dodis.ch/73008Inspektion der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte beim Generalsekretariat des EDA vom 3. Mai 19951

Reorganisation EDA: Ergebnisse, finanzielle und personelle Einsparungen, Perspektiven

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Traktandum 2 / Ordre du jour 2 

 

 

2.1 Reorganisation EDA: Ergebnisse, finanzielle und personelle Einsparungen, Perspektiven

2.2 Strategische und operationelle Zielsetzungen des neuen Generalsekretariats

Herr Zimmerli führt in seinen Einführungsworten aus, dass es vor allem darum geht, eine Art «Antrittsvisite» durchzuführen, da das Departement sich ja einer umfassenden Reorganisation unterzogen hat.3 Es ist jedoch nicht die Meinung, eine zweite Inspektion der früheren DVA durchzuführen. Letztes Jahr hat ja eine solche Inspektion stattgefunden.4 Es soll heute vielmehr in die Zukunft geschaut werden, und der Wunsch der Vertreter der Finanzdelegation ist es, anhand der angekündigten Referate entsprechend informiert zu werden.

Herr Zimmerli bezieht sich auf die erhaltene Dokumentation, die er verdankt und anhand welcher sich die Vertreter der Finanzdelegation von den tiefgreifenden Umstrukturierungen ein Bild machen konnten.5 Die Finanzdelegation hat diese Arbeiten mit Wohlwollen verfolgt. Das Resultat, mindestens auf dem Papier, sieht im Vergleich zur alten Organisation besser aus. Nun geht es darum, sich aus der spezifischen Sicht der Finanzdelegation orientieren zu lassen, wie und welche Änderungen sich für das EDA ergeben. Herr Zimmerli weist darauf hin, dass die Punkte 2.1 und 2.2 der Traktandenliste von der Materie her ineinander übergreifen. Er überlässt es den beiden Referenten, die entsprechende Abgrenzung vorzunehmen und schlägt vor, allenfalls beide Bereiche gleichzeitig zu diskutieren. In einer zweiten Phase werden dann eher die finanzspezifischen Fragen betreffend die Voranschläge 1995 und 1996 behandelt.

Herr Doswald gibt seiner Genugtuung Ausdruck, dass er und sein Stellvertreter, beide erst seit dem 1. Januar 1995 im Amt,6 bereits jetzt Gelegenheit haben, sich mit zwei Vertretern der Finanzdelegation im speziellen über die Neuerungen im Departement zu unterhalten. Herr Doswald gliedert die EDA-Reorganisation in zwei Teile, nämlich in die Restrukturierung der Zentrale, die bis Ende 1995 abgeschlossen werden soll und die Redimensionierung des Aussennetzes, die bis Ende 1996 umgesetzt werden soll. Anhand von Folien (Anhang 1)7 geht Herr Doswald auf die Restrukturierung der Zentrale ein, insbesondere auf:

– Ziele der Departementsrestrukturierung

– Wesentliche Änderungen

– Projektumsetzung.

Er hebt im speziellen hervor:

Es wird eine klare und konsequente Trennung in einen politischen (Leitung Staatssekretär) und in einen administrativ-logistischen Bereich (Leitung Generalsekretär) vorgenommen. Der Staatssekretär konzentriert sich auf die strategisch und politisch-planerischen Aspekte. Er erhält ein umfassendes Weisungsrecht in Vertretung des Departementsvorstehers gegenüber allen Direktionen.

Die Politische Direktion wird neu in fünf Abteilungen gegliedert. Die ehemalige Direktion für internationale Organisationen wird in die Politische Direktion eingegliedert.

Die ehemalige Direktion für Verwaltungsangelegenheiten und Aussendienst wird ins Generalsekretariat eingegliedert (GS, Logistik).

Anhand des Organigramms (Anhang 1)8 wird ferner der derzeitige Umsetzungsstand näher dargelegt. Eine Änderung gegenüber dem vorliegenden Organigramm betrifft die Bereiche für Menschenrechts- und humanitäre Politik (neu Abt. IV) und Koordination Wirtschaft, Wissenschaft, Umwelt (neu Abt. V). Hier wurde eine Umstellung vorgenommen, aus der Überlegung heraus, dass aufgrund des aussenpolitischen Berichtes, neben Frieden und Sicherheit, ein weiteres Hauptziel die Förderung der Menschenrechte ist.9

Im politischen Bereich und bei der DEHZO ist die Feingliederung der Strukturen bis auf die dritte Hierarchiestufe (Sektionen und Dienste) abgeschlossen. Die Ernennungen in den leitenden Funktionen wurden vorgenommen und die Rahmenpflichthefte bestehen. Nun geht es darum, nach der Stellenzuteilung die Besetzung der neugeschaffenen Stellen und die Bürobelegung den neuen Gegebenheiten anzupassen.

