dodis.ch/5733113ème séance du Conseil fédéral du 17 avril 19911

Négociations sur l’EEE

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Pour M. Delamuraz, l’état des négociations ne s’est guère amélioré. Il a eu l’occasion de s’en convaincre à Londres, lors de l’inauguration de la BERD, en discutant avec de nombreux ministres des pays de la CE et de l’AELE. Au sein de cette dernière, on craint de plus en plus que la Suisse ne puisse accepter le traité sur l’EEE tel qu’il se dessine. Les Autrichiens aussi sont devenus pessimistes quant à la possibilité de conclure encore au mois de juin. Ils sont en outre confrontés à des problèmes intérieurs. Les Suédois par contre estiment que les délais finiront par être tenus.3 Mais c’est avec les représentants de la CE et des pays membres que les expériences les plus pénibles ont été reçues. M. Mitterrand lui-même a déclaré textuellement être moins optimiste que les Suisses «car si l’on veut travailler avec la CE, il faut lui donner quelque chose».4 Cette attitude montre que tout ce que la Suisse a donné depuis 25 ans et durant la négociation n’est pas connu ou reconnu. Sur le plan de la substance, le problème de la pêche n’a pas pu être résolu.5 Sur le plan des institutions, on constate que l’offre de la CE se rétrécit sans cesse.6 La perplexité quant à la possibilité de conclure à la date prévue se généralise, et M. Delors lui-même a dit que chaque jour qui passe éloigne la possibilité de conclure un accord.

Quant à l’évolution future, trois hypothèses sont envisageables.7 Dans la première, la plus optimiste, on assisterait à un redressement de la situation, par exemple lors de la réunion à 19 du 14 mai.8 Dans la deuxième, plus probable, serait présenté un accord déséquilibré sur le plan des institutions. Le Conseil devrait alors choisir entre le refus de le signer ou la décision de le signer en le considérant non pas comme un traité sui generis, mais comme un traité de transition. En même temps, le Conseil devrait dire clairement comment il voit la suite. Il ne pourrait s’agir que d’exprimer la volonté d’adhésion de la Suisse à la CE.9 En effet, en choisissant de faire cavalier seul, la Suisse aurait tout à perdre, cela d’autant plus qu’un débat sur l’adhésion ne pourrait s’ouvrir avant quelques années en cas d’échec de l’EEE.

Quant aux négociations futures, il faut relever que sur le plan de la substance le Conseil a déjà décidé de modifier le mandat de négociation. Sur le plan institutionnel, force est de constater qu’il n’est pas possible de s’en tenir au mandat défini par le Conseil fédéral.10 Dans les co-rapports présentés, on ressent de la déception, de l’impatience voire du mécontentement. On propose même de quitter le bateau.11 Or ce pas ne doit pas être franchi, car la seule possibilité qui resterait ouverte serait de faire cavalier seul. M. Villiger propose d’inclure dans le traité une clause d’adhésion. Cette proposition a très peu de chances d’être acceptée par la CE, surtout si elle est présentée en tant que «bottom line». Aussi, la publication d’une «bottom line» telle qu’elle est proposée par M. Koller n’est-elle pas opportune. La liste présentée12 laisse apparaître bien des niveaux différents: il suffirait de ne céder que sur un seul et l’on dirait tout de suite le Conseil fédéral a de nouveau capitulé devant la CE. En outre, la liste se limite à des questions institutionnelles et resterait incomprise, par exemple, des milieux paysans. Par contre, le Conseil fédéral devrait disposer vers la fin du mois d’avril d’un tableau résumant toutes les questions sur lesquelles nos négociateurs travaillent.13

En conclusion, il faut poursuivre la négociation, et préparer la stratégie et les scénarios possibles.

M. Felber partage cette analyse, qui est d’ailleurs confirmée par un document, qu’il a reçu, sur la réunion ministérielle de la CE.14 Il n’y a aucune volonté de modifier le mandat de négociation de la communauté. Dans le préambule de l’accord d’association avec la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie, la CE est prête à affirmer que le but final est l’adhésion de ces pays. Par contre, tout automatisme est irréel, car chaque adhésion doit être étudiée. Peut-être une clause plus souple, disant que la CE est prête à accepter une demande d’adhésion, pourrait-elle être plus réaliste. Cela susciterait néanmoins des problèmes au sein de l’AELE avec les pays qui ont déjà décidé d’adhérer.15 Dans l’état actuel de choses, il faut aller jusqu’au bout et signer lorsque le Conseil se sera déterminé quant à l’avenir. Dans l’appréciation de la situation, il ne faut pas oublier les nombreux points positifs de la négociation elle-même et les avantages certains que la Suisse pourrait tirer de la conclusion d’un accord même déséquilibré.

