dodis.ch/70173Sitzung der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats vom 6. November 19951

Berichte über OSZE-Missionen

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Präsident: Zur heutigen Sitzung konnten drei hochkarätige Experten zur OSZE-Aufgabe der Schweiz eingeladen werden.

Frau Tagliavini ist Berufsdiplomatin mit langjähriger Erfahrung in der Sowjetunion, nachher in Russland. Sie war anlässlich der ersten Gipfelkonferenz zwischen Gorbatschow und Reagan 1985 in Genf unerlässliche Interpretin für Bundespräsident Furgler.3 Sie ist mittlerweile in der Delegation in Grosnyj tätig.

Herr Kleiner war von 1962 bis 1977 bei der «Neuen Zürcher Zeitung» massgeblicher Redaktor, 1977 bis 1980 Direktor und Chefredaktor der Schweizerischen Depeschenagentur. In der Folge nahm er an mehreren Missionen des Katastrophenhilfekorps teil, war verschiedenerorts Wahlbeobachter und hielt sich während sieben Monaten im Krisengebiet von Ex-Jugoslawien auf.

Herr Kohlschütter arbeitete für die NZZ, den «Tagesanzeiger» und «Die Zeit». Er ist seit 1989 Redaktor bei der Sendung «Rundschau» des Fernsehens DRS. Er wirkte an Wahlbeobachtungsmissionen mit und hat nun eine erfolgreiche Mission in der Ukraine hinter sich.4

Die Kommission ist vor allem an Perspektiven bezüglich der zukünftigen Entwicklung in den drei Ländern bzw. Gebieten interessiert. Wie geht es weiter in Serbien, in Ostslawonien? Was ist von den optimistischen Vorstellungen von Izetbegovic zu halten? Was geschieht nach dem hoffnungsvollen Anfang der Zusammenarbeit zwischen General Romanow und General Maschadow? Gibt es Wahlen? Ist das Krimproblem tatsächlich gelöst? usw. usw.

M. Cotti, conseiller fédéral: Je constate que vous avez la possibilité d’un contact direct avec trois des personnalités qui ont largement marqué nos relations avec l’OSZE ces dernières années.

Si nous approchons la présidence de l’OSZE avec une certaine confiance, c’est surtout grâce à l’activité de ces trois personnalités qui, dans des situations souvent très difficiles, ont démontré ce que la Suisse pouvait faire, non seulement au niveau intellectuel, mais aussi au niveau d’une honnêteté largement reconnue. Madame Tagliavini, Messieurs Kleiner et Kohlschütter représentent nos meilleures lettres de créance à la veille de cette présidence que nous assumerons dès le 1er janvier prochain.5

J’ajoute qu’ils et elle seront engagés dans le futur et auront un rôle essentiel à jouer. Ces personnes jouissent d’une compétence spécifique pour les zones de conflits actuellement déterminantes pour l’OSZE, à savoir les zones de l’Europe orientale, du Caucase, et des Balkans si le processus de paix devait se conclure prochainement.

Je souhaite que vous puissiez être, sur la base de cette rencontre, une fois encore, convaincus de l’œuvre importante, dans les limites de nos moyens, que nous pourrions exercer lors de cette future présidence.

Kleiner: Das Mandat der OSZE, das ich vor einem Jahr in Sarajewo übernommen habe, war sehr begrenzt. Es ging darum, in der Föderation Ombudsleute auszuwählen und einzusetzen.7 Die OSZE war quasi als Gärtnerin tätig; sie hat die Setzlinge ausgewählt, den Baum gepflanzt und gewässert. Es bedurfte immer wieder der Zustimmung der beteiligten Seiten, damit dieser Baum wachsen konnte.8 Dabei wurde klar, dass die vielzitierte multiethnische Tradition von Bosnien-Herzegowina heute eine Fiktion ist. Es gibt noch eine Stadt, die als multiethnisch bezeichnet werden kann, nämlich Sarajewo. Dafür sind verschiedene Umstände verantwortlich, vor allem aber konnten die Bewohner die Stadt nicht verlassen und waren so zum Zusammenleben gezwungen. Reste multiethnischen Zusammenlebens bestehen noch in einigen grösseren Orten wie Zenica oder Tuzla. In der Praxis geht die Ausgrenzung weiter, nicht nur mit Gewalt in den serbischen Gebieten, sondern auch im Gebiet der Föderation zwischen Kroaten und Bosniaken. Dort besteht vor allem ein grosser sozialer Druck. Kleine Minderheiten verlassen die Städte, weil die Kinder in der Schule nicht befördert werden, die Leute keine Arbeit finden oder ausgerechnet ihre Wohnungen requiriert werden. Der soziale Druck ist im kroatischen Hauptteil des Landes unterschiedlich gross, aber in Capina kann ein Bosniake nicht leben. Die Öffnung der Strassen durch die Gründung der Föderation führte im Grunde dazu, dass die ethnische Ausgliederung sogar zunahm. Diese Tatsache wird natürlich nicht offen zugegeben. Auf Regierungsebene werden auch Anstrengungen unternommen, gewisse Ausgrenzungen rückgängig zu machen und einige hundert Familien wieder in ihren ehemaligen Wohnorten anzusiedeln.

Die ethnische Ausgliederung spiegelt sich auch in der Politik. Politische Parteien und Medien sind vorhanden und können sich frei äussern. Allerdings repräsentieren sich die ideologischen Parteien selbst. Diese Parteien bestehen aus einem Präsidenten, dem Vorstand und vielleicht 20 eingeschriebenen Mitgliedern und sind politisch von sehr untergeordneter Bedeutung. Von praktischer Bedeutung sind in der Föderation zwei Parteien: die bosniakische Moslem-Partei von Izetbegovic (SDA) und die kroatische Partei des Föderationspräsidenten Zubak (HDZ). Die Idee der Durchführung von Wahlen wird aus diesem Grund nicht zum Frieden beitragen, eher zu einer Legitimierung der jeweiligen Verhandlungspartner. Anstelle von Wahlen könnten Sie auch eine ethnische Volkszählung durchführen – das Resultat würde um +/-2% differieren. Dies ist auch der Grund für die Ausgangslage der Verhandlungen. Innerhalb von Bosnien-Herzegowina bilden die Bosniaken wegen des Krieges nun eine absolute Mehrheit in der Bevölkerung. Sie können allem zustimmen, vorausgesetzt, der Gesamtstaat wird als solcher anerkannt und aufrechterhalten