dodis.ch/67399Der Beauftragte für sicherheitspolitische Fragen an den Generalstabschef, Korpskommandant Liener1

Einige persönliche Überlegungen zur Gestaltung unserer Sicherheitspolitik nach dem 12.6.94

– Die Abstimmungsniederlagen vom 6.12.92, 20.2.94 und 12.6.942 haben nicht nur aussenpolitischen Schaden angerichtet, sondern auch den aussen- und sicherheitspolitischen Handlungsspielraum des Bundesrates faktisch eingeschränkt.3

Ein Beitritt zu EU und UNO sind nicht mehr aktuelle Themen.

Die ganze Energie muss darauf konzentriert werden, nicht in der GATT-Abstimmung zu scheitern (was wir uns nicht leisten können). Das bedeutet aber, im Umkehrschluss, auch, dass wir interessiert sein müssen, bis zu den Wahlen vom kommenden Herbst, wenn immer möglich, keine weiteren aussenpolitischen Abstimmungskämpfe führen zu müssen, die die Position des Bundesrates im Vorfeld der GATT-Abstimmung weiter schwächen könnten, bzw. zumindest weitere Verwirrung stiften dürften.4

– Während die drei aussenpolitischen Abstimmungsniederlagen ohne Zweifel Skepsis (und Angst) der Bevölkerungsmehrheit gegenüber Europa und einer Veränderung des status quo signalisieren, so dürften in jedem der drei Fälle auch spezifische Motive eine Rolle gespielt haben.

Am 20.2.94 stimmte man vermutlich weniger gegen Europa als für den Kanton Uri.5

Beim EWR stimmte man gegen die EU und hierbei vor allem gegen eine anonyme Bürokratie in Brüssel sowie gegen die perzipierte Gefahr einer Lawine von ausländischen Arbeitssuchenden.6

Bei den Blauhelmen wirkten die Bilder vom Fernsehen. Nicht minder wesentlich aber war der finanzielle Aspekt (Argument: Solange die AHV nicht gesichert ist, hat die Schweiz keine neuen kostspieligen Verpflichtungen einzugehen).7

Innenpolitische Ängste und Fragen waren also ev. ebenso wesentlich wie die – vorhandene – Skepsis gegenüber einer aussenpolitischen Öffnung. Aussenpolitische Fragen scheinen dann zu heissen Themen zu werden, wenn sie in den Augen der Bevölkerung eine Verschlechterung des ohnehin als gefährdet betrachteten inneren status quo zu beinhalten drohen. Hierauf deutet das völlige Ausbleiben einer negativen Reaktion bei aussenpolitischen Entscheiden, die ohne innenpolitische Konsequenzen sind (z. B. Entschluss, sich an Sanktionen der UNO zu beteiligen;8 Gewährung von Überflugrechten für AWACS9).

– Die rechtskonservative Opposition sucht nicht spezifisch nach aussenpolitischen Schlachtfeldern (obwohl sie sie schätzt), sondern sucht generell Themen die populistischen Erfolg versprechen (z. B. Law-and-Order-Kampagne der SVP Zürich).

Hierbei dürfte es NR Blocher einerseits darum gehen, eine Stellung à la Franz Joseph Strauss zu erringen, andererseits in den nächsten Wahlen möglichst gut abzuschneiden. Aussenpolitische Schlachten, in denen das tief verwurzelte Neutralitätsempfinden mobilisiert werden kann, dürften von der rechtskonservativen Opposition in letzter Konsequenz vor allem als nützliches Mittel betrachtet werden, ihre innenpolitische Agenda leichter durchsetzen zu können.

Das primäre Thema dürfte für die rechtskonservative Opposition in den nächsten 15 Monaten die Glaubwürdigkeit von Bundesrat, etablierten Parteien und classe politique sein. N 9,10 Parlamentsrenten vs. AHV-Alter der Frauen und immer wieder durchscheinender Dissens im Bundesrat11 spielen ihr in die Hände. Die Glaubwürdigkeitsfrage dürfte das bevorzugte Thema der rechtskonservativen Opposition bis zu den Wahlen bleiben. Nur dieses Thema verspricht Volkstribunen logischerweise Stimmengewinne. Alle anderen Bereiche dürften taktisch unter dem Blickwinkel dieses strategischen Themas betrachtet werden.

