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Ausserordentliche Sitzung des Bundesrats vom 24. März 19931

Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren • Intégration européenne • État des négociations du GATT

Bundespräsident Ogi äussert zu Beginn der zweiten Klausursitzung des Jahres den Wunsch, dass diese Sitzung wenn möglich um 21.00 Uhr beendet sein sollte. Der Rat ist mit der Traktandenliste einverstanden.

Le chef du DFAE, M. René Felber, commente le projet de rapport.3 Il s’agit aujourd’hui de procéder à une première discussion de ce document, qui est le fruit de deux ans de travaux et de réflexions. Certains événements ont obligé son département à modifier ce document.

Le but de ce rapport est de clarifier la conception de la politique étrangère de la Suisse durant les années 90. Il faut qu’il y ait une grande cohérence par rapport à la situation internationale, aux principaux défis de notre époque, aux buts de la politique étrangère, aux moyens à disposition ou à ceux qui manquent. Il s’agit de fixer des orientations et des priorités, ainsi que d’étudier les moyens de coopération à l’intérieur de l’administration mais surtout avec le Parlement. L’idée de base est que l’indépendance de la Suisse n’est plus garantie par une distance à l’égard du contexte international. En effet, le cadre international exerce une pression croissante. Il est en outre nécessaire de faire en sorte que la politique extérieure devienne un élément de la politique suisse. La politique étrangère doit être soutenue par tous les acteurs de la politique intérieure de notre pays. Il s’agit également de définir notre action par rapport au cadre géographique de l’Europe occidentale, de l’Europe tout entière et du monde. Il s’agit par ce document de définir les objectifs, les moyens et les orientations de notre politique. En tant qu’annexe du rapport général, le DFAE soumet également au Conseil un rapport sur la neutralité. Il arrive à la conclusion qu’il n’y a actuellement aucune nécessité de renoncer à la neutralité.4 Celle-ci ne deviendra obsolète qu’au moment où elle nuira plutôt qu’elle ne servira. Si le rapport sur la neutralité a été présenté séparément, c’est pour permettre qu’il soit discuté d’une façon autonome. Mais il va de soi que les conclusions sur la neutralité ont été prises en considération dans le rapport général.

Bundesrat Stich äussert sich kritisch zu einzelnen Aussagen im Bericht. Wenn diese an die Öffentlichkeit gelangen, beeinflussen sie die Abstimmung über das neue Kampfflugzeug negativ.5 Es geht insbesondere um die Aussagen betreffend die NATO oder WEU. Auch ist die Sicht der Dinge zu stark auf die Abstimmung vom 6. Dezember 1992 ausgerichtet.6 Für die Schweiz bedeutet Aussenpolitik, weltweit und nicht nur in Europa zusammenzuarbeiten. Auch sollten wir unsere sicherheitspolitischen Überlegungen nicht auf die NATO, sondern auf das weltweite Sicherheitssystem ausrichten. Die Schweiz hat gute Kontakte mit der ganzen Welt. Die Probleme können nur weltweit gelöst werden. Dies gilt es zu berücksichtigen, vor allem in Anbetracht der Unfähigkeit Europas, die Probleme zu lösen. Im Bericht sollte deshalb nicht zuviel über EG und EWR geschrieben werden. Die vorgesehene Währungsunion kann nur funktionieren, wenn eine gemeinsame Regierung errichtet wird. Die EG ist noch sehr weit davon entfernt. Für Bundesrat Stich hat unsere Neutralität noch nicht ausgedient. In bezug auf die personellen und finanziellen Folgen der im Bericht vorgesehenen Aussenpolitik müssen grosse Vorbehalte gemeldet werden. Wo sollen diese zusätzlichen Mittel in der heutigen finanziellen Lage beschafft werden?

M. Delamuraz remercie le DFAE du grand travail de réflexion fourni dans l’élaboration du rapport. On y trouve des accents et un ton nouveau sur ce qui devrait être notre politique étrangère. Il faut néanmoins admettre que la Suisse occupe actuellement une position faible. Historiquement, notre politique extérieure a été axée sur la défense de nos intérêts légitimes et sur la contribution à la solution des problèmes. Il est réjouissant de constater qu’on trouve dans le rapport une volonté d’illustrer également les aspects liés à la coopération internationale et à la sécurité. Les six objectifs de la politique étrangère sont à distinguer. Mais du point de vue formel, ils devraient être illustrés dans le rapport pour en améliorer la compréhension. Pour M. Delamuraz, il faut en outre ajouter la priorité à la politique européenne, une priorité qui est déterminée par notre géographie, notre culture et nos intérêts économiques. D’une façon générale, la composante économique de notre politique étrangère est insuffisante. Il faut également illustrer dans ce rapport nos intérêts économiques en Europe et dans le monde, et parler du GATT.7 L’aspect économique doit être expliqué avec davantage de précision et de force. Ne pas insister sur cet aspect des choses signifie faire en sorte que le rapport soit mal reçu par le Parlement et les forces politiques. Les raisons qui font que l’OFAEE depuis 1917 est attribué au DFEP ne sont pas suffisamment soulignées. Il faudra donc associer à la rédaction du rapport ceux qui apportent cette vision des choses. En conclusion, M. Delamuraz propose que les objectifs de la politique étrangère soient formellement présentés d’une façon différente pour mieux prendre en considération la dimension économique, et que la défense de nos intérêts légitimes soit davantage mise en évidence.