Nach Meinung von Herrn Bundesrat ​Stich sollte nun auch die EG Farbe bekennen. Man muss klar die Frage stellen, was sie sich vom EWR verspricht. Ursprünglich hat man im EWR eine Möglichkeit gesehen, nicht beitreten zu müssen.16 Nun wird der EWR als Vorbereitung für einen Beitritt dargestellt. Dabei ist ein schlechter Vertrag nie als ein Schritt in die richtige Richtung zu betrachten. Ein EWR, wie er sich nun jetzt abzeichnet, bedeutet eine Satellisierung der Schweiz. Man muss auch politische Überlegungen anstellen, zum Beispiel in bezug auf die Neutralität, die Sicherheitsordnung usw.17 Es wäre fatal, wenn die Schweiz in den Verhandlungen weiterhin alles akzeptieren würde, um schliesslich nein zu sagen. Dies muss vermieden werden.

Herr Bundesrat Koller definiert die heutige Lage als miserabel. Sogar die Stimmung in der Wirtschaft sowie bei vielen Parlementariern ist schlecht geworden.18 Immer weniger Kreise stehen hinter dem EWR. In der Öffentlichkeit ist der Eindruck entstanden, dass sich die Schweiz tranchenweise abschlachten lässt. Ständig sind Konzessionen gemacht worden. Trotzdem ist die schlechteste aller Hypothesen diejenige, wonach die Schweiz am Schluss als einzige den EWR-Vertrag nicht unterschreiben könnte. Dadurch würden wir in den Beziehungen zur EG wie Polen, die Tschechoslowakei und Ungarn behandelt.19 Man sollte deshalb versuchen, den EWR zu retten. Zwei Möglichkeiten stehen zur Diskussion. Einerseits könnte man den EWR nur als Übergangslösung betrachten, als eine nötige Etappe, obwohl dieser Vertrag schlecht ist. Anderseits könnte man die unverzichtbaren Bedingungen für die Schweiz formulieren und bekanntmachen.20 Dadurch würde der Bundesrat das Geschäft wieder in die Hand nehmen. Wenn die Verhandlungsergebnisse schon schlecht ausfallen, ist es besser, dies auch deutlich und öffentlich zu sagen.

Herr Bundesrat ​Ogi analysiert die innenpolitische Lage, denn das Volk hat schliesslich zu entscheiden. Beim Volk ist aber der Eindruck entstanden, der Bundesrat tue sich schwer mit dem EWR und führe nicht. Die EG spricht mit unterschiedlichen Zungen. Die Verunsicherung ist total. In dieser Situation sollte die Schweiz die EG mit der klaren Frage herausfordern: Was wollt ihr eigentlich? Der Bundesrat braucht einen Entlastungsangriff, denn in der heutigen Stimmung hätte die Volksabstimmung keine Chance, auch wenn ein guter Vertrag noch zustandekäme.

Es wäre bestimmt falsch, die Übung jetzt abzubrechen. Dagegen sollte der Rat die «bottom lines» definieren und auch klar bekanntmachen. Der Bürger muss wissen, dass wir führen und nicht bereit sind, uns der EG zu verkaufen. Eine Beitrittsklausel kommt dagegen zu früh. Das wäre ein neues Licht, eine Art von Fata morgana. Es ist nötig, klar und deutlich zu sagen, dass wir nicht bereit sind, um jeden Preis einen Vertrag zu akzeptieren. Auch der Endspurt der Verhandlungen würde dadurch erleichtert. Wenn sich schon kein guter EWR-Vertrag abzeichnet, müssen wir aus der Defensive herauskommen. Dabei soll nicht von «Isolation» gesprochen werden, sondern vielmehr von einem Weg der Öffnung gegenüber der ganzen Welt. Die Beziehungen zur EG erfordern eine Neubesinnung. Wir müssen klarmachen, dass wir nicht bereit sind, wie Polen usw. betrachtet zu werden. Ein grösseres Selbstbewusstsein muss signalisiert werden. Wir sind bereit, mit der EG über alles zu verhandeln, sogar über eine Mitgliedschaft, aber nur wenn die EG selbst auch mitmacht.

Herr Bundesrat Villiger​ würde es als falsch betrachten, nun mit neuen, diskreten Anweisungen zu verhandeln. Heute muss der Rat neue Akzente setzen, denn wir stehen vor einem diplomatischen Fiasko. Die EG hat die Schweiz an die Wand gedrückt und stellt stets neue Forderungen. Wir bewegen uns auf dem Weg eines Kolonialstaates mit Autonomiestatut. Wir geben der EG alles, und die EG bekundet kein Interesse an einem allfälligen Beitritt. In dieser Situation könnte die Schweiz auch nicht die Ambition hegen, bei der künftigen Gestaltung Europas kreativ mitzumachen. Der EWR als Dauerlösung ist nicht akzeptabel, aber wir riskieren, dass er auf unbestimmte Zeit dauern wird. Der Bundesrat will sich nicht für den Alleingang entscheiden. Wir können aber neue Forderungen stellen, auch in denjenigen Bereichen, wo wir Konzessionen bereits zugestanden haben. Dies wäre nicht widersprüchlich, denn der Bundesrat hat im institutionellen Bereich immer klare Grenzen festgelegt. Können sie nicht eingehalten werden, kann man auch bei der Substanz zurückweichen. Eine Befristung löst keine Probleme. Als Regierung haben wir die Aufgabe, künftige Wege aufzuzeigen. Innenpolitisch brauchen wir ein Signal. Von der EG müssen wir eine Gegenleistung fordern. Dies könnte ein festes Versprechen sein, dass sie bereit ist, die Schweiz als Vollmitglied zu akzeptieren. Auch wenn das Versprechen keinen rechtsverbindlichen Charakter hätte, würde es genügen. Ist die EG nicht bereit, diesen Schritt zu machen, dann beweist sie, dass sie die Schweiz nicht will.21