Träfe diese Analyse zu, so würde nicht jede aussenpolitische Aktivität a priori auf eine Mauer der Ablehnung stossen, sondern nur solche aussenpolitischen Schritte, die dem Bundesrat als Ignorieren des Volkswillens angekreidet werden können.12

Im Bereich der Aussen- und Sicherheitspolitik dürfte, anders ausgedrückt, auf Seiten der rechtskonservativen Opposition die Bereitschaft bestehen, jede Chance zu nutzen, den Bundesrat anzugreifen, nicht aber ein konkretes eigenes aussenpolitisches Aktionsprogramm vorliegen, das Schritt für Schritt verwirklicht werden soll. Man wartet auf unsere Fehler.

– Damit dürfte die Kunst in der Gestaltung unserer Aussen- und Sicherheitspolitik darin bestehen, eben diese Fehler innenpolitisch zu vermeiden – und gleichzeitig nach aussen zu signalisieren, dass wir am Kurs der Solidarität und Öffnung festhalten. Diese Überlegung ist weder originell, noch neu. Sie beschreibt einen Sachverhalt, der seit spätestens anfangs 1992 zutrifft. Das Problem ist aber nach den drei Abstimmungsniederlagen (und all ihren Folgen) und angesichts der näher rückenden Wahlen noch akuter geworden.

– Klar erscheint schliesslich, dass die zentralen innenpolitischen Themen des Herbstes Budget, Wirtschaftslage und Sicherung des Sozialnetzes sein werden. Das Sparpaket des Bundesrates wird vom Parlament kaum in der vorliegenden Form getragen werden. Umgekehrt wird das Parlament seinerseits zögern, wirkliche Prioritäten zu setzen.13 Damit rückt eine echte Sanierung des Bundeshaushaltes in weitere Ferne. Damit dürften es neue Projekte – gerade im Bereich der Aussen- und Sicherheitspolitik – im Parlament äusserst schwer haben, wenn sie wirklich etwas kosten. Gleichzeitig fühlt sich aber wohl niemand so recht wohl in seiner Haut nach dem 12.6.94. Kleine Gesten, die möglichst an unsere Traditionen anknüpfen, einen Schuss IKRK einmixen und nicht viel kosten, könnte man mit Erleichterung aufnehmen.

– Jede Strategie im Bereich der ausgreifenden Sicherheitspolitik muss diesen innenpolitischen Rahmenbedingungen Rechnung tragen.

– Grundsätzlich bieten sich im Bereich der ausgreifenden Komponente unserer Sicherheitspolitik14 nach dem 12.6.94 drei Optionen an:

• · Reduktion des bisherigen Engagements
• · Courant normal
• · Kompensation der Blauhelme durch andere Aktivitäten

– Einen Abbau fordert niemand von uns. Die Blauhelm-Gegner erklärten sich, vordergründig, als überzeugte Befürworter von Blaumützen und IKRK. Ein Abbau würde zudem das falsche Signal nach aussen senden.

Komplexer wird die Frage erst im Detail.

Es erscheint denkbar, dass im Bereich AFM im operationellen (nicht im konzeptuellen) Bereich nach dem Blauhelm-Bereich Überkapazitäten vorhanden sind. Diese Ressourcen, sofern es solche gibt, müssten wohl entweder anderen Aufgaben zugeführt (z. B. Ausbildung von Militärbeobachtern)15 oder abgebaut werden.

Zu überlegen wäre wohl auch, ob dies der glücklichste Moment ist, neue Blaumützen-Aktionen einzuleiten, die grössere Kostenfolgen haben. Missionen vom Typ Arbenz16 oder zusätzliche Militärbeobachter sind ein Ding, eine neue Swiss Medical Unit (etwa in Nagorno-Karabach) wäre ein anderes.17

– Der courant normal stellt keine Probleme. Die erwähnten Beispiele der Sanktionen oder der AWACS zeigen dies. Auch der angestrebte KSZE-Vorsitz 1996 gehört in diese Kategorie.18 In der Tagespolitik verfügen wir, solange keine wirklichen Kostenfolgen entstehen, über beinahe ungeschmälerten Handlungsfreiraum.