Bundesrat Koller erinnert an zwei wichtige aussenpolitische Entscheide, welche der Bundesrat in den letzten Jahren zu treffen hatte. Es geht um die Teilnahme an den UNO-Sanktionen gegen den Irak und um das Überflugverbot.8 Beide Male entschied der Bundesrat richtig,9 aber er wurde dadurch nach aussen wenig berechenbar. Der Bericht soll es deshalb dem Bundesrat in erster Linie ermöglichen, ohne kasuistische Entscheide auszukommen. Das EDA hat mit der Definition der Ziele der Aussenpolitik eine gute Arbeit geleistet. Geht aber der Bericht nicht zu weit? Bei der Lektüre gewinnt man den Eindruck, es genüge, Mitglied der UNO und der EG zu werden, um dank Mitbestimmung alle Probleme zu lösen. Eine solche Haltung wäre gefährlich und würde auch sehr viel Opposition verursachen. In diesem Bericht sollte man viel mehr mit Alternativen oder Mischvarianten operieren. Auch in bezug auf die sicherheitspolitische Komponente müssen Reserven geäussert werden. Die Avancen gegenüber NATO und WEU sind gefährlich, denn man kann nicht nur ein wenig schwanger sein. Diese Passagen müssen überprüft werden. In bezug auf die Neutralität ist es richtig, diese zu enttabuisieren. Man sollte aber nicht zu weit gehen. Formell wird die Neutralität beibehalten, aber als Leitidee ist sie im Bericht nicht mehr vorhanden. Solange in Europa kein funktionsfähiges Sicherheitssystem existiert, wird das Schweizervolk nie bereit sein, die Neutralität aufzugeben.10 Wie kann man eine bessere innenpolitische Abstützung erreichen? Dies kann nur in den einzelnen Fachdepartementen geschehen.

Pour M. Cotti, le rapport est une nouveauté, car il constitue un effort de réunir en une vision cohérente les différents aspects de la politique étrangère. Il s’agit d’une base fort intéressante qui permet de construire dans le futur. Néanmoins, on peut se poser la question de savoir si le document ne devrait pas être plus concis, en évitant les nombreuses répétitions, et si le problème de la neutralité ne devrait pas être intégré. Les grandes lignes telles qu’elles sont exprimées peuvent être approuvées. Notre vision doit être universelle, comme M. Stich le souligne. Mais ces prochaines années, notre effort fondamental devra se concentrer sur notre continent. Politique intérieure et politique extérieure doivent être liées. C’est un effort qu’il faut faire avec les institutions de notre pays, Parlement et peuple. Il faut essayer de faire comprendre à nos concitoyens que notre avenir dépendra de l’évolution de la politique étrangère. À propos du rôle de la politique économique, M. Cotti souligne que toute approche qui ne se ferait pas sur la base de l’égalité des droits des États risque de ne pas être comprise par notre peuple. Cet élément mérite également d’être approfondi dans le rapport.

Bundesrat Villiger nimmt mit Genugtuung zur Kenntnis, dass der Bericht erst nach dem 6. Juni veröffentlicht werden soll.11 Er hat den Bericht mit grossem Interesse gelesen und empfindet ihn als guten Ansatz für die Definition unserer künftigen Aussenpolitik. Positiv wertet der Chef des EMD vor allem den Versuch, die Probleme global anzupacken und die weltpolitische Lage zu analysieren. Er begrüsst auch die Feststellung, wonach der Ausgangspunkt der Aussenpolitik die Wahrung unserer Interessen ist und die Wahrnehmung eigener Interessen auch ein Mitwirken bedeuten. Der Bericht ist auch systematisch gut, und der Ton ist als sachlich und nüchtern zu betrachten. In bezug auf die Frage der Neutralität unterstreicht der Chef des EMD, dass sich das Neutralitätsverständnis unseres Volkes anpassen muss, weil sich viel geändert hat. Sicher ist und bleibt die Neutralität ein Mittel für die Kohäsion unseres Volkes. Die Neutralität ist auch im Interesse der andern. Auch der Bedarf an Mitwirkung der Neutralen, zum Beispiel bei den guten Diensten, hat abgenommen. Neutralität ist vor allem ein Mittel, um mehr Sicherheit zu haben. Dieser Aspekt ist aber auch heute vielleicht von geringerer Bedeutung. Eine neue Definition der Neutralität scheint deshalb nötig. In bezug auf NATO und WEU sollte der Bericht etwas vorsichtiger sein. Eine Teilnahme an diesen Organisationen kommt zurzeit nicht in Frage, doch wir sollten informiert werden, im Gespräch bleiben.12

