dodis.ch/71586Notiz des EDA zuhanden der Arbeitsgruppe zur Überprüfung der Visaerteilung, des Erlasses von Fernhaltemassnahmen sowie der Wegweisung unerwünschter ausländischer Staatsbürger1

Erfassung des Ist-Zustandes im Bereich EDA

1) Die Kompetenzen-Aufteilung zwischen EJPD und EDA

Gemäss EDA-Weisung 8072 liegt die Zuständigkeit für die Visumerteilung beim EDA, wenn eine Person in offizieller Mission in die Schweiz einreisen will, oder wenn – unabhängig von Reisezweck – amtierende Staatschefs, deren Familienangehörige, Parlamentspräsidenten, Regierungsmitglieder sowie hohe Beamte die Schweiz besuchen möchten.

Die Kompetenzen-Aufteilung3 knüpft also nicht bei der politischen Brisanz eines Visumantrags an, sondern bei der Funktion des Antragstellers als Vertreter eines ausländischen Staates. Ziel der Kompetenzen-Aufteilung gemäss EDA-Weisung 807 ist denn auch nicht die Sicherstellung der Beurteilung der politischen Opportunität von Visaanträgen durch das EDA, sondern die Ermöglichung einer «courtoisie»-Behandlung für wichtige Repräsentanten ausländischer Staaten.

In der Praxis aber kommt der Beurteilung der politischen Opportunität von Visaentscheiden eine wichtige Bedeutung zu. Das EJPD, welches gemäss geltender Rechtsgrundlage4 für alle anderen als die in EDA-Weisung 807 genannten Fälle zuständig ist, konsultiert deshalb in politisch heiklen Fällen üblicherweise das EDA. Diese Praxis bildet den Rahmen für die interdepartementale Zusammenarbeit. Faktisch besteht somit für das EJPD in politisch heiklen Fällen eine Konsultationspflicht. Im Gegenzug besteht für das EDA die Pflicht, das EJPD bei der Beurteilung der politischen Opportunität von Einreisegenehmigungen zu beraten. Die Verantwortung für den Visumentscheid verbleibt aber beim zuständigen Departement. Das heisst, das EJPD darf EDA-Empfehlungen zur politischen Opportunität nach gebührender Berücksichtigung missachten. Zu solchen Meinungsverschiedenheiten ist es aber kaum je gekommen. Die Schwierigkeiten der Kompetenz-Aufteilung lauern anderswo: Wie erkennt man, welche der Visaanträge politisch heikel sind?

Damit stellt sich die Frage der Art der Befassung des EDA mit den politisch heiklen Visaanträgen. In der Praxis herrscht kein einheitlicher Weg vor. Zum Teil adressieren die Aussenvertretungen derartige Visaanträge direkt an das EDA mit einer Kopie ans EJPD, zum Teil ans EJPD mit einer Kopie ans EDA, zum Teil ausschliesslich ans EDA, zum Teil ausschliesslich ans EJPD. Im letztgenannten Fall fällt die gesamte Verantwortung für die Aussortierung der politisch heiklen Anträge auf das EJPD. Die Aussortierung ist dann kein schwieriges Unterfangen, wenn die Aussenvertretungen heikle Anträge mit einem Kommentar zu deren politischer Bedeutung versehen haben. Sie ist aber dann schwierig, wenn ein solcher Kommentar fehlt oder nicht klar ist.

Ohnehin gelangen die meisten Visaanträge gar nicht an die Zentrale, sondern sie werden von den Auslandvertretungen behandelt, entweder als rein fremdenpolizeilich motivierter Routine-Entscheid oder als in den politischen Ermessensspielraum der Botschaften fallend. Es ist Sache des jeweiligen Missionschefs zu bestimmen, ob ein Visaantrag politisch brisant ist und der Zentrale unterbreitet werden muss, oder ob die Zentrale immerhin über eine erteilte Einreisegenehmigung zu informieren ist (vgl. unten, Punkt 4). Die Wahrnehmung dieser Verantwortung durch die Aussenvertretungen ist je nach Land eine mehr oder weniger anspruchsvolle Aufgabe. Es bestehen diesbezüglich keine «guide lines» der Zentrale, die den Botschaften als Entscheidhilfe dienen könnten.5