– Eine demonstrative Kompensation der abgelehnten Blauhelme durch andere Initiativen mit einigem Stellenwert (z. B. massive Erhöhung der Anzahl der Blaumützen) würde zwar im Ausland auf ein positives Echo stossen, wäre aber innenpolitisch mehr als heikel.19 Die rechtskonservative Opposition würde sofort lauthals erklären, der Bundesrat umgehe erneut den Volkswillen. Es muss unterstrichen werden, dass z. B. NR Blocher immer wieder erklärt hat, dass er – wenn er 100 Mio. zu verteilen hätte – diese dem IKRK geben würde (und so IKRK gegen Blauhelme ausspielte), dann aber im Nachsatz sofort hinzufügte, dass man diese 100 Mio. gar nicht habe. Konkret: Grössere Kompensationsprogramme würden – im besten Fall – nicht wegen der Sache, sehr wohl aber wegen der Kosten angegriffen.

– Aus diesen Überlegungen lässt sich folgender Schluss ziehen:

• · Eine generelle Politik des Abbaues wäre falsch.
• · Punktueller Abbau von Kapazitäten, die spezifisch für die Blauhelme geschaffen wurden, wäre logisch.
• · Programme, die von Umfang und Gewicht her eine wirkliche Alternative zu den Blauhelmen darstellten und nach innen und aussen als solche explizit dargestellt würden, erscheinen politisch wenig erfolgversprechend. Es ist genau dieser Schritt, auf den die rechtskonservativen Kreise, die sich dann den Mantel der um die AHV-Renten Besorgten umhängen würden, nur warten. Allenfalls könnten derartige Kompensationsprogramme auch den Auslöser für eine Initiative zur Verankerung einer strikten Neutralitätsklausel in der Bundesverfassung darstellen.
• · Eine Politik des klugen courant normal plus drängt sich auf.
• Hierunter ist einerseits zu verstehen, dass wir von Sanktionen über stille Koordination unserer Position mit der G​ASP20 bis zum KSZE-Vorsitz weiterhin einfach normale Politik betreiben können.
• Andererseits bedeutet dies, dass wir uns nicht scheuen sollten, weitere kleine Schritte zu tun, die in eine klare Strategie eingebettet sind und deren Summe nach aussen signalisiert, dass exakt eine solche Strategie der gezielten, verantwortungsvollen Öffnung besteht.

– Gerade wenn es zutrifft, dass dies nicht die Stunde der grossen Würfe, sondern eher der kleinen und möglichst unbeachteten Schritte und Gesten ist, so muss die erste Priorität sein, eine klare – und innenpolitisch tragfähige – Strategie zu entwickeln. Wenn nur wenig möglich ist, so muss dieses Wenige zumindest einen von unseren Partnern erkennbaren roten Faden aufweisen, der uns für sie – wieder – zu einem berechenbareren Faktor macht.

Der GSC hat, unter der Oberaufsicht des SCOS und mit dem Unterzeichnenden als Projektleiter, bis Weihnachten ein entsprechendes Konzept in Auftrag gegeben.21 Bereits Zwischenresultate sollten aber in unseren Entscheidfindungsprozess einfliessen und ihm dienen.

– Der KSZE-Vorsitz ist wesentlich. Er ist innenpolitisch unproblematisch22 und aussenpolitisch ein wichtiges Signal. Die Troika-Jahre müssen dazu genutzt werden, im Land das Verständnis für aussenpolitische Fragen und Zusammenhänge zu stärken. Nach aussen muss die Chance genutzt werden, unsere Bereitschaft und Fähigkeit zu Engagement unter Beweis zu stellen. Institutionell ist hervorzuheben, dass uns der Vorsitz massiv besserstellen würde (z. B. automatische Beteiligung an NACC ex officio). Es gilt diesen Zufall zum Abbau von Berührungsängsten gezielt zu nutzen.