Der Bericht soll aber in verschiedenen Problemkreisen überarbeitet werden. Aussenpolitik ist per Definition Interessenpolitik. Die Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Schweiz muss deshalb mehr in den Vordergrund rücken. Die innenpolitische Komponente sollte sichtbarer sein. Im Bericht sind noch zu viele idealistische Aussagen zu finden, zum Teil auch zu pathetische Formulierungen. Vor allem aber fehlen deutliche Prioritäten. Manchmal hat man den Eindruck, dass die Verfasser sich die Frage stellen: «Was passiert mit unserem Planeten, wenn diese Aussenpolitik nicht realisiert wird?» Der Beitritt zur UNO ist ein prioritäres Anliegen. Aber wann?13 Man muss unbedingt vermeiden, einen EG-Beitritt als einzige Lösung darzustellen. Man sollte auch vertieft analysieren, was den Schweizern Angst macht. Mit den Grundtendenzen des Berichtes erklärt sich Bundesrat Villiger einverstanden, auch wenn die Prioritäten besser gesetzt werden sollten.

Le Chancelier Couchepin, outre des corrections formelles, propose les services de la Chancellerie pour contribuer à bien faire passer le rapport dans l’opinion publique. Il faudrait fixer mieux les priorités et éviter un style trop digressif. Du point de vue de la terminologie, faut-il parler de politique étrangère ou de politique extérieure?

Bundespräsident Ogi findet den Bericht hoch brisant und sehr interessant. Es stellen sich stets die Fragen: «Mitmachen oder nicht? Drinnen oder draussen sein?» Seine Antwort ist klar: Mitmachen und drinnen sein ist für unser Land besser. Wenn dieser Schritt aber gelingen soll, muss die Aussenpolitik für jeden Schweizer eine vertraute Politik werden. Dies muss angestrebt und vorbereitet werden. Wo müssen unsere Prioritäten gesucht werden, in Europa oder in der ganzen Welt?

Es wäre falsch, alles Mögliche zu unserem Ziel zu machen. Die UNO soll nicht nur kritisiert werden, aber Vorsicht ist geboten, denn ein zweites Nein hätte verheerende Folgen.14 Die Schweiz darf sich in Europa nicht abmelden. Wir können es uns nicht leisten, lange abseits zu stehen. Es ist aber noch ein längerer Prozess zu bewältigen. Vielleicht wird das Volk erst ja sagen, wenn es die Folgen eines Abseitsstehens spürt. Die Frage der personellen und finanziellen Mittel unserer Aussenpolitik ist gestellt. Hier spielt es eine Rolle, ob die Schweiz Europa als Priorität einstuft. In diesem Fall müsste man auf das dichte Netz der diplomatischen Vertretungen verzichten, damit personelle und finanzielle Mittel für die Europapolitik freigestellt werden könnten. Bei der Frage der Neutralität spürt man im Bericht eine gewisse Verlegenheit. Zusammenfassend stellen sich für den Bundespräsidenten folgende Grundsatzfragen: Mitmachen oder nicht, Aussenpolitik zur vertrauten Politik machen, den Boden innenpolitisch vorbereiten, bevor internationale Sprünge gewagt werden.

M. Felber prend position sur certaines des affirmations exprimées. Du point de vue rédactionnel, le rapport sera retravaillé par une commission de rédaction en tenant compte des remarques formulées. Si la politique économique extérieure ne trouve pas une grande place dans le rapport, c’est parce qu’à son sujet, le Conseil fédéral vient de remettre un rapport complet au Parlement.15 Le chef du DFAE est néanmoins disposé à élargir les considérations du rapport à cet égard.16 La priorité européenne existe toujours, mais il est difficile de la mettre en évidence dans un rapport global.