Die Reform der Logistik im GS ist im Gange. Hier wird eine Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und der Effizienz angestrebt. Die Rationalisierung, Dynamisierung und Modernisierung des gesamten Betriebs und der Verwaltungsabläufe sind weitere Zielsetzungen (Anhang 1).10

Offen ist weitgehend noch die Neugestaltung des diplomatischen Inspektorates, welches ab 1996 operationell sein soll. Nach Arbeitsaufnahme des Chefs dieser Einheit,11 im kommenden September, werden hier die entsprechenden Arbeiten – sie sind bereits zum Teil in die Wege geleitet – tatkräftig an die Hand genommen.

Ein wichtiger Punkt betrifft auch die Einstufung leitender Beamter. Die Ernennungen wurden im Sinne einer provisorischen Einstufung vorgenommen, d. h. die Leute blieben in ihren bisherigen Besoldungsklassen eingereiht und sollen dann aufgrund der neuen Rahmenpflichtenhefte neu eingestuft werden. Einerseits wurde die Zahl der Überklasse-Posten reduziert, andererseits wurden zum Teil veränderte, neue Funktionen mit einer grösseren Bedeutung geschaffen. Als Ziel muss hier die Einhaltung der Kostenneutralität gelten.

Herr Borer stellt anhand von Folien (Anhang 2)12 die Redimensionierung vor und erklärt, dass das Motiv dafür einerseits das kontinuierliche Aufgabenwachstum in der Aussenpolitik bilde (z. B. aktivere Aussenwirtschaftspolitik, Aufnahme dipl. Beziehungen mit neuen Ländern, OSZE-Präsidentschaft,13 grössere Schweizer Kolonien etc.) und andererseits der Umstand, dass eine Verstärkung der personellen und finanziellen Mittel nicht erwartet werden kann. Im einzelnen zeichnet er auf:

– Schliessungen, Eröffnungen und Wiedereröffnungen im Vertretungsnetz14 

– Pilotprojekt Deutschland15 

– Regionalisierung.

Anschliessend geht er auf die finanziellen und personellen Einsparungen ein:

– durch die Verlegungen, Schliessungen und das Pilotprojekt Deutschland werden 36 Stellen frei

– die Restrukturierung der Zentrale ergibt 23 freie Stellen (von diesen 59 Stellen wurden 36 durch bereits erfolgte Stellenneuschaffungen absorbiert und 21 Stellen werden 1995 neu zugeteilt.)

– Betriebskosteneinsparungen belaufen sich auf 1,74 Millionen Franken, wovon 1,5 Millionen Franken aber wiederum für Mehraufwand (Pilotprojekt Deutschland, Eröffnung und Wiedereröffnung) ausgegeben werden.

Herr Doswald erklärt unter dem Titel «Perspektiven und Verwendung der Stellen», dass die Reorganisation unter dem Personal auch eine gewisse Unruhe geschaffen hat. Es ist begreiflich, dass es für die Leute nicht einfach ist, neben ihrer täglichen Arbeit noch eine Restrukturierung zu verkraften. Eine stetige Information ist und bleibt notwendig.

Was die Redimensionierung des Aussennetzes anbelangt, kann man in guten Treuen verschiedener Meinung sein. Man kann sich sicherlich fragen, ob es richtig ist, dass man in Luanda16 oder Windhoek17 schliesst und generell ob es sinnvoll ist, den Aussenbereich abzubauen. Wenn man aber einen beschränkten finanziellen und personellen Rahmen zur Verfügung hat, bleibt einzig, Prioritäten und Posterioritäten zu setzen. Entscheidende Kriterien für Schliessungsentscheide waren insbesondere die Grösse der Schweizer Kolonie, unsere wirtschaftlichen und politischen Interessen sowie die Vertretung anderer vergleichbarer Länder vor Ort. Die gewonnenen Stellen werden neu zur Verstärkung der Zentrale, namentlich der Politischen Direktion (OSZE-Präsidentschaft und Politische Abteilungen) sowie des diplomatischen Inspektorats eingesetzt. Eine gewisse Verstärkung entsteht auch in einigen Bereichen im Aussennetz, z. B. OSZE-Präsidentschaft Wien,18 Wiedereröffnung in Beirut19 und erfolgte Neueröffnung in Shanghai.20 Alles in allem kann gesagt werden, dass die Umsetzungsarbeiten planmässig voranschreiten. Die Einführung der Neuerungen ist aber noch nicht beendet; es kann erst Ende Jahr endgültige Bilanz gezogen und beurteilt werden, ob das Ziel erreicht wurde. Aber aufgrund des Organigramms darf heute schon gesagt werden, dass sich das Departement bemüht hat, klare und einfache Strukturen zu schaffen.