Wollen wir im Vorsitz Erfolg haben so benötigen wir drei Dinge:

• · Die notwendigen Mittel, insbesondere personeller Natur. Wir sollten nicht zögern, auch knappe Ressourcen in EDA und EMD in diesem Prioritätsbereich zu konzentrieren (im Stab GGST: DRKF, ND).
• · Sachkenntnis. Wollen wir in den kritischen Krisenregionen und Problembereichen etwas bieten, so müssen wir wissen, wie die Lage vor Ort wirklich ausschaut. Das bedeutet nicht nur Personal (ND, Missionen), sondern auch Sicherung von Expertise. Zu recht will daher das EDA ab 1995 bei der Ressortforschung ein Schwergewicht auf den KSZE-Vorsitz legen. Es müsste aber noch weiter gegangen werden. Auch andere Projekte – insbesondere «SMART»23 – sollten u. a. so konzipiert werden, dass sie den KSZE-Vorsitz stützen.
• · Ideen. Diese sind einerseits eine lineare Funktion von Mitteleinsatz und Sachkenntnis. Sie sind aber gleichzeitig auch mehr. Wir sollten die KSZE nicht nur verwalten, sondern Neues in sie einbringen. Ein Beispiel wird im Zwischenbericht «SMART» vom 30.6.9424 angesprochen, nämlich die Idee im Rahmen von «SMART» der KSZE die Ausbildung von Personal zum Long-term Monitoring anzubieten. Es bedarf weiterer socher Ideen, die in Form von Initiativen den Schweizer Vorsitz zu einer Periode werden lassen, in welcher die KSZE wieder an Dynamik und Sinn gewinnt.

– Ein wesentliches Element könnte ein wohl definiertes Projekt «SMART» sein. Der Kerngedanke von «SMART» knüpft an alle unsere Traditionen (Genf, IKRK, gute Dienste, solide und pragmatische Beiträge). Nachdem sich der Kanton Genf bereit erklärt hat, die Investitionsmittel unter gewissen Bedingungen selbst aufzubringen,25 bedarf «SMART» keiner parlamentarischen Zustimmung und hat relativ triviale Kostenfolgen, die zudem allenfalls noch von EDA und EMD gemeinsam getragen werden könnten. Alle informellen Abklärungen deuten darauf hin, dass «SMART» im Ausland auf ein positives Echo stossen würde, während es innenpolitisch nicht angreifbar ist.

– Es ist dem Unterzeichnenden bewusst, dass im Bereich der Katastrophenhilfe die gegenwärtige Politik die praktisch exklusive Verantwortung dem SKH gibt und Mittel der Armee, wenn überhaupt, nur im grenznahen Ausland zum Einsatz kommen sollen.

Er plädiert dennoch dafür, dieses Konzept nochmals vorsichtig zu überdenken.

Helikopter, die in Ungarn Waldbrände löschen helfen oder mit Strahlenmessgeräten ausgerüstet bei Nuklearzwischenfällen eingesetzt werden, haben – sieht man einmal von allen praktischen Detailproblemen ab, die unbestrittenerweise existieren – immer noch etwas Attraktives an sich. Ein Genie-Batallion in Mostar ist Unsinn. Ein Einsatz von Mitteln und Material der Armee in Zusammenarbeit mit dem SKH, in Ergänzung von dessen Einsatz oder als Möglichkeit, auch dann noch etwas zu tun, wenn das SKH über keine adäquaten Mittel verfügt, bekäme grundsätzlich eine gute Presse.

Zeitlich kurze, gezielte Katastropheneinsätze (nicht in Krisenregionen) würden unsere Position hinsichtlich der Halbierungsinitiative26 stärken und der Bevölkerung zeigen, dass wir im Ausland tätig sein können, ohne dass unser Land untergeht. Der edukative Ansatz der Strategie wäre nicht unwichtig.

Weniges, aber offensichtlich und unzweideutig Sinnvolles, wäre hier gefragt. Es gilt nicht einen neuen Aufgabenbereich für die Armee zu schaffen. Es ginge lediglich darum, diesen Bereich nicht einfach a priori auszuklammern, nur weil man das SKH verstimmen könnte.

