dodis.ch/63980

Aussprachepapier des EDA, des EFD und des EVD an den Bundesrat1

Zwischenergebnis über die Auswirkungen auf das schweizerisch-liechtensteinische Verhältnis infolge eines EWR-Beitritts Liechtensteins2

Am 30. Juni 1993 hat der Bundesrat die Ergebnisse der schweizerisch-liechtensteinischen Arbeitsgespräche vom 22. Juni 1993 zur Kenntnis genommen.3 Anlässlich dieser Gespräche wurde beschlossen, dass eine gemeinsame Arbeitsgruppe auf Beamtenebene bis im Frühherbst eine Lösungsplattform für die Problemgebiete, welche sich bei einem EWR-Beitritt Liechtensteins im bilateralen Vertragsverhältnis ergeben würden, erstellen soll.4 Dabei sollte auch die Gleichbehandlung von Schweizern und Schweizer Unternehmen mit EWR-Angehörigen und EWR-Unternehmen in Liechtenstein, speziell im öffentlichen Auftragswesen und im freien Personenverkehr, auf der Grundlage der Reziprozität näher untersucht werden.

Die Arbeitsgruppe hat nun die Lösungsplattform für die verschiedenen Bereiche erstellt (vgl. Beilage).5

Der Zweck des vorliegenden Aussprachepapiers besteht darin, dem Bundesrat die Lösungsplattform zur Kenntnis zu bringen und ihm Vorschläge für das weitere Vorgehen zu unterbreiten.

1.1. Ausgangspunkt für die Lösungsplattform waren die anlässlich der erwähnten Arbeitsgespräche vom 22. Juni als gemeinsame Basis festgehaltenen Ziele:

– Aufrechterhaltung der engen Beziehungen zwischen den beiden Ländern;

– Beibehaltung der offenen Grenze;

– Ermöglichung des EWR-Beitritts Liechtensteins.

Die dadurch entstehenden konzeptionellen Widersprüche können, wie in den einzelnen Plattformen dargelegt wird, mittels pragmatischer Lösungen weitgehendst überwunden werden. Die einzelnen Lösungsplattformen basieren auf bestimmten Annahmen und berücksichtigen ferner nur das EWR-Recht, wie es im EWR-Abkommen und seinen Anhängen und Protokollen enthalten ist, d. h., der EG-Acquis bis zum 31. Juli 1991. Bereits kurz nach dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens werden die beteiligten EFTA-Länder ein weiteres grösseres Paket von rund 360 Rechtsakten zu übernehmen haben.6 Dieses wurde noch nicht auf seine Auswirkungen auf das bilaterale Verhältnis Schweiz-Liechtenstein untersucht. Ebenfalls wurde noch nicht geprüft, wie zukünftiges EWR-Recht sich auf das schweizerisch-liechtensteinische Verhältnis auswirken könnte. Dies und die Umsetzung der gefundenen Lösungen in rechtsverbindliche Texte sowie die damit verbundene Anpassung der bilateralen Verträge – im Vordergrund steht der Zollanschlussvertrag7 – müssen in einer späteren Phase noch vorgenommen werden (vgl. Pt. 2 Weiteres Vorgehen).

1.2. Bei der vorliegenden Lösungsplattform handelt es sich also um ein Zwischenergebnis, welches die bereits am 22. Juni 1993 besprochenen Lösungsansätze im Sinne einer weiteren Konkretisierung wiedergibt. Dieses Zwischenergebnis wird nun von Liechtenstein als Grundlage für seine Gespräche mit den EWR-Partnern benützt werden. Deren Beurteilungen der Auswirkungen der in der Lösungsplattform enthaltenen Grundkonzepte auf das Verhältnis Liechtenstein/EWR-Partner sowie der von Liechtenstein in Aussicht genommenen temporären Aussetzung einzelner EWR-Abkommensbereiche (z. B. Lebensmittel- und Veterinärrecht sowie die verarbeiteten Landwirtschaftsprodukte) wird ausschlaggebend sein für das weitere Vorgehen im Verhältnis Schweiz/Liechtenstein (vgl. Pt. 2).