Herr Zimmerli schlägt vor, dass in diesem Bereich noch etwas diskutiert wird, bevor dann im einzelnen auf die strategischen und operationellen Zielsetzungen eingegangen wird. Er verweist auf das sehr interessante Projekt Deutschland und wirft folgende Frage auf: Sind solche Projekte auch in anderen Ländern denkbar? Sind dort die Voraussetzungen ähnlich oder sind sie anders? Er geht davon aus, dass es mit diesen Massnahmen gelingen wird, unter dem Strich den Personalbestand kleiner zu halten und trotzdem keinen Qualitätsabbau in Kauf zu nehmen.

Herr Doswald erklärt, das letztere treffe zu. Für weitere Projekte sei z. B. an Frankreich, auch an die USA und allenfalls Italien zu denken.

Herr Borer führt aus, dass grosse Hoffnungen in das Rationalisierungspotential des Pilotprojekts gesetzt werden; es gilt aber vorerst, Erfahrungen zu sammeln. Es ist offensichtlich, dass es in der Kolonie in Deutschland eine gewisse Unruhe gab. Solche Massnahmen können nur auf Länder übertragen werden, in denen die nötige Infrastruktur, wie effiziente Post, funktionierendes Telefonnetz etc., vorhanden sind. Wenn wir aber in Deutschland erfolgreich sind, werden wir das Vorhaben auch in andern Ländern umsetzen.

Gemäss Herr Zimmerli zeigt es sich, dass man nicht nur mit dem Rotstift in finanzieller Hinsicht operieren kann, sondern dass auch andere Kriterien zu berücksichtigen sind. Im Sinne einer Anschlussfrage erkundigt er sich, ob auch schon daran gedacht wurde, bei solchen Konzentrationsbestrebungen mit befreundeten Ländern zusammenzuarbeiten?

Herr Doswald antwortet, dass seines Wissens diese Frage im Rahmen des Pilotprojekts Deutschland nicht geprüft wurde, weist aber auf das Konsularabkommen mit Österreich hin.21 Diesfalls wurde freilich eine minimale konsularische Betreuung der jeweiligen Staatsangehörigen vereinbart. Die Dienstleistungen gehen nicht sehr weit. Es geht vor allem darum, dass in Notfällen (Verhaftung, Krankheit, Unglücksfall) Unterstützung gewährt wird. Konsularische Angelegenheiten, wie z. B. schon Passfragen, können gemäss diesen Abkommen nicht behandelt werden. Als neues Element kommt hinzu, dass Österreich Mitglied der EU geworden ist und vielleicht in Zukunft eher mit EU-Staaten zusammenarbeiten will. Es kann aber vorläufig nicht davon ausgegangen werden, dass dies auf die bisherige Zusammenarbeit Auswirkungen haben wird. Österreich hat auf diesen Herbst den Generalsekretär und seinen Stellvertreter zu einer Arbeitsvisite eingeladen. Anlässlich dieses Besuches wird sicher auch das Konsularabkommen zur Sprache kommen.22

Herr Doswald ergänzt, dass wir dort, wo wir schliessen, grundsätzlich bemüht sind, Honorarkonsulate zu errichten und so wieder eine gewisse Minimalbetreuung vorhanden ist, wobei die Dienstleistungen aber nicht gleich sind.

Herr Zimmerli bemerkt, dass nun das Resultat des Pilotprojekts Deutschland abgewartet werden soll und vielleicht wird dann in einigen Ländern ähnliches denkbar. Auf jeden Fall darf finanziell nicht allzuviel erwartet werden. Was aber bis jetzt erreicht wurde, ist beeindruckend; das will anerkannt sein. Er erkundigt sich dann, wie es sich mit den Versetzungen der Leute verhalte, ob es grössere Probleme gebe.