– Eine Normalisierung unserer Beziehungen zur WEU im abgesprochenen Rahmen könnte praktisch sofort ohne jedes grössere Aufsehen durchgeführt werden.27

– Ein Besuch einer Delegation im WEU-Zentrum für Satellitenbilder-Auswertung in Torrejon ist ohne Aufsehen ebenfalls möglich. Sinnvoll ist er allerdings nur dann, wenn wir – im ND – auch wenigstens eine minimale Auswertekapazität für Satellitenbilder, die ja auf dem Markt jederzeit frei erhältlich sind, aufbauen. Da wir keiner Allianz angehören, daher keinen Zugang zu militärischen Satellitenaufklärungsergebnissen haben, wären wir in einer Krise ohnehin auf kommerzielle Satellitenbilder angewiesen.28 Eine minimale entsprechende Kapazität zu schaffen entspräche nicht nur unseren engeren sicherheitspolitischen Interessen, sondern liesse auch den Abstand zu den anderen Staaten Europas nicht noch grösser werden.

– Besuche von parlamentarischen Kommissionen bei NATO und WEU könnten helfen, Berührungsängste und Vorurteile abzubauen. Kontakte zu den parlamentarischen Versammlungen von NATO und WEU sollten gefördert werden. Das Durchschnittswissen über diese Organisationen ist auch im Parlament gering.

– Besuche auf Stufe Bundesrat bei den Hauptquartieren von NATO und WEU sind zu erwägen. Gerade hier bietet ein KSZE-Vorsitz ein unverfängliches Motiv.

– Ein standardisiertes Ausbildungsprogramm für Offiziere aus Mittel- und Osteuropa (Ausbildungsmodul Of Ost) ergibt Sinn. Das Programm sollte in «SMART» integriert werden.

– Die Ausbildung unserer höheren Stabsoffiziere im Bereich internationale Sicherheitspolitik muss, das belegt die Blauhelm-Debatte, nachhaltig verbessert werden. Der entsprechende Kenntnisstand selbst des höheren Offizierskorps ist zu gering.

Gleichzeitig sollte jede Gelegenheit genutzt werden, begabte Offiziere, die eine Karriere vor sich haben, auf Aussenposten zu senden, auf diese Aufgaben durch eine gezielte Ausbildung vorzubereiten («SMART») und auf dem Posten wirklichen Einblick in internationale Stabsarbeit gewinnen zu lassen.

– Ohne Zweifel das schwierigste Problem stellt PFP dar.29

Wenn unsere Bevölkerung bereits in der Blauhelmfrage über wenig wirkliches Wissen verfügte (die Diskussionen im Abstimmungskampf zeigten, dass hier Wissensbedarf beim Stimmbürger bestand), so sieht die Sache bei PFP noch sehr viel kritischer aus. Es ist davon auszugehen, dass die NATO für die Linke nach wie vor ein Relikt des Kalten Krieges und ganz grundsätzlich des Teufels ist. Die rechtskonservativen Stimmbürger dürften – was immer wir an Wissen vermitteln können – letztlich ein Entscheid zugunsten von PFP mit einem NATO-Beitritt (zumindest der Absicht zu einem solchen) und der drohenden Aufgabe der Neutralität gleichsetzen.

Es besteht hier – und dies muss klar erkannt werden – nach der emotionalen Aufwallung der Blauhelmfrage das erneute Risiko einer unheiligen Allianz zwischen Links und Rechts analog zur EWR-Abstimmung.

PFP liegt in der Kompetenz des Bundesrates. PFP kann aber auch eine Anti-PFP-Initiative oder eine Neutralitätsinitiative auslösen.

Umgekehrt wäre es für die Schweiz – nachdem nun 21 Staaten, inkl. Russland,30 PFP beigetreten sind, und nachdem uns die NATO wiederholt bestätigt hat, dass PFP unsere Neutralität voll respektiere und wir die Natur unserer Beteiligung völlig frei bestimmen könnten31 – enorm schwierig, einen vernünftigen, nach aussen vertretbaren Grund zu finden, weshalb wir PFP nicht beitreten können. Der einzige mögliche Grund, nämlich dass wir den Schritt innenpolitisch nicht riskieren könnten, wäre ein Eigentor. Wir würden damit erklären, dass der Bundesrat nicht einmal in Fragen, die in seiner exklusiven Kompetenz liegen, handlungsfähig ist.

Zusätzlich zu beachten ist, dass es wohl verfehlt wäre, einfach anzunehmen, dass PFP im Bundesrat selbst bereits eine automatische Mehrheit hat.

Diese Überlegungen plädieren, bei nüchterner Betrachtung, dafür, bei PFP keine Hast an den Tag zu legen. Dies wird auch nicht beabsichtigt.

