dodis.ch/54813Proposition du DFEP au Conseil fédéral1

Cycle de l’Uruguay: Réunion des ministres responsables du GATT — Bruxelles, 2—8 décembre 1990

Lors de sa séance du 1er octobre 1990,2 le Conseil fédéral a adopté le mandat pour la délégation suisse pour la phase finale de la négociation.3 En même temps, il a été orienté sur l'état de la négociation. La présente proposition a pour objectif de renseigner le Conseil fédéral sur l'état actuel des négociations en général et sur celle de l’agriculture en particulier,4 de solliciter un mandat pour que le Chef du Département de l'Économie Publique puisse, le cas échéant, signer le document de clôture du cycle de l’Uruguay et de soumettre au Conseil fédéral la composition de la délégation suisse pour la conférence ministérielle de Bruxelles.5

À 15 jours de la conférence de Bruxelles, toute la négociation est en mouvance et notre appréciation de la situation pourrait déjà être dépassée au moment de la séance du Conseil fédéral du 26 novembre 1990.

À ce stade, la négociation porte en premier lieu sur l'élaboration d’accords pour permettre aux ministres à Bruxelles de prendre les décisions politiques que les négociateurs n’auront pas réussi à prendre d’ici là.

Tandis que les bases de négociation existent pour toute une série de sujets tels les règles d’origine, l’inspection avant embarquement, le fonctionnement du GATT, le règlement des différends, le code sur les normes, les sauvegardes et les textiles (voir notre proposition du 25 septembre 19906), elles font encore défaut dans l’agriculture, les services, les subventions et l’antidumping. Elles sont en voie d’achèvement pour la propriété intellectuelle et pour les investissements.

De plus, la négociation sur l'échange de concessions en matière tarifaire bat son plein et il n’est pas encore possible d’en évaluer le résultat probable.

D’une manière générale, il faut admettre que les perspectives limitées d’un résultat équilibré en agriculture, qui soit acceptable à la fois pour les agro-exportateurs (USA, Groupe de Cairns) et pour les adeptes de la spécificité agricole (Europe et Japon), risquent d’entraver les possibilités de résultats substantiels dans d’autres domaines. Dans le pire des cas, les résultats dans le secteur des services et peut-être même dans celui de la propriété intellectuelle pourraient en souffrir.

Chaque jour est maintenant déterminant: la volonté affirmée par le Président Bush et par le Président de la Commission de la CE, J. Delors, de mener les négociations du Round à bon port se traduit d’ores et déjà par une volonté accrue de négocier des deux Grands. La délégation suisse ne laisse passer aucune occasion pour contribuer constructivement au succès de la négociation.

Le déroulement de toute la négociation laisse supposer que le mandat donné par le Conseil fédéral à la délégation suisse le 1er octobre 1990 suffira,7 à l’exception peut-être de l’agriculture.

1. Introduction

La négociation agricole de l’Uruguay Round est actuellement bloquée et pourrait bien le rester jusqu'à la réunion ministérielle de Bruxelles. En effet, l’offre communautaire, basée sur une réduction du soutien interne de 30% en termes nominaux, et les réticences de la Communauté à prendre des engagements suffisamment spécifiques dans les domaines de l’accès au marché et des subventions à l’exportation ne sont pas acceptables pour les agro-exportateurs (pays du groupe de Cairns et USA). Un accord ne pourra être réalisé que si (i) la Communauté fléchit sa position en ce qui concerne les engagements spécifiques sur l’accès au marché et les subventions à l’exportation et (ii) si les agro-exportateurs diminuent substantiellement leurs ambitions démesurées en matière de réduction du soutien et de la protection agricole. Il est probable que ni la CE ni les agro-exportateurs ne pourront disposer d’une telle marge de manœuvre avant la réunion de Bruxelles.

C’est donc à Bruxelles même que la négociation agricole sera débloquée ou non. Ce sont les ministres eux-mêmes qui seront appelés à négocier le «deal» final. Le terrain pour ce «deal» devra être préparé auparavant, au niveau des Grands surtout.

C’est dire qu’il est capital pour la Suisse et les autres pays de l'AELE de chercher à influencer les Grands avant Bruxelles. Mon déplacement, le 18 novembre 1990, à Stockholm pour y rencontrer à la fois les ministres de l’agriculture de l’AELE et le ministre américain de l’agriculture poursuivait ce but.9

C’est dire aussi que le Conseil fédéral devra être prêt à réagir très vite, durant la semaine du 3 décembre 1990, en fonction de l'évolution de la négociation ministérielle à laquelle je participerai.10

2. Évolutions possibles de la négociation à Bruxelles

En simplifiant au maximum, deux évolutions sont possibles si l’on fait abstraction de la possibilité réelle d’un échec du cycle de l’Uruguay:

• – Les réformes fondamentales (réduction et définition du soutien interne, tarification des mesures à la frontière, réforme des règles du GATT en matière agricole) ne sont acceptées qu'à titre d’objectifs et la négociation immédiate porte sur des échanges de concessions très concrètes sur l’accès aux marchés et les subventions à l’exportation.
• – Les réformes fondamentales sont décidées et assorties d’un modeste paquet d’ouverture des marchés et de réduction des subventions à l’exportation.

Dans le premier cas, la priorité serait donnée au concret en matière d’accès au marché, dans le second, la priorité serait accordée à la réforme fondamentale. Pour la Suisse, la première alternative serait vraisemblablement dans l’immédiat la moins difficile. Nous garderions notre liberté dans le domaine du soutien interne. Nos engagements se limiteraient à l’ouverture du marché suisse (augmentation des quotas, diminution des tarifs) pour des produits spécifiques répondant à des demandes ciblées. Nous devrions également nous engager à réduire les subventions à l’exportation. Ces engagements ne devraient pas dépasser le mandat du Conseil fédéral décidé le 1er octobre 1990.11

Malheureusement, la deuxième alternative est plus vraisemblable. Un cumul des deux alternatives paraît peu probable parce que trop ambitieux et donc irréaliste.