Herr Doswald antwortet, dass die Versetzungen als Folge der Redimensionierung des Aussennetzes gut geplant sind und nicht von eigentlichen Problemen gesprochen werden kann. Die betroffenen Leute sind meistens aus der konsularischen Karriere. Diplomaten sind nur wenige betroffen. Die Schwierigkeit ergibt sich eher daraus, dass es an der Zentrale vermehrt Diplomaten braucht, die aber durch die Redimensionierung des Aussennetzes nicht gewonnen werden. Das ist dann aber nicht nur eine Frage der Versetzung, sondern auch der Rekrutierung. Hier ist noch beizufügen, dass Kollegen der konsularischen Karriere zum Teil auch als 1. Mitarbeiter eingesetzt werden und diplomatische Funktionen ausüben. So können auch einige Diplomaten vom Ausland an die Zentrale versetzt werden.

Herr Zimmerli erkundigt sich, ob die Mobilität unter den Diplomaten nach dem neuen Konzept zunimmt oder ungefähr gleich bleibt.

Herr Doswald sagt dazu, dass es infolge der Restrukturierung im vergangenen Jahr zu zahlenmässig weniger Versetzungen gekommen ist; es wird aber versucht, den Rhythmus, also 3–4 Jahre, beizubehalten. Man hat sich auch schon Gedanken gemacht, wie der Versetzungsrhythmus besser gestaltet werden kann.

Herr Zimmerli möchte wissen, ob die Restrukturierung Auswirkungen auf die Weiterbildung hat.

Herr Doswald erwidert darauf, dass generell vermehrt Anstrengungen unternommen werden müssen, um noch eine bessere Führungsausbildung zu vermitteln. Es wurde beschlossen, auch ein gewisses Obligatorium an Führungsausbildung vorzusehen. Es gibt ausserdem für neu ernannte Missionschefs Einführungskurse. Neu gibt es im Sinne eines Pilotprojekts ferner die «Assessments 1» für die konsularische Karriere, 14–16 Besoldungsklasse, und die «Assessments 2» für die diplomatische und konsularische Karriere, 24–26 Besoldungsklasse.23 Es gilt hierbei, das Führungspotential zu erfassen und somit auch in der Karrieregestaltung die Weichen stellen zu können.

Herr Zimmerli fragt sich, ob sich die traditionelle Karriere eines Missionschefs vor dem Hintergrund dieser Restrukturierung irgendwie gewandelt hat. Er möchte gerne wissen, wer im Generalsekretariat die Ausbildung zur qualifizierten Vorbereitung auf den «Job» gestaltet, dies auch in Hinsicht auf die sogenannten Quereinsteiger.

Herr Doswald antwortet, dass für die Ausbildung die Sektion Rekrutierung und Ausbildung, zusammen mit dem Personalamt, verantwortlich ist. Bei der Einführung von Neuem, wie etwa dem Obligatorium der Führungsausbildung, geschieht das im Einverständnis mit den Direktoren und bei Grundsatzfragen mit dem Entscheid des Departementsvorstehers. Die Akzeptanz, was die Ausbildungsseite anbelangt, ist aufgrund der erhaltenen Reaktionen gut. Wie es sich bei den «Assessments» verhält, muss erst noch in Erfahrung gebracht werden. Eine eigentliche Wandlung der traditionellen Karrieren war nicht Ziel der Restrukturierung.

Herr Borer fügt bei, dass bis jetzt beim EDA kein personalpolitisches Leitbild bestand und es auch keine Karriere- und Ausbildungsplanung gab. Herr Bundesrat Cotti hat den Auftrag erteilt, ein derartiges personalpolitisches Leitbild zu entwickeln, und innerhalb dieses Leitbilds muss überlegt werden, was für Leute das EDA rekrutieren soll. Was muss ein Diplomat im ausgehenden 20. Jahrhundert können? Was ist das Berufsprofil? Es muss auch versucht werden, die Planung, Gestaltung und den Aufbau der Karriere zu verbessern. Ferner muss die Beförderung, das Qualifikationssystem, überdacht werden. Die EDA-Beamten wurden entsprechend informiert; das Generalsekretariat ist dabei auf ein positives Echo gestossen und hat damit Goodwill geschaffen. Bis 1996, dies ist die Zielsetzung, muss dieses Konzept bestehen.24

Herr Zimmerli fragt, ob die Vorstellung eher auf polyvalente oder spezialisierte Botschafter abzielt oder in beide Richtungen gegangen wird, und dies dann Auswirkungen auf den Einsatzbereich und den Einsatzort hat. Ferner interessiert es ihn, ob das EDA hier alleine vorgeht oder einen externen Spezialisten beigezogen hat und wie allenfalls die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft ist.