1.3. Der Hauptbereich der Problemlösungen betrifft den Warenverkehr, für den drei zentrale Lösungsplattformen erstellt wurden. Ausgangspunkt bildet die Überlagerung zweier Wirtschafts- und Rechtsräume in Liechtenstein, nämlich einerseits der über den Zollanschlussvertrag und über das damit anwendbare Schweizer Recht verwirklichte Binnenmarkt sowie andererseits das durch den Beitritt Liechtensteins auch in Liechtenstein geltende EWR-Recht. Dies wird verdeutlicht in der Lösungsplattform betreffend das Prinzip der einseitig in Liechtenstein geltenden parallelen Verkehrsfähigkeit, wonach Waren nach schweizerischem Produktestandard neben Waren nach EWR-Produktestandard in Liechtenstein frei zirkulieren können.8 Als Folge davon und angesichts des fortbestehenden Anschlusses Liechtensteins an das schweizerische Zollgebiet und der offenen Grenze zwischen der Schweiz und Liechtenstein befasst sich die zweite zentrale Lösungsplattform mit einem neu zu schaffenden Marktüberwachungs- und Kontrollsystem in Liechtenstein zur Verhinderung eines illegalen Umgehungsverkehrs via Liechtenstein von Waren mit unterschiedlichem Rechtsstatus in Richtung Schweiz und EWR.9 Im dritten zentralen Papier werden die Lösungen in den Bereichen des Zollverfahrens und des Ursprungswesens aufgezeigt.10 Dieses Zollverfahren ist so konzipiert, dass solche Waren an allen schweizerischen Zollämtern abgefertigt und das in Liechtenstein zu schaffende Amt für Zollwesen sowie weitere liechtensteinische Amtsstellen das EWR-Recht nachträglich anwenden werden (z. B. mittels Zollrückerstattung oder Durchsetzung des EWR-Chemikalienrechts). Ergänzend dazu ist vorgesehen, grenzrelevantes EWR-Recht auch direkt bei der Einfuhr anzuwenden, z. B. durch die Zollämter Schaanwald/Buchs. Im Ursprungsbereich wird davon ausgegangen, dass es im Rahmen der bilateralen Verhandlungen Schweiz–EG gelingt, die Schweiz in das EWR-Ursprungsregelwerk einzubinden.11 Andernfalls wären neue, wohl schwierigere Lösungen auszuarbeiten.

In weiteren 20 Anhängen zu den drei zentralen Lösungsplattformen im Warenverkehr werden für die übrigen durch das EWR-Abkommen abgedeckten Bereiche Lösungen dargestellt. Rund die Hälfte sind mit der Frage der Marktüberwachung und der Kontrolle verbunden.

1.4. Im Bereich des Personenverkehrs wird in einer Lösungsplattform dargelegt, wie die Frage der Zulassung und Anwesenheitsregelung sowie diejenige der Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen geregelt werden kann.12 Was den Dienstleistungssektor anbelangt, so werden Lösungen für die Bereiche Güter- und Personentransport, Telekommunikation und Luftverkehr präsentiert.13 Die Frage der unterschiedlichen Ausgestaltung der Sorgfaltspflicht der Banken wird, wie anlässlich des Treffens vom 22. Juni festgelegt, in eigenen Gesprächen vertieft werden, und zwar im Januar oder Februar des nächsten Jahres.14 Im Bereich des Kapitalverkehrs ergeben sich aus der unveränderten Beibehaltung des Währungsvertrages15 bei einem EWR-Beitritt Liechtensteins eher theoretische Probleme, so dass auf die Erstellung einer gesonderten Lösungsplattform verzichtet wurde.

1.5. Was die eingangs erwähnten Gleichbehandlungsfragen anbelangt, so werden Lösungsmöglichkeiten in drei Bereichen angesprochen: öffentliches Auftragswesen, Grundstückerwerb, Anwesenheitsregelung sowie Berufszugang/gegenseitige Anerkennung von Berufsdiplomen und Berufserfahrung (vgl. Lösungsplattform Freier Personenverkehr). Wird in diesen Bereichen der heutige Status quo zwischen der Schweiz und Liechtenstein beibehalten, hat dies eine Schlechterstellung der Schweiz gegenüber den EWR-Staaten in Liechtenstein zur Folge. Die Lösungsplattform bezweckt eine Gleichstellung der Schweiz mit den EWR-Staaten.

Wegen der Liechtenstein im EWR-Abkommen zugestandenen zum Teil recht langen Übergangsfristen dürfte eine Verwirklichung der Lösungsmöglichkeiten im Rahmen der Neuregelung der Beziehungen zwischen der Schweiz und Liechtenstein vorerst auf den Bereich des öffentlichen Auftragswesens beschränkt bleiben.16

Ziel der Lösungsplattform im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens ist der nichtdiskriminierende Zugang schweizerischer Firmen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in Liechtenstein. Eine Besonderheit ergibt sich beim öffentlichen Auftragswesen insofern, als sich auf Schweizer Seite, neben dem Bund, die Kantone Zürich, Glarus, Appenzell A. Rh., St. Gallen, Graubünden und Thurgau sowie die Gemeinden der sanktgallischen Bezirke Werdenberg und Sargans an der gegenseitigen Liberalisierung beteiligen. Die diesbezügliche Lösungsplattform wurde in diesen Kantonen und Gemeinden, wie im Falle des Bundes und Liechtensteins, im Sinne eines Zwischenergebnisses den zuständigen Behörden unterbreitet. Die beteiligten Kantone haben mit Ausnahme von Thurgau die positive Kenntnisnahme bereits mitgeteilt.17

Möchte man über das Prinzip der Gleichstellung der Schweizer mit EWR-Angehörigen hinausgehen und darauf bestehen, dass die Schweizer den Liechtensteinern vor Ablauf der EWR-Übergangsfristen gleichgestellt werden, könnte insbesondere für den Grundstückserwerb zur Regelung eines Anliegens der Schweizer Kolonie in Liechtenstein eine Lösung ebenfalls im hier angesprochenen Rahmen verwirklicht werden.