In Krisen-Situationen hingegen (Kriege, internationale Sanktionen) kann sich je nach Umständen eine Rücknahme der Visa-Kompetenzen der Aussenvertretungen an die Zentrale oder der Erlass spezieller Weisungen an sie zur Visaerteilung aufdrängen. Solche Massnahmen werden im Sinne der oben beschriebenen interdepartementalen Zusammenarbeit von EJPD und EDA gemeinsam vorbereitet, unter Umständen zusammen mit dem EVD. Zuständig für den Erlass der Weisungen an die Botschaften ist gemäss geltender Rechtsgrundlage das EJPD. (Die Frage der diesbezüglichen Zuständigkeit gab 1993 im Falle der Botschaft Belgrad unmittelbar vor der Rücknahme der Visa-Kompetenzen an die Zentrale Anlass zu Unstimmigkeiten zwischen der Botschaft und dem EDA.)6

Die Visakompetenzen sind gegenwärtig bezüglich folgender vier Staaten an die Zentrale zurückgenommen worden: Irak (seit 1991), Jugoslawien (seit 1993), Rwanda (seit 1994), Burundi (seit 1994).7 Spezielle Weisungen bestehen für die GUS8 und für Haiti9.

Im Falle von Rwanda und Burundi wenden EJPD und EDA ein besonderes Verfahren zur Sicherstellung der Berücksichtigung der Beurteilung der politischen Opportunität von Visaanträgen an (siehe unten, Punkt 5).

2) Die Kompetenzen-Aufteilung innerhalb des EDA (Politische Abteilung I und II/Politische Abteilung III (ex-DIO)/Protokoll)

Es gibt im EDA keine für die Behandlung von Visagesuchen zuständige zentrale Stelle. Soweit es um die Beurteilung der politischen Opportunität geht, sind die Politischen Abteilungen I und II zuständig, unter Umständen auch die Politische Abteilung III, wenn der Reisezweck des Antragstellers der Besuch einer internationalen Organisation in Genf ist. Das EJPD kontaktiert in der Regel die Politischen Abteilungen I und II, wenn es Fälle zur Konsultation unterbreitet. Es ist dann Sache der beiden Abteilungen, allenfalls die Abteilung III beizuziehen.

Jene Fälle, welche gemäss EDA-Weisung 807 in die Zuständigkeit des EDA fallen, gelangen normalerweise an den EDA-Protokolldienst. Die Befassung des Protokolldienstes kann direkt durch die Aussenvertretungen oder via EJPD erfolgen. In politisch heiklen Fällen muss der Protokolldienst die Politischen Abteilungen I und II mit der Angelegenheit befassen. Das Aussortieren der politisch heiklen Fälle stellt hier im Prinzip dieselben Probleme wie bei den in die Zuständigkeit des EJPD fallenden Visaanträgen.

3) Die Beurteilung der politischen Opportunität von Einreisebewilligungen

a) Einreisegesuche politisch-moralisch umstrittener ausländischer Persönlichkeiten

(Z. B. Visagesuche von Vertretern unmenschlicher Regimes, bekannten Kriegsverbrechern und Kriegshetzern, Führern von rassistischen und zur Gewalt aufrufenden Gruppierungen)

Bei der Beurteilung der Opportunität von Einreisen solcher Persönlichkeiten sind die aussen- und die innenpolitischen Vor- und Nachteile einer Genehmigung gegeneinander abzuwägen. Vorteile einer Einreisegenehmigung können unter Umständen die Aufrechterhaltung guter Kontakte der Schweiz mit dem betreffenden Staat oder die Ermöglichung eines Dialogs sein. Nachteile sind die Inkaufnahme der Anwesenheit einer aus moralischen Gründen in der Schweizer Öffentlichkeit auf Ablehnung stossenden Person; allenfalls kann eine Einreisegenehmigung auch zu einer aussenpolitisch unerwünschten Verbesserung des internationalen Prestiges der umstrittenen Persönlichkeit beitragen.