3. Contenu possible d’un accord sur une réforme fondamentale des politiques agricoles (2ème alternative)

Vu le peu de temps qui reste jusqu'à Bruxelles (quelques jours), il paraît probable qu’en cas de succès de la négociation celle-ci portera sur des engagements généraux de réformes. Ceux-ci devront être spécifiés dans le cadre de programmes nationaux détaillés de mise en vigueur à soumettre au GATT dans le courant de l’année 1991.

Ces engagements porteront essentiellement sur trois volets, chaque volet faisant l’objet de règles:

• – soutien interne
• – protection à la frontière
• – subventions à l’exportation

3.1. Réduction du soutien interne

La négociation porte sur le taux de réduction du soutien interne, sur la durée de la période de réduction et sur la définition des formes de soutien à réduire.

Il est à prévoir que, dans la mesure où la CE réussira à limiter ses concessions en matière d’augmentation de l’accès à son marché et de réduction du soutien à l’exportation, elle n’accepte pas d’aller au-delà de son offre de réduire le soutien interne de 3% par an en termes nominaux (Suisse: 2% par an en termes réels).

La Suisse se battra pour un taux de réduction aussi petit que possible et pour une définition et une pratique aussi large et autonome que possible des formes de soutien exemptées de toute réduction (paiements directs). Nous nous efforcerons également d’obtenir un taux de réduction inférieur à celui de la CE en mettant en avant des concessions plus importantes que Bruxelles en matière de subventions à l’exportation, ainsi que l’effet minimal de notre politique sur le marché international. Cettre stratégie, qui a également été discutée avec les autres pays de l'AELE à Stockholm, a pourtant moins de 50% de chances de réussir.12

3.2 Protection à la frontière13

La négociation porte sur la tarification, c’est-à-dire la définition des exceptions à l’obligation de transformer les contingents à l’importation en droits de douane (art. XI du GATT), sur la réduction de toutes les mesures à la frontière et sur des engagements concrets en matière d’accès au marché.

Tarification: La CE accepte, à certaines conditions, la transformation de toutes les mesures non tarifaires maintenues à la frontière en droits de douane (équivalents tarifaires). Un tel engagement ne serait acceptable pour la Suisse sous condition (i) que les produits qui sont soumis à un contingentement strict de la production soient exclus de l’obligation de tarification (en particulier le lait et la viande bovine) et (ii) qu’une tarification puisse être faite progressivement sur dix ans.

Accès au marché: Les engagements concrets auxquels nous pourrions être appelés à souscrire pourraient contenir:

• (i) l’engagement de maintenir un accès minimum au niveau des importations actuelles pour tous les produits;
• (ii) l’engagement d’augmenter les contingents d’importation de 3% par an pour les produits soumis à des régimes de quotas tarifaires ou à des restrictions quantitatives pour autant que les autres pays souscrivent à des engagements équivalents.
• (iii) l’engagement de procéder à une réduction des droits de douane et des équivalents tarifaires de 20 à 30% sur dix ans.

Exigences suisses: La Suisse ne pourrait souscrire aux engagements relatifs à la protection à la frontière décrits ci-dessus que si:

• (i) la mise en vigueur des engagements s’effectue en plusieurs étapes, en commençant par un premier groupe de produits qui serait suivi, dans une deuxième période (quelques années plus tard), par un deuxième groupe de produits et ainsi de suite. Le délai de dix ans devrait courir à compter du début de chaque période de mise en vigueur (pas de rattrapage);
• (ii) les équivalents tarifaires peuvent être adaptés au moins partiellement pour tenir compte de la variation des prix sur le marché international;
• (iii) une clause de sauvegarde peut être prévue pour établir une protection temporaire à la frontière au cas où les prix internes baisseraient de 25% et/ou les quantités importées augmenteraient de 25% pour un produit donné.

3.3. Subventions à l’exportation

La négociation porte sur la définition et le taux de réduction des subventions à l’exportation. 

Dans ce domaine, la Suisse a fait une offre supérieure à celle de la CE, puisque celle-ci n’a pas fait d’offre spécifique en la matière.14 C’est notre principal atout dans la négociation. Nous l’utiliserons dans toute la mesure du possible pour réduire nos engagements dans les autres domaines. Car c’est bien la subvention à l’exportation qui est la mesure la plus perverse du système. La Suisse n’acceptera pourtant aucun engagement en matière de restitutions à l’exportation de produits transformés. Le «Schoggigesetz» doit être maintenu.15

Tous les résultats — il s’agit de plusieurs accords couvrant les différents sujets — doivent former un tout. Cette globalité sera exprimée par un document politique qui:

• constate les résultats atteints dans la négociation;
• entérine la clôture du Round;
• comprend l’engagement de chaque participant de soumettre les résultats aux procédures internes d’approbation;
• fixe une date-objectif (TARGET DATE) (1er janvier 1992) pour l’achèvement des procédures internes;
• définit les modalités pour l’action conjointe des participants dès que les procédures internes seront terminées;
• exprime la volonté des participants de conférer à l’Accord général un statut définitif, mettant fin à son statut provisoire de 1947;
• ouvre la négociation sur la création d’une organisation multilatérale du commerce.

Nous sollicitons votre autorisation pour que le Chef du DFEP puisse signer ce document à Bruxelles, le cas échéant après consultation du Conseil fédéral, et qu’il soit muni des pouvoirs nécessaires (avec possibilité pour ses suppléants d'œuvrer à sa place, en cas d’empêchement imprévu).