Le Conseil est d’accord que le rapport débute par une analyse de la situation qui pose les questions fondamentales. Ensuite, il s’agira d’affirmer les priorités. Dans le chapitre sur l’économie, il faudra introduire une analyse du vote du 6 décembre sur l’AEEE.17 Dans le rapport lui-même on expliquera les raisons qui ont conduit le Conseil fédéral à présenter en tant qu’annexe, voire de rapport indépendant, l’étude sur la neutralité. Quant au moment de l’approbation du rapport, la question reste ouverte, étant bien entendu que rien ne devra sortir avant la votation du 6 juin. Le problème d’une adoption du rapport au mois d’août seulement est posé.18

M. Delamuraz commente le rapport sur l’état de la situation, présenté conjointement avec le chef du DFAE.19 Il faut constater que les pays membres de la CE sont moins disposés à nous écouter qu’avant le vote sur l’AEEE. Désormais, ils ont d’autres priorités que discuter avec la Suisse. Il n’est pas sûr que les procédures de ratification de l’AEEE puissent se terminer avant le premier juillet. Tant que l’AEEE ne sera pas en vigueur, il sera difficile d’ouvrir des négociations bilatérales. Le cas du Liechtenstein ne sera pas facile à résoudre.20

In der Diskussion unterstreicht Bundesrat Koller die Notwendigkeit, die Verbindungen mit den Kantonen aufrechtzuerhalten.21 Bundesrat Stich insistiert, dass die Probleme von Liechtenstein durch die Regierung in Vaduz gelöst werden müssen.22

M. Cotti est également d’avis qu’au niveau de la Communauté, on n’a pas encore de philosophie définitive quant à la politique envers la Suisse. Malgré cela, il est optimiste à propos de la possibilité d’ouvrir plus tard des négociations bilatérales. Il faut pour cela que la Suisse soit d’accord de traiter aussi des questions qui intéressent la CE ou certains de ses pays membres.23

Für Bundespräsident Ogi können in bezug auf den Transitvertrag exploratorische Gespräche beginnen.24 Die Südstaaten sind gegenüber der Schweiz negativ eingestellt.25 Man sollte versuchen, vor allem bei den Nachbarländern mehr Verständnis für die Schweiz zu erreichen.26 Der Generalsekretär des EVED ist beauftragt worden abzuklären, ob der negative EWR-Entscheid für die Swissair bereits Nachteile bewirkt hat.27

M. Delamuraz assure que les contacts avec les cantons seront maintenus. Il constate que la CE n’a jamais été aussi hétérogène qu’aujourd’hui. De la part de la CE, il n’y a pas une volonté de pénaliser la Suisse, mais on ne peut prétendre obtenir des avantages avant que les pays qui ont accepté l’AEEE en bénéficient. La CE sera intéressée à des négociations bilatérales dans les domaines où ses intérêts priment. Pour le chef du DFEP, les remarques critiques formulées au Parlement sur la signature de l’accord sur le transit sont injustifiées et trahissent une méconnaissance de la situation.28

M. Delamuraz souligne que la négociation du cycle d’Uruguay au sein du GATT a repris la première place des préoccupations du Conseil fédéral.29 Il faut convaincre en soulignant que le GATT ne signifie pas seulement «agriculture» et que la conclusion des négociations intéresse tous les secteurs économiques. D’ailleurs, il appartient aux milieux économiques de manifester plus d’intérêt pour le GATT qu’ils ne l’ont fait jusqu’ici. À propos de l’information, le chef du DFEP est d’accord avec le co-rapport présenté par la Chancellerie fédérale, en soulignant que l’information en la matière est trop importante pour la laisser aux mains des seuls diplomates.30 Le fait est que la notion même de GATT est tellement difficile à saisir qu’il n’est pas aisé de la faire passer.

In der Diskussion teilt Bundesrat Stich die Meinung, wonach es gegenwärtig sehr wichtig ist, die Bedeutung der Uruguay-Runde des GATT zu unterstreichen. Die nicht-landwirtschaftlichen Aspekte müssen nun in den Vordergrund rücken. In bezug auf die Personalfrage muss grösste Zurückhaltung geübt werden.31

Auch Bundesrat Koller ist von der Bedeutung des GATT voll überzeugt. In bezug auf die Möglichkeit eines Referendums muss die juristische Lage noch genau überprüft werden. Ein obligatorisches Referendum kann bereits jetzt ausgeschlossen werden. Was passiert, wenn die Uruguay-Runde zustande kommt und die Schweiz später doch noch nein sagt?

À ce propos, M. Delamuraz souligne que le GATT n’est pas une organisation internationale. Il sera néanmoins important, si la possibilité d’un référendum n’est pas à exclure, que les lois d’application soient proposées en même temps pour n’avoir qu’une seule votation éventuelle.32

Le Chancelier insiste sur l’importance de l’information. Pour M. Couchepin, le GATT est actuellement vu comme quelque chose de négatif, comme un monstre qui menace notre agriculture, que l’on invoque lorsqu’on ne peut accepter des réformes en soi utiles. Il faut continuer d’insister sur l’importance du GATT pour l’économie d’un pays comme le nôtre, pour préparer l’opinion publique à temps à une votation éventuelle.33

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