwärtige Lage nichts als eine folgerichtige Entwicklung. 

[...]45

Schüle: Mein Interesse am Thema Europa ist ungebrochen, und ich habe nicht gezögert, heute die Stellvertretung von Herrn Schiesser zu übernehmen. Damit vertrete ich als einziger meine nicht ganz kleine Partei zu diesem wichtigen Thema. Auch ich danke für diese Informationen. Ich bin überzeugt, dass die Aussenpolitik noch viel stärker eine innenpolitische Abstützung braucht. Die innenpolitische Dimension der Aussenpolitik ist ein ganz zentraler Punkt. Darum bin ich froh, wenn der Bundesrat nicht nur mit einer Stimme spricht, sondern wenn er dabei auch die deutsche und allenfalls die italienische Sprache benutzt. Herr Petitpierre hat einmal gesagt, das Thema EWR sei das Problem Deutschschweiz, das wir hätten. Die Gegner des EWR müssen in die Diskussion einbezogen werden, weil ja das erklärte Ziel auf beiden Seiten dasselbe ist: das Wohl unseres Landes. Wir sollten gemeinsam eine gewisse Erfolgskontrolle erreichen. Es gibt Situationen, die ganz nüchtern zu bilanzieren sind. Anlässlich eines Besuches der WAK bei Sulzer hat man uns ganz klar gesagt, dass das Investitionsprojekt Intermedix in Winterthur vorerst aufs Eis gelegt worden ist, weil man zuerst sicherstellen muss, dass es nicht aussenwirtschaftliche Barrieren gibt, wenn man diese für den Konzern strategisch bedeutsame Investition in der Schweiz tätigt.46 Die Gegner sagen immer wieder, die rückläufige Zinsbewegung sei eine Folge des «6. Dezember». Für die Versachlichung der Diskussion wäre es wichtig, dass solche Fragen ökonomisch untersucht und bilanziert werden.

In der Fragestunde vom 4. Oktober 1993 hat der Bundesrat auf eine Frage betreffend die bilateralen Verhandlungen gesagt, ich zitiere: «Juristische und institutionelle Schwierigkeiten können auftreten, weil die meisten der von uns gewünschten Abkommen notwendigerweise auf die Rechtsordnung der Gemeinschaft abstellen. Für die EG-Kommission muss die vertragliche Eingliederung von Gemeinschaftsregeln in die Rechtsordnung eines Drittstaates mit der Errichtung von Mechanismen und Strukturen verbunden sein, die im betreffenden Drittstaat die EG-Konformität dieser Regeln hinsichtlich deren Weiterentwicklung, Anwendung und gerichtliche Auslegung sicherstellen.»47 Ich glaube, dass diese zentrale Voraussetzung immer noch besteht; oder wird die EU auch hier etwas flexibler vorgehen? Wenn das weiterhin die Maxime ist, dann ist es klar, dass die Schweiz zum Nachvollzug ohne jede Mitentscheidung gezwungen ist.

Bei all diesen Einschränkungen scheint es mir richtig, jetzt diesen bilateralen Weg kompromisslos zu gehen, wie das Herr Bundesrat Cotti zum Ausdruck gebracht hat. Frage: Ist es jetzt wirklich klar, dass der EWR ohne Liechtenstein am 1.1.1994 in Kraft treten wird, ohne Wenn und Aber? Dann würde es mich wirklich auch sehr überraschen, wenn die vier Beitrittskandidaten wirklich schon ein Jahr später in die EU wechseln würden.