Das Abwägen der Vor- und Nachteile wird dadurch erschwert, dass die Wichtigkeit der Erhaltung guter Kontakte mit dem betreffenden Staat schlecht voraussehbar ist. Ein gegenwärtig international isolierter Staat wird vielleicht später wieder einen wichtigen Platz in der Staatengemeinschaft einnehmen, und eine Einreiseverweigerung der Schweiz an einen hohen Repräsentanten dieses Staates könnte langfristig die Beziehungen mit diesem Staat schädigen. Möglicherweise sind auch bilaterale Probleme mit dem betreffenden Staat hängig, und eine Einreiseverweigerung schmälert den good-will gegenüber der Schweiz (Beispiel: Restjugoslawien, dessen Kooperationsbereitschaft im Bereich der Heimschaffung von Asylanten für die Schweiz wichtig wäre).

Vor allem wenn es sich um einen Einreiseantrag einer relativ wenig bekannten Persönlichkeit handelt, kommt eine weitere Schwierigkeit hinzu. Es geht dabei um das Fehlen von Kriterien für die Bestimmung unerwünschter Persönlichkeiten. Die Beschränktheit der Kenntnisse über die Verantwortlichen oder Mitverantwortlichen für Kriegsverbrechen, Menschenrechtsverletzungen, mafiose Tätigkeiten usw. könnte dazu führen, dass lediglich jenen Personen die Einreise verweigert wird, welche in den Medien viel Beachtung finden, dass aber ebenso schlimme oder schlimmere Übeltäter einreisen können, wenn sie nicht bekannt sind.

Wenn eine umstrittene Persönlichkeit von einer internationalen Organisation in Genf eingeladen wird, oder beispielsweise an einer von der Schweiz organisierten Friedenskonferenz teilnimmt, ist die Einreisegenehmigung meist nicht verweigerbar.10

Die Beurteilung der politischen Opportunität hängt also auch vom Einreisezweck ab. Zudem kann die politische Entwicklung dazu führen, dass ein einmal gefasster Entscheid über die Opportunität geändert wird, beispielsweise, wenn eine bisher unerwünschte Persönlichkeit eine Regierungsfunktion übernimmt und damit zu einem wichtigen Gesprächspartner für die Schweiz wird. Die Flexibilität der Beurteilung muss deshalb erhalten bleiben. Die Erstellung «schwarzer Listen» scheidet damit als taugliches Instrument zur Bestimmung politisch unerwünschter Personen aus. In den Sonderfällen Ruanda, Burundi und Haiti arbeitet das EDA allerdings aus Praktikabilitätsgründen zur Zeit mit solchen Listen.11

b) Einreisegesuche von Bürgern aus mit internationalen Sanktionen belegten Staaten

Internationale Sanktionen gegen einen Staat haben je nach ihrer Ausgestaltung zwangsläufig eine restriktive Visapraxis in gewissen Bereichen (namentlich für Reisen von Geschäftsleuten) zur Folge. Darüber hinausgehende, nicht im Sanktionsbeschluss enthaltene Restriktionen für die Bürger der mit Sanktionen belegten Staaten (beispielsweise Visaverweigerung für Reisen zu touristischen Zwecken, Genehmigung von Verwandtenbesuchen nur in dringenden humanitären Fällen, Beschränkung der Reisen zum Zwecke medizinischer Behandlung), können schwerwiegende humanitäre und aussenpolitische Auswirkungen haben.

Das Abwägen von Nutzen und Schaden solcher über die Sanktionen hinausgehender restriktiver Massnahmen, sowie die Klärung ihrer Rechtsgrundlagen, sollte rechtzeitig und in Berücksichtigung auch der langfristigen Wirkungen erfolgen. Dabei ist namentlich auch in Rechnung zu stellen, dass die Bürger der betreffenden Staaten nach einer Aufhebung der Sanktionen sich sehr wohl daran erinnern werden, falls ihnen die Schweiz während der Sanktionen eine Einreise verweigerte, beispielsweise Deutschland oder Frankreich aber eine solche gestatteten. Der Schaden für die bilateralen Beziehungen kann beträchtlich sein. Das gilt nicht nur in Bezug auf die Einreiseverweigerung für die gegenwärtigen Führer der Regimes, sondern auch für mögliche künftige Führer, für Regimekritiker und für Unternehmer.