Herr Doswald meint darauf, dass hier noch viele Fragen offen seien und im Rahmen der Arbeiten für ein personalpolitisches Leitbild beantwortet werden müssen. In der Regel dürfte es sich beim Diplomaten weiterhin um Generalisten handeln, wobei eine gewisse Spezialisierung ebenfalls notwendig sein wird. Es ist unumgänglich, dass auf bestimmte Posten etwas besser vorbereitet wird. Hier wird speziell an den Sprachbereich gedacht.

Herr Borer ist der Ansicht, dass es Generalisten mit zum Teil Spezialkenntnissen in verschiedenen Bereichen braucht, der Botschafter aber grundsätzlich Generalist sein sollte. Auf Missionschefebene sind alle Aufgaben wahrzunehmen. Zur zweiten Frage unterstreicht er, dass er sehr für die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft eintritt und sich das EDA am Vorgehen im Personalbereich von grossen Unternehmen zu orientieren hat. Im Moment nimmt jedoch die Reorganisation die Verantwortlichen voll in Beanspruchung, und es wird erst langsam angefangen, über Pilotprojekte Erfahrungen zu sammeln.

Herr Zimmerli hat noch einige Fragen zu diesem Kapitel. Zuerst die Frage der regionalen Botschafterkonferenzen. Dies ist immer auch eine finanzielle Frage. Haben diese Konferenzen immer noch den gleichen Stellenwert?

Herr Doswald. Es existiert die jährliche Botschafterkonferenz hier an der Zentrale wie im bisherigen Umfang. Sie ist ein wichtiges Instrument zur Vertiefung bestimmter politischer Aspekte und auch natürlich des Erfahrungsaustausches.25 Was die Frage der regionalen Botschafterkonferenzen angeht, wurden die letzten (1994 in Südafrika,26 1991 in Indien,27 1990 in Gerzensee28 – für die in Europa und Nordamerika akkreditierten Missionschefs – und 1989 in Mexiko)29 abgehalten. Diese Konferenzen kommen teurer zu stehen als die Konferenz an der Zentrale, wofür die Teilnehmer ihre Reise selber bezahlen oder sie mit einer bezahlten Ferienreise verbinden. Andererseits kann man mit regionalen Botschafterkonferenzen ein politisches Zeichen setzen. Es wurden noch keine Überlegungen angestellt, ob damit weitergefahren werden soll.

Herr Zimmerli erkundigt sich, ob sich beim Kostenmanagement für die Reisetätigkeit der Diplomaten generell Probleme ergeben. Als Beispiel führt er die etwas starre Form der Bestellung von Flugscheinen vor allem bei Swissair an.

Herr Borer antwortet, dass grundsätzlich das entsprechende Budget eingehalten werden konnte. Vor kurzem wurde eingeführt, dass jede Direktion zu Beginn des Jahres ein Budget zugeteilt erhält. Dies führt dazu, dass durch den Linienchef Dienstreisen sehr restriktiv bewilligt werden. Dieses Vorgehen hat sich bewährt. Wir sehen nun dasselbe Verfahren für unsere Vertretungen im Ausland vor. Dies führt zu einer Selbstdisziplinierung. Die zweite Frage lautet, sollen wir weiterhin prioritär Swissair fliegen? Hier muss man unterscheiden. Eindeutig ist, dass wahrscheinlich Swissair-Billette mitunter teurer sind. Bevor wir uns aber dem problematischen Graumarkt zuwenden, sollten wir uns fragen, ob wir nicht mit Swissair den Vertrag neu verhandeln sollten.30 Man darf im übrigen nicht immer nur den finanziellen Aspekt sehen. Die Swissair leistet für die Imagewerbung der Schweiz sehr viel. In den 10–12 Millionen Franken die das EDA für Reisen pro Jahr ausgibt, kann man wahrscheinlich gar nicht abgelten, was die Swissair mit dem Aufzeigen der Schweizer Flagge für uns tut. Er führt weiter aus, dass er und Herr Auer, Direktor des BAZL, übereingekommen sind, das Problem verwaltungsintern zu koordinieren, Überlegungen anzustellen und dann das Gespräch mit der Swissair zu suchen.

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