Präsident:

[...]48

Ich selbst habe auch eine Interpellation eingereicht, die zwar als «Schnapsidee» qualifiziert worden ist. Anderseits habe ich auch zustimmende Zuschriften, insbesondere aus der Westschweiz, bekommen. Meine Interpellation verlangt, dass man den Bundesrat auffordern sollte, er solle die zerstrittenen Parteien miteinander ins Gespräch bringen. Es muss eine gemeinsame Plattform gefunden werden.49 – Die bilateralen Verhandlungen sind zu begrüssen; die Frage ist, wie man diese führen will. Ist es richtig, dass der Verhandlungsleiter direkt dem Bundesrat unterstellt ist, oder sollte allenfalls dazwischen ein Scharnier eingebaut werden? Diskutiert werden muss auch die EWR-Initiative.50 Es lag einmal ein Vorstoss vor, man solle in die Bundesverfassung schreiben: «Die Schweiz beteiligt sich am Aufbau Europas.»51 Dieser Vorschlag scheint mir immer noch diskutabel. Wo sonst wenn nicht im Parlament sollen solche Ideen ausdiskutiert werden? Dazu kommt, dass die Option EU-Beitritt immer aktueller wird. Die EU nach Maastricht ist nicht mehr die EG von vorher. Sie ist weicher geworden, flexibler. Es wurden Ausnahmen gemacht für Grossbritannien, für Luxemburg, für Dänemark. Sie hat ein Angebot an Israel gemacht. Mit der EU ist zu sprechen, und dieses Gespräch sollte nicht erst nach dem Jahr 2000 beginnen, sondern bald. Wir müssen uns für dieses Gespräch vorbereiten. Und eben zur Vorbereitung dieses Gespräches müssen wir eine gemeinsame Plattform der Gegner und der Befürworter finden. Ich habe konkrete Vorstellungen, wie man vorgehen könnte: z. B. könnte eine neutrale Gruppe von Historikern, Politwissenschaftern usw. zunächst im kleinen Rahmen einen Vorentwurf diskutieren, unter Beizug der Kantone. Darauf könnte man eine Art «États généraux» machen, eine Diskussion zwischen den Gegnern, ohne Beisein der Medien. Das möchte ich eigentlich der Öffentlichkeit sagen – aber wenn wir jetzt ein Jahr lang nichts mehr über Europa reden dürfen, dann wird eben sonst geredet, nur nicht im Parlament.52 Wir müssen dem Volk doch sagen können: Die EU ist nicht der Feind, sie ist nicht einmal so schlimm, wie wir Politiker dies vor Maastricht selber noch gemeint haben. Natürlich nimmt jeder Verhandlungspartner zunächst eine harte Position ein, aber nachher erfolgt in der Regel eine Annäherung. Ich könnte mir sogar vorstellen, dass wir letztlich einen Assoziationsvertrag aushandeln könnten. Aber dazu muss geredet werden, mit Schweigen und unter den Tisch Kehren erreichen wir nichts. Ich werde im Rat eine Gelegenheit finden, dies zu sagen.

[...]53

M. Cotti, conseiller fédéral: Je désire avant tout remercier votre commission du caractère objectif et rationnel de la discussion. Malheureusement, aujourd’hui encore, bientôt une année après la votation du 6 décembre, ces sujets ont de la peine à être traités avec la rationalité nécessaire.

Le communiqué que le Conseil fédéral a fait le 29 septembre illustre sa position à ce sujet.54 La première option, immédiate, est liée directement à la volonté du peuple qui n’est pas discutée et qui ne peut pas l’être. La deuxième option, celle de l’EEE, est liée aux évolutions concernant nos quatre partenaires de l’AELE. Enfin, la troisième option qui est l’adhésion reste le but final de notre politique européenne.55 Si aujourd’hui nous discutons du court terme parce que nous sommes au début de négociations bilatérales qui seront difficiles, je pense que tout le monde est d’accord que le Conseil fédéral et que le Parlement, lorsqu’il discutera de ces sujets, se doivent de proposer des évaluations stratégiques au-delà du court terme. Autrement, le rapport que le Parlement a demandé en matière de politique étrangère n’aurait pas de sens. Le rapport, bien sûr, ne développera pas la seule politique européenne mais aussi d’autres éléments stratégiques.56

Il est nécessaire d’accréditer de plus en plus auprès d’une population qui a entendu ces voix seulement depuis trop peu de temps une réalité essentielle: que la Communauté, l’Union européenne ne représente pas un ennemi, une entité négative voire diabolique. Si on devait limiter l’approche à l’Europe au plan exclusivement économique, le discours pourrait être tout à fait différent. Je laisserai les aspects économiques aux spécialistes. Entre parenthèses: Cela me fait plaisir que vous ayez remarqué que la symbiose entre les deux départements est excellente. Si donc la question européenne se limitait à l’économie, on pourrait se demander pourquoi en rester là, pourquoi ne pas dépasser les limites de notre continent?