– In Restjugoslawien hatten die Restriktionen im Visabereich zum Teil zur Folge, dass sich namentlich auch die Regimekritiker von der Schweiz zurückgestossen fühlten, während andere westliche Staaten ihnen die Einreise freizügig gestatteten. Erschwerend kommt hinzu, dass sie sich gegenüber den Repräsentanten des serbischen Regimes diskriminiert fühlten, da diese problemlos in die Schweiz einreisten (Genfer Konferenz).12

– Im Irak führt die im Vergleich zu anderen westlichen Staaten sehr restriktive Visavergabepolitik zu einer Entfremdung vieler – dem Regime nicht unbedingt nahestehender – Iraker von unserem Land. Teilweise werden dadurch langjährige Kontakte zerstört. Mittel- und langfristig könnten wirtschaftliche und politische Interessen der Schweiz Schaden nehmen.13

Die Einführung von politisch motivierten Visarestriktionen für die Bürger ganzer Staaten ist auch wegen der damit verbundenen Gefahr mangelnder Flexibilität heikel. Restriktionen, welche bei ihrer Einführung noch einen direkten oder indirekten Zusammenhang mit dem Wunsch nach einer konsequenten Durchführung der Sanktionen hatten, nehmen mit der Zeit ein Eigenleben an und wirken sich wie eine selbständige Strafmassnahme gegen die Angehörigen der fraglichen Staaten aus.

4) Rolle der Aussenvertretungen

(Grundlage: Antworten auf die Umfrage der Arbeitsgruppe vom 8. Dezember 1994 bei neun Botschaften.14 Die den Botschaften gestellten Fragen betrafen vor allem die Unterscheidung zwischen Routine- und Nicht-Routine-Fällen, die Anwendung des Ermessensspielraums der Botschaften und die Visapraxis gegenüber Personen ausserhalb des Konsularkreises.)

Im folgenden werden pro Botschaft einige der zentralen Punkte der Antworten aufgelistet:

Tripoli:

– Ein Schwergewicht der Botschaftstätigkeit im Visabereich liegt bei der Behandlung von Anträgen libyscher Geschäftsleute (Gefahr der Beschaffung sensibler Güter in der Schweiz); die Botschaft arbeitet in diesem Bereich mit internen Firmendossiers.

– Der Ermessensspielraum der Botschaft («marge de manœvre») bei der Behandlung der Visaanträge ist wichtig (Ausnutzung der lokalen Kenntnisse, Motivation der Mitarbeiter) und sollte nicht eingeschränkt werden, ausser in gravierenden Krisensituationen, wo die Kompetenzen-Rücknahme durch die Zentrale der Botschaft die nötige Rückendeckung für eine restriktivere Visapolitik geben könnte.

– Visa an Personen ausserhalb des Konsularkreises werden nicht gewährt, ausser wenn ein gültiger Aufenthaltstitel für einen Drittstaat vorhanden ist.

Teheran:

– Wichtige Nicht-Routine-Fälle sind Fälle politischer Art, teilweise Gesuche von Inhabern iranischer Dienstpässe, Anträge von hohen islamischen Geistlichen.

– Der Ermessensspielraum der Vertretung erlaubt es, von den Erfahrungen der Vergangenheit zu profitieren und den örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen. Er ist deshalb von grosser Bedeutung. Ausser in Krisensituationen sollte er nicht eingeschränkt werden.

– Die meisten Antragsteller von ausserhalb des Konsularkreises verfügen über einen gültigen Aufenthaltstitel in einem EU-Staat. Wahrscheinlich beantragen viele Iraner in Istanbul oder Ankara ein Visum. Die Visaerteilung durch schweizerische Vertretungen an Personen ausserhalb des Konsularkreises sollte eingeschränkt werden.

Kinshasa:

– Der Botschafter gewährt Einreisebewilligungen an zairische Regierungsmitglieder, hohe Beamte, Geschäftsleute und Privatpersonen in eigener Kompetenz nur, wenn diese Personen der Botschaft seit langem als verlässlich bekannt sind.

– Für die Familie des zairischen Staatschefs herrscht eine Sonderregelung.15

– Unter den Visagesuchen von Personen ausserhalb des Konsularkreises stellen jene von Ruandern und Burundern ein spezielles Problem dar. Die Botschaft ist dankbar für die diesbezüglich eingetroffene klare Weisung.16

Nairobi:

– Für Kenya, Seychellen und Uganda ist die Visaerteilung in Eigenverantwortung meist problemlos. Einzig Visa für Geschäftsreisen sind zuweilen schwierig zu behandeln. Der Visaentscheid der Vertretung basiert neben den materiellen Voraussetzungen auch auf der Glaubwürdigkeit der Angaben. Der Ermessensspielraum der Vertretung ist unbedingt erforderlich und hat sich bewährt.