Der Unterzeichnende kommt, obwohl er PFP nachhaltig befürwortet, zu folgenden Empfehlungen:

• · Nicht Entscheid zugunsten oder gegen PFP im Bundesrat im Spätsommer/Herbst, sondern zuerst Nutzung des Aussprachepapiers zur Sondierung der Stimmung im Gesamtbundesrat;32
• · wenn nötig: Aufschub des Entscheides auf das kommende Jahr, notfalls auf die Periode nach den Wahlen;
• · hingegen Realisierung der Elemente, die wir in PFP einbringen würden, noch vor einem PFP-Entscheid.

Nach den Abstimmungsniederlagen der letzten 18 Monate verfügen wir nur noch über sehr begrenzte eigentliche Handlungsoptionen. Diese gilt es zu schützen. Wir dürfen nicht erneut riskieren, dass ein Beschluss des Bundesrates vom Volk an der Urne umgestossen wird, wollen wir innen- und aussenpolitisch nicht alle Glaubwürdigkeit verlieren. Es erscheint klüger, mit Taten zu sprechen, als prinzipielle Schlachten zu schlagen.

Konkret: Die NATO wird uns verstehen, wenn wir mit der Zusage zu PFP etwas warten (Österreich tut dies auch), sofern wir gleichzeitig jene praktischen Dinge tun, die dem Kerngedanken von PFP entsprechen. Zudem: Scheitern wir mit PFP im Bundesrat oder wegen einer Anti-PFP-Initiative, dann werden jene Dinge, die wir – im Hinblick auf PFP – realisiert haben, vom Desaster verschont. Wir benötigen Brandschutzmauern.

Der Unterzeichnende plädiert daher dafür, «SMART» – sobald es in einem ausgereiften Konzept vorliegt – unabhängig von PFP, aber im Hinblick auf dieses und unter internationaler Beteiligung zu realisieren. Können wir PFP realisieren, so können so geschaffene Bausteine in unser Presentation Document aufgenommen werden – genau wie dies im Grunde Schweden und Finnland getan haben. Er plädiert auch dafür, zu erwägen, ob wir nicht – im Sinne einer Übergangsregelung bis zu unserem PFP-Entscheid – nicht das ursprüngliche Normalisierungsmodell unserer Beziehungen zur NATO (Brief, der Botschafter und VA, die Kontakt halten) revitalisieren sollten.

Die Zeit vor einem Entscheid könnte dazu genutzt werden, zumindest in den aussen- und sicherheitspolitischen Kommissionen des Parlamentes das Wissen über die NATO und PFP zu vertiefen.

Der enorme Vorteil von PFP ist die Tatsache, dass der Bundesrat hier abschliessend und allein entscheiden kann. Für einmal können wir, anders ausgedrückt, den idealen Zeitpunkt wählen und riskieren nicht – wie bei den Blauhelmen – im ungünstigsten Moment die Schlacht schlagen zu müssen. Wir sollten diesen Vorteil nutzen.

– Wesentlich ist in den nächsten 18 Monaten, kein weiteres Porzellan zu zerschlagen.

– Die Zeit ist nicht der Gegner des Bundesrates, sondern der Kräfte, die sich gegen eine vernünftige Aussen- und Sicherheitspolitik stemmen.

– Die Schweiz kann aber auch nicht einfach abwarten und nichts tun.

– Vielmehr benötigt sie im Bereich der sicherheitspolitischen Öffnung eine klare Strategie, die mittels vielleicht kleiner, aber in der Summe wirkungsvoller Schritte sichtbar für unsere Partner realisiert wird. Wir müssen zeigen, dass wir noch handlungsfähig und -willens sind – allein schon wegen der bilateralen Verhandlungen mit Brüssel.33

– Diese kleinen Schritte müssen aufeinander aufbauen und sich ergänzen.

– Ihre Kostenfolgen dürfen nicht hoch sein. Hoch muss vielmehr ihr Wirkungsgrad sein.

– Unser wertvollstes Gut werden gut ausgebildete Leute sein, die kluge Ideen entwickeln können und die uns gestatten, jede politische Chance für einen institutionellen Öffnungsschritt mit bestens vorbereitetem Personal nutzen zu können.