Effectivement, la libéralisation des marchés est d’un intérêt primordial pour la Suisse, en ce qui concerne l’Europe mais également en ce qui concerne les autres marchés.57 Mais l’approche européenne représente pour la Suisse aussi un impératif de caractère politique. Je dis cela en toute connaissance de cause, sachant que probablement la Communauté européenne n’a jamais vécu un moment aussi difficile. On peut discuter des crises qu’elle a connues dans le passé. Mais aujourd’hui, un des grands objectifs de l’Union, l’union monétaire, n’est pas seulement loin d’être réalisée, il s’est éloigné après l’éclatement du système monétaire qui fut pourtant bien moins ambitieux. Les intérêts économiques de certains des membres de la Communauté sont tellement éloignés qu’il n’a pas été possible de les harmoniser. Il y a eu une crise objective que seulement les paroles apaisantes des Européens ont pu rendre moins sensible à l’opinion publique. Dans la même Union, la Communauté se donne des objectifs de politique étrangère commune. Face à la crise yougoslave, la plus grande crise que notre continent ait vécu depuis la Deuxième guerre mondiale, on risque de se retrouver avec les mêmes sympathies entre les grands de l’Europe et les petits des Balkans, sans qu’une entente quelconque ait pu être trouvée.58

Ainsi, j’ai personnellement quelque compréhension face à l’attitude des Américains qui signalent de manière de plus en plus marquée que les Européens doivent résoudre eux-mêmes leurs problèmes de sécurité.59 Vient s’ajouter encore la crise du GATT qui, je l’espère, pourra s’apaiser dans quelques semaines mais qui cause encore des frictions énormes parmi quelques-uns des plus grands pays d’Europe.60 La Communauté se trouve ainsi aujourd’hui dans une situation très délicate, sans compter les difficultés au niveau institutionnel. La discussion quant à la révision des institutions à moyen terme est entamée. Enfin, les visions quant à l’évolution de la Communauté, de l’Union, sont très divergentes parmi les états membres. Il est facile de retrouver au niveau des plus hauts représentants des gouvernements européens des affirmations qui ne cachent pas ces divergences.

[...]61

Herr Bloetzer, Frau Simmen und Herr Onken haben alle nach der Philosophie gefragt, die diesen bilateralen Verhandlungen zugrunde liegen soll. Es gibt zwei Thesen: Die erste besagt, dass die bilateralen Verhandlungen nicht das Ende unserer Beziehungen zu Europa darstellen werden, sondern eher eine mehr oder weniger lang dauernde Einführung. Die andere Position sieht die bilateralen Verhandlungen als Selbstzweck. Mit Sicherheit kann gesagt werden, dass in den meisten Ländern der Union die bilateralen Verhandlungen ernst genommen werden, und zwar als ein Schritt zur Integration. Man sagt aber, dass es allein Sache der Schweiz ist zu entscheiden, ob und wann sie die weiteren Schritte gehen will. Eine Einschränkung zu dieser Aussage möchte ich machen: Ich habe in den ersten sieben Monaten meiner Amtszeit als Aussenminister eine Feststellung gemacht, die ich nicht für möglich gehalten hatte, nämlich die Feststellung, wie viele – ich glaube aufrichtige – Freunde die Schweiz in der Union noch hat, Leute, die sich wünschen, dass die Schweiz relativ schnell in Richtung Europa geht. Die Gründe für diesen Wunsch sind allerdings sehr verschieden. Es gibt Länder, die die Schweiz gerne dabei hätten, in der Meinung, die Schweiz könnte die Idee eines Europas der Vaterländer unterstützen. Es gibt föderalistisch strukturierte Länder wie das unsrige, die von einem Beitritt der Schweiz eine Unterstützung der Idee eines dezentralisierten, föderalen Staates erhoffen; denn ein Europa der Vaterländer würde die minimale Gewähr der Sicherheit, von der ich gesprochen habe, kaum geben. Und es gibt kleine Länder – die übrigens in der EU viel mehr zählen, als man annimmt –, die die Schweiz zur Erhaltung des Gleichgewichts zwischen grossen und kleinen Staaten dabeihaben möchten. Man lässt somit der Schweiz volle Freiheit, sich zu entscheiden, hofft aber in vielen Ländern sehr auf einen Beitritt, mehr, als ich mir das vorgestellt hatte.