– Die Bewilligungspraxis der Kantone für private Einladungen ist unterschiedlich. Es gibt Kantone, die keine Einladungen visieren.

– Die Rücknahme der Visakompetenzen für Ruanda und Burundi nach Bern war nützlich und sinnvoll; allerdings werden die Anfragen in Bern zu langsam behandelt.

– Visa an Somalis werden nur sehr restriktiv erteilt (gefälschte Pässe).

– Visagesuche von Personen ausserhalb des Konsularkreises werden meist abgelehnt.

Washington:

– Ein recht grosser Teil von diplomatischen Visa wird nach den Anweisungen des EDA erteilt.

– Der Ermessensspielraum der Vertretung ist für eine effiziente Abwicklung des Verfahrens nötig. Bei einer Rücknahme der Visakompetenzen für Krisengebiete wäre die Schaffung eines «Visa-Krisenstabs» in Bern hilfreich.

– In bestimmten Fällen erteilt die Vertretung Visa an Personen ausserhalb des Konsularkreises, u. a. auch an Geschäftsleute mit einer Einladung einer Schweizer Firma. Es wäre wünschenswert, den Konsularkreis auf das ganze Gebiet des Gastlandes auszudehnen.

London:

– Der Ermessensspielraum ist vor allem aus Effizienzgründen wichtig. Es fehlt aber ein Massstab, welcher als Entscheidhilfe bei der Ausübung des Ermessens dienen könnte.

– Visaanträge von Personen ausserhalb des Konsularkreises sind u. a. deshalb relativ häufig, weil London eine Drehscheibe im int. Flugverkehr darstellt, und weil Geschäftsleute und Touristen ihre Reisen in die Schweiz häufig kurzfristig am Ort planen. Eine Beschränkung des diesbezüglichen Ermessensspielraums würde dem Tourismus und der Wirtschaft in der Schweiz schaden. Besucher-Visa an Personen aus Problemländern werden nicht gewährt.

– Die Weisungen des EJPD für die Visaerteilung sind zum Teil unklar, und die zahlreichen Kreisschreiben erschweren die Übersicht.

Riga

– Problemfälle sind Gesuche von wahrscheinlichen «Mafiosi» etc.; im engeren Sinne politisch heikle Fälle kommen dagegen kaum vor.

– Richtlinien der Zentrale für die Anwendung des Ermessensspielraums wären wohl hilfreich, aber wahrscheinlich schwierig zu gestalten, wenn sie der neuen Situation in Osteuropa angepasst sein sollen.

– Es fehlt eine Koordination der Visumerteilung zwischen den schweizerischen Auslandsvertretungen.

– Die Bewilligungspraxis der Kantone ist zum Teil zu large, zum Teil zu zögernd. Es fehlen Richtlinien für die Bewilligungspraxis der Kantone.

– Es stellt sich zuweilen das Problem, dass die Botschaft von schweiz. Persönlichkeiten unter Druck gesetzt wird (Bsp.: Schreiben eines Nationalrates zugunsten der Visaerteilung an eine ex-«Danseuse de Cabaret» mit Kopie an einen Bundesrat).17

Paris

– Die Visapraxis ist eine Visitenkarte der Schweiz, und sie verdiente künftig grössere Beachtung.

– Für die Unterscheidung zwischen Routine- und Sonderfällen sowie für die «filtrage des indésirables» ist die Aussenvertretung die am besten geeignete Bundesinstanz. Eine Rücknahme der Kompetenzen an die Zentrale für Krisengebiete ist nur dann machbar, wenn das Verfahren in der Schweiz rasch abgewickelt wird, was für Ruanda und Burundi nicht zutrifft.

– Die Weisungen des BFA sind kompliziert, zu detailliert und lassen den Aussenvertretungen zu wenig Spielraum.

– Bei der Visaerteilung an Personen ausserhalb des Konsularkreises sollte die Praxis liberal sein.

– Das BFA und die Kantone bearbeiten ihnen unterbreitete Anträge zu langsam.