Auch wenn wir scheitern sollten, würden wir dadurch ein Zeichen setzen, dass wir Richtung Europa gehen sollen. Der EWR als Dauerlösung ist nicht akzeptabel und als Übergangslösung nur, wenn wir die Gewissheit haben, beitreten zu können. Der Alleingang wäre verkraftbar und ist besser als dieser EWR. Mit der Beitrittsklausel könnte man zudem dem Volk neue Visionen und Offenheit gegenüber Europa versprechen.22

Pour le président Cotti​, le traité EEE doit être vu sous deux aspects: tout d’abord la possibilité qu’il soit accepté par le peuple suisse. Ensuite aussi sous l’angle du contenu: le Conseil fédéral a la tâche de garantir qu’il soit favorable à notre pays. Or, sur la base des résultats actuels, il est évident que le traité EEE entraîne une satellisation au moins provisoire de notre pays. On peut alors se poser la question de savoir s’il ne convient pas de poursuivre directement vers l’adhésion. Un bon traité EEE peut être considéré comme un pas dans cette direction, mais non un traité qui constitue un pas en arrière comme celui qui se profile actuellement.23 Dans cette situation, il convient de trouver les moyens de s’en sortir au plus vite, car plus on attendra et on poursuivra la négociation plus la sortie sera difficile et se fera dans des situations psychologiques encore plus délicates. Comment faire pour rendre la thèse du Conseil fédéral, soit pas d’accord à tout prix, plus crédible? Car si le Conseil fédéral l’a dit et répété à plusieurs reprises, on ne le croit pas. Les membres de la CE ne le croient pas, mais l’opinion publique suisse non plus. Le Conseil doit maintenant compléter ces déclarations par des faits, car si l’accord est celui qui se dessine, M. Cotti ne pourra pas l’accepter. Assortir le traité d’une clause d’adhésion? Ou bien cette clause est contraignante du point de vue juridique ou formel (ce que la CE ne peut pas admettre) ou bien alors elle n’aura que valeur de déclaration. Entre faire cavalier seul et adhérer, il y a peut être une troisième voie, par exemple s’approcher plus tard de la CE d’une façon autonome, indépendante de l’AELE. A-t-on exploré jusqu’au bout ce que la Suisse a donné à la CE? Pour signaler notre volonté, il convient de fixer certaines conditions infranchissables. Chaque chef de département devrait définir, dans son secteur d’activité, ces conditions dont la liste sera portée à la connaissance de l’opinion publique suisse et européenne.

Herr Bundeskanzler Buser erkundigt sich danach, wie die Chancen, dass noch vor den Sommerferien ein Abkommen zustandekommt, eingeschätzt werden. Diese Frage ist wichtig, denn eine Verzögerung wird die mit dem Parlament festgelegte Planung zur Makulatur machen.

M. Delamuraz prend position sur les différentes questions posées. Demander à la CE quel est son but vis-à-vis de la Suisse? Dans les déclarations officielles et lors des négociations, la CE indique un but général. Mais il y a autant d’opinions que de ministres et de membres de la commission. Il n’est pas juste de définir la négociation comme une suite [in]interrompue d’abandons.24 Pour notre pays, l’EEE présente toute une série d’avantages importants. Même un mauvais traité serait susceptible de nous placer en meilleure position. Il ne faut pas avoir la candeur de penser que l’abandon de l’EEE sans solution de rechange puisse nous mettre à l’abri de la satellisation. Maintenant déjà, une cession de souveraineté s’est produite. Nous avons toujours dit ne pas être prêts à accepter n’importe quel traité mais, à l’intérieur de la CE comme de l’AELE, certains ne nous croient pas. Même si les milieux économiques manifestent une certaine réserve, un EEE ou une adhésion ne constituent un bradage de nos intérêts.

Que pouvons-nous annoncer? Existe-t-il une troisième voie? Après l’échec de l’EEE, il serait difficile d’envisager autre chose qu’un petit statu quo ou l’adhésion. Modifier le «bottom line»? On pourrait le faire assez rapidement, car le tableau est pratiquement prêt.25 Ce n’est que lorsque le Conseil fédéral l’aura discuté qu’il sera possible de décider de sa publication éventuelle. Le fait même d’avoir négocié l’EEE apporte des avantages. Quant au calendrier, il faut continuer de penser qu’un accord sera établi avant fin juin.

Le Conseil décide ainsi de se pencher sur la suite à donner, lors de sa prochaine séance, sur la base d’un nouveau document de travail qui définira les «bottom lines» absolues pour la Suisse. Il décidera après discussion de l’information du public sur la position adoptée.

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