[...]62

Blankart: Herr Gadient hat etwas ganz Wichtiges gesagt: fehlende Partizipation. Dies ist etwas, was auch mich beunruhigt: Immer wieder stellen wir fest, dass die Hauptstädte Europas in mancher Beziehung miteinander verbunden sind, sei dies im strategischen, im ökonomischen oder im aussenpolitischen Bereich, wie Börsenplätze miteinander verbunden sind; die Schweiz aber ist nicht dabei, und das bedeutet auch einen Erfahrungsrückstand, der immer grösser wird.

Herr Onken und Herr Schüle haben nach den institutionellen Problemen gefragt. Ich kann den bundesrätlichen Entscheid nicht beurteilen, werde Ihnen aber einen historischen Überblick geben: 1. Stufe: Versicherungsabkommen.63 Dort haben wir den Acquis communautaire, so weit dies notwendig war, wortwörtlich ins Versicherungsabkommen abgeschrieben, d. h. wir haben EG-Recht, das internes Recht unter Staaten ist, zu Völkerrecht gemacht; das Völkerrecht wird gemeinsam verwaltet, und Herr Spinner hat es zustande gebracht, dass Streitigkeiten in diesem Bereich einem Schiedsgericht unterstellt werden. Das war ein völlig ausgeglichenes Abkommen, das denn auch in beiden Kammern einstimmig angenommen worden ist. 2. Stufe: EWR.64 Hier war der Acquis communautaire so gewaltig, und unsere nordischen Freunde waren aus innenpolitischen Gründen so pressiert, dass die wortwörtliche Übernahme in das Abkommen nicht mehr möglich war. Folglich haben wir nolens volens die Methode des Verweises auf EG-Recht akzeptiert, unter der Bedingung, dass die Schweiz in der Aufsichtsbehörde und im gemeinsamen Gericht vertreten ist. 3. Stufe: Hier kann ich nicht voraussagen, wie sie läuft. Die EU ist der Meinung, dass das System des Versicherungsabkommens aus verschiedenen Gründen nicht mehr in Frage kommt, und da die Schweiz nicht im EWR ist, soll es kein gemeinsames Gericht und keine gemeinsame Aufsichtsbehörde geben. – Das ist die historische Abfolge der Denkschritte; was dann am Schluss daraus entsteht, was der Bundesrat von Fall zu Fall, nicht generell entscheiden wird, kann ich Ihnen nicht voraussagen.

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Noch zwei Sätze zum GATT: Ich bin sehr glücklich, dass das amerikanische Repräsentantenhaus jetzt die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA akzeptiert hat, weil nun die Amerikaner urbi et orbi ein Zeichen gesetzt haben, dass sie der Versuchung zur Isolation nicht erliegen; denn wenn sie das NAFTA-Abkommen abgelehnt hätten, hätten die Amerikaner nach Beurteilung unserer Botschaft in Washington vermutlich auch das GATT-Resultat abgelehnt.66 Jetzt, wo dieser Mühlstein weggeschafft ist, werden die Amerikaner in Genf Tag und Nacht verhandeln, um bis am 15. Dezember zumindest ein generelles Agreement zu erreichen. Wir hoffen sehr, dass dies gelingt, denn am 15. Dezember läuft die Verhandlungsvollmacht des amerikanischen Präsidenten67 aus, und dann besteht die Gefahr, dass die Amerikaner sich mit der nordamerikanischen Freihandelszone begnügen. Dann riskieren wir, dass dieser Block, der EU-Block und der APEC-Block sich gegenseitig in Handelskriegen bekämpfen, während die Schweiz zwischen Stuhl und Bänke fällt. Es ist sehr wichtig, dass die drei Blöcke im GATT kompatibel gemacht und unter ein Dach gebracht werden.68