Bangkok:

– 99% der Visaanträge sind Routinefälle. Politisch brisante Einreiseanträge sind in den vergangenen Jahren nicht vorgekommen. Die meisten Visagesuche (90%) betreffen den Tourismus. Daneben spielen die Gesuche von «Cabaret-Tänzerinnen» eine Rolle.

– Der zur Zeit verfügbare Ermessensspielraum der Vertretung ist angemessen. Eine Einschränkung würde den administrativen Aufwand erhöhen.

– Die Bewilligungspraxis der Kantone sollte harmonisiert werden.

Belgrad (aufgrund der Notiz zuhanden der Arbeitsgruppe vom 4.1.1994):18

– Auch für eine Botschaft in einem Land mit Krisensituation ist das Vorhandensein eines Ermessensspielraums bei der Visaerteilung nötig (Visa an Vertrauenspersonen/Ausnutzung der «Ortskenntnisse» der Vertretung). Wenn aufgrund der Krisensituation eine Rücknahme der Kompetenzen unumgänglich ist, sollte dennoch auf die Bewahrung eines Ermessensspielraums der Vertretung geachtet werden.

– Ob als privat deklarierte Reisen aufgrund eines kantonal visierten Einladungsschreibens in Wirklichkeit nicht anderen Zwecken dient (etwa der Tätigung von Geschäften, die gegen die int. Sanktionen verstossen) ist schwierig feststellbar.

– Die kantonale Bewilligungspraxis für private Einladungen ist uneinheitlich.

Generell lässt sich festhalten, dass die angefragten Vertretungen die momentan gültigen Visaverfahrensvorschriften als im grossen und ganzen gut funktionierend einstufen.

5) Verfahren in den Sonderfällen Ruanda und Burundi

Für Ruanda ist die Visakompetenz im Juni 1994 an die Zentrale zurückgenommen worden,19 für Burundi im Oktober 1994.20 Die Aussenvertretungen müssen der Zentrale jedes einzelne Visumgesuch zum Entscheid unterbreiten, also auch Gesuche für Transitvisa und für Personen mit festem Wohnsitz in einem OECD-Staat.

Um die Konsultation des EDA im Hinblick auf die Eruierung allenfalls politisch heikler Visagesuche sicherzustellen, besteht gegenwärtig für diese beiden Länder eine besondere verfahrensmässige Regelung der Zusammenarbeit zwischen dem EJPD und dem EDA: Das EJPD unterbreitet dem EDA sämtliche Visumgesuche (ca. 20 Gesuche pro Woche) zur schriftlichen Stellungnahme. Verzögerungen im Verfahren und eine zusätzliche Arbeitsbelastung des für die bilateralen Beziehungen mit Ruanda und Burundi zuständigen Mitarbeiters der Politischen Abteilung II des EDA21 sind die Folge.

6) Verfahren im Sonderfall Irak

Nach der Verhängung der internationalen Sanktionen gegen den Irak 1990 wurden die Visakompetenzen an die Zentrale zurückgenommen und eine restriktive Visumpolitik eingeführt.22 Dem EDA werden politisch heikle Fälle direkt von der Aussenvertretung (Amman) oder vom EJPD gemeldet. Ein Sonderproblem bilden seit einigen Monaten die Gesuche der irakischen Kurden, welche zum Teil in Form von Inlandsgesuchen durch schweizerische Kontaktpersonen ans EJPD und ans EDA gelangen.

Die Praxis seit 1991 hat gezeigt, dass es sinnvoll wäre, gewisse Kategorien von Einreisegesuchen von der Kompetenzenrücknahme auszunehmen (Gesuche von Inhabern eines Aufenthaltstitels in der OECD, Familienbesuch, Geschäftsbesuche gemäss Präzedenzfällen, Gesuche aufgrund von Einladungen int. Organisationen, dringende Gesuche für die medizinische Behandlung in der Schweiz). Ein entsprechender Weisungsentwurf ist pendent.23

7) Verfahren im Sonderfall Restjugoslawien

Nach der Verhängung der internationalen Sanktionen gegen Restjugoslawien 1992 wurde ein Teil der Visakompetenzen an die Zentrale zurückgezogen (Geschäftsreisen) und die Visapolitik restriktiv gestaltet.24 1993 erfolgte die generelle Rücknahme der Visakompetenzen durch das EJPD.25 In Absprache mit dem EJPD behandelt die Botschaft Belgrad aber aus Effizienzgründen gewisse Kategorien von Fällen gemäss Präzedenzfällen selbst. Das EJPD unterbreitet politisch heikle Anträge dem EDA.

8) Verfahren im Sonderfall GUS

Als Massnahme gegen die in den vergangenen Jahren festzustellende Zunahme von kriminellen Machenschaften von Angehörigen der Nachfolgestaaten der Sowjetunion wurde im August 1994 eine Verschärfung der Visavergabepraxis eingeführt (in Form der strikten Einhaltung aller Formvorschriften, der erforderlichen Dokumente usw.).26 Das BFA prüft gegenwärtig in Zusammenarbeit mit dem EDA eine Reihe von russischen Vorschlägen, die darauf abzielen, dass trotz der erhöhten schweizerischen Sicherheitsbedürfnisse die Einreise von russischen Staatsangehörigen (insbesondere von Geschäftsleuten und Diplomaten) nicht unverhältnismässig erschwert wird.27

9) Verfahren Sonderfall Haiti

Auf eine Rücknahme der Visakompetenz wurde trotz der Krisensituation von 1994 verzichtet. Im Rahmen ihrer internationalen Sanktionen gegen Haiti haben aber die Vereinten Nationen eine Liste von rund 500 Personen erstellt, deren Einreise die Staaten verhindern sollen. Das EJPD verfügt über diese Liste und ist für deren Anwendung besorgt.28

Für Angehörige von Staaten, für die keine Visumpflicht besteht, steht als Instrument zur Fernhaltung von aus politischen Gründen unerwünschten Personen die Einreisesperre zur Verfügung.

Wegen der Notwendigkeit der Flexibilität von Entscheidungen über die politische Opportunität kommen Listen von Personen, welche aus politischen Gründen mit einer Einreisesperre zu belegen sind, nicht zur Anwendung. Die Frage der Verhängung einer Einreisesperre stellt sich vielmehr ad hoc, wenn eine Einreise in die Schweiz wahrscheinlich bevorsteht. Das bedingt, dass die schweizerischen Vertretungen im Ausland das EDA benachrichtigen, wenn sie über Hinweise auf eine bevorstehende Einreise möglicherweise unerwünschter Personen verfügen, und dass auch das EJPD (Bundesanwaltschaft) derartige Informationen ans EDA weitergibt. Die Beurteilung der politischen Opportunität einer Einreisesperre durch das EDA läuft im gleichen Rahmen ab wie im Falle der Frage einer Visumsverweigerung.

Das EDA kann von sich aus keine Einreisesperren verhängen. Eine Verhängung kann entweder auf Anregung des EDA vom EJPD beschlossen werden (temporäre Sofortmassnahme), oder vom Gesamtbundesrat aufgrund von Art. 70 BV in Verbindung mit Art. 102 BV.29 Die Dringlichkeit der Entscheidungen lässt den erstgenannten Weg als im Prinzip gangbarer erscheinen.

Zu einer via BRB beschlossenen, politisch motivierten Einreisesperre kam es

1983 gegen Bokassa (République Centreafricaine)30

1986 gegen Duvalier (Haiti)31

1986 gegen Marcos (Philippinen).32

Im Fall des bereits über ein Visum verfügenden Kabuga (Ruanda) im Jahre 1994 ersuchte das EDA das EJPD, dessen Einreise in die Schweiz zu verhindern. Zur Verhängung einer Einreisesperre kam es aber nicht, und Kabuga konnte ungehindert einreisen.33

Falls sich ein Ausländer, dessen Anwesenheit politisch inopportun erscheint, bereits in der Schweiz befindet, stellt sich die Frage der Wegweisung.

Die Entscheidung über die politische Opportunität einer Wegweisung muss auch in Rechnung stellen, dass diese Massnahme die betroffene Persönlichkeit härter trifft, als eine Visumsverweigerung. Dementsprechend können die politisch negativen Auswirkungen schwerwiegender sein.

Zuständig für die Ingangsetzung der Wegweisung oder Ausschaffung ist das EJPD. Das EDA kann das EJPD lediglich um eine Wegweisung ersuchen.