1.6. Für praktisch alle Einzellösungsplattformen sind von Bedeutung die bereits bestehende oder in Kürze in gewissen Bereichen angestrebte Eurokompatibilität, das in Gang gekommene Swiss-Lex-Programm18 sowie verschiedene Massnahmen zur Revitalisierung der Schweizer Wirtschaft.19 Insgesamt betrachtet, verringert sich der Handlungsbedarf im Zuge dieser Entwicklung sowie gegebenenfalls als Folge bilateraler Verhandlungen mit der EG.20 Freilich sind im gegenwärtigen Zeitpunkt in einigen Bereichen, vorab im Warenverkehr, insbesondere in denjenigen betreffend die Ursprungsregeln, Kosmetika, Chemikalien (Gifte und umweltgefährdende Stoffe), Lebens- und Arzneimittel, noch bedeutende Unterschiede vorhanden.

1.7. Aufgrund der Lösungsplattform ergibt sich für Liechtenstein als Hauptfolge, dass Liechtenstein im Verhältnis zu den EWR-Partnern für bisher von der Schweiz wahrgenommene Aufgaben verantwortlich sein wird und wegen des neu zu schaffenden Marktüberwachungs- und Kontrollsystems auch der Schweiz gegenüber neue Verantwortungen zu übernehmen hat. Dies hat für Liechtenstein die Schaffung von neuen Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen zur Folge.

Für die Schweiz ergeben sich im Kontroll- sowie im Zollverfahrensbereich gewisse neue Aufgaben. Genauere Abklärungen müssen hierzu noch vorgenommen werden (vgl. Pt. 2). Angemerkt sei, dass auf Expertenebene entsprechend der bundesrätlichen Vorgabe der liechtensteinischen Seite klar erklärt wurde, sie habe einen allfälligen Mehraufwand schweizerischerseits abzugelten.

1.8. Im Verhältnis Schweiz/Liechtenstein erfordert die Verwirklichung der Lösungsansätze neue Zusammenarbeitsformen (z. B. im Falle des Zollanschlussvertrages ein neu zu schaffendes zwischenstaatliches Organ in der Form eines Gemischten Ausschusses Schweiz/Liechtenstein).

1.9. Wichtig ist schliesslich, darauf hinzuweisen, dass das bilaterale Verhältnis Schweiz/Liechtenstein in bezug auf Staaten ausserhalb des EWR durch den EWR-Beitritt Liechtensteins grundsätzlich unberührt bleibt.

2.1. Für den Bundesrat ergibt sich in der jetzigen Lage ausser der Kenntnisnahme des vorliegenden Zwischenergebnisses kein besonderer Handlungsbedarf. Das Zwischenergebnis gründet auf den Zielvorgaben und den Lösungsansätzen, welche der Bundesrat bereits am 30. Juni 1993 zur Kenntnis genommen hat.

2.2. Wie erwähnt, wird Liechtenstein auf der Basis der vorliegenden Lösungsplattform Gespräche mit den EWR-Partnern führen. Diese werden zu beurteilen haben, ob die Auswirkungen der in der Lösungsplattform enthaltenen Grundkonzepte auf das Verhältnis Liechtenstein/EWR-Partner die Bedingung von Artikel 121b des EWR-Abkommens21 betreffend die regionale Union zwischen der Schweiz und Liechtenstein, nämlich dass das gute Funktionieren des EWR-Abkommens nicht beeinträchtigt wird, erfüllen. Aufgrund der Erfahrungen zwischen der Schweiz und Liechtenstein dürfte die nunmehr anlaufende Exploration Liechtensteins mit den EWR-Partnern längere Zeit in Anspruch nehmen.

Sollte die Beurteilung der EWR-Partner negativ ausfallen und andere Lösungsvorschläge seitens Liechtensteins vorgelegt werden, so müsste schweizerischerseits überprüft werden, ob die Zielvorgaben noch eingehalten werden können.

Im Falle einer positiven Beurteilung können die Arbeiten soweit vorangetrieben werden, dass dem Bundesrat Antrag auf Eröffnung von Verhandlungen mit Liechtenstein gestellt werden kann.

2.3. In der Zwischenzeit erscheint es als angezeigt, dass die internen Abklärungen, beispielsweise solche betreffend allfällige Mehrbelastung der schweizerischen Bundesverwaltung durch die in Aussicht genommenen Lösungen, und schweizerisch-liechtensteinische Expertengespräche, beispielsweise betreffend die Umsetzung der gefundenen Lösungen in rechtsverbindliche Texte sowie die damit verbundene Anpassung der bilateralen Verträge oder die Vertiefung einzelner Aspekte bei den Produktevorschriften, fortgeführt werden.