Spinner: Ich möchte kurz noch einige Bemerkungen machen aus integrationspolitischer Sicht, die ja nicht nur Aussenpolitik und nicht nur Aussenwirtschaftspolitik, sondern immer mehr auch Innenpolitik ist. Wann genau der EWR in Kraft tritt, weiss niemand. Es stehen Entscheide aus des spanischen Parlaments, die wahrscheinlich noch vor Ende November erfolgen werden. Auch Frankreich hat noch nicht ratifiziert; es ist vorgesehen, dass das noch in dieser Session in Frankreich geschehen soll, und diese Session geht Ende November zu Ende. Aber niemand kann das heute garantieren. Es wird so getan, als ob der EWR-Vertrag am 1. Januar 1994 in Kraft tritt. Die Vorbereitungsarbeiten bei den Zollstellen sind im Gange.

Zum Optimismus der Lagebeurteilung: Am 8./9. November 1993 ist sicher etwas passiert, das die Verhandlungsmotivation auf allen Seiten ganz wesentlich erhöht. Ein Prozess ist wieder angelaufen. Es ist ganz wichtig, dass man im Gespräch dabei ist. Es ist wichtig im Aussenverhältnis gegenüber den Hunderten von Kontakten, die alle unsere Experten aus der Privatwirtschaft, aus der Verwaltung, aus den Kantonen haben, dass wieder etwas da ist, worüber man verhandeln, im Gespräch bleiben kann. Die Verhandlungsmotivation ist da, auch auf der Seite der EG-Kommission; der politische Zapfen, der auf der Flasche Schweiz steckte, ist am 8./9. November rausgespickt. Jetzt hat man die Kontakte wieder, und das gibt uns auch Gelegenheit – Herr Delalay hat das sehr gut gesagt –,69 innenpolitisch wieder Interessantes zu sagen. Hier sehe ich den Konnex zwischen äusserem und innerem Handeln.

Zu den insititutionellen Fragen: Herr Blankart hat die historische Entwicklung dieser Frage dargestellt; ich möchte sie geometrisch darstellen. Wir werden in etwa der Hälfte der zehn Verhandlungsbereiche praktisch keine institutionellen Probleme haben. In den Kooperationsprojekten wie etwa bei der Forschungszusammenarbeit, der Mitwirkung in Bildungs- und Erziehungsprogrammen oder bei Filmförderungsprogrammen gibt es keine Richter und keine Verwaltungskontrolle. In den anderen Bereichen dagegen, wo es auf den Wettbewerb der Unternehmen ankommt, ist es nötig, dass das gleiche Recht gleich angewendet wird. Wenn wir z. B. über den Import von spanischen Tomaten in der Phase, wo in der Schweiz Tomaten geerntet werden, verhandeln, kann man das als ein Verhandlungsfeld anschauen. Man kann mehr oder weniger Tomaten akzeptieren; das gibt dann mehr oder weniger innenpolitische Probleme. Wenn man aber über die Institutionen verhandelt, verhandelt man über eine Linie; man ist entweder rechts oder links dieser Linie. Das Problem ist, dass wir dort, wo das EU-Recht auf die Schweiz ausgedehnt werden soll, immer wieder an diese Linie stossen, bei der es keine Verhandlungsflexibilität mehr gibt. Man kann nicht ein bisschen mehr oder ein bisschen weniger fremde Richter haben. Zonenverhandlungen sind interessant und relativ einfach; aber wenn man an Grenzen kommt, die man entweder überschreitet oder nicht, wird es ausserordentlich schwierig. Persönlich liegt mir sehr viel daran, dass man diese Problematik in den nächsten Monaten auch innenpolitisch erklären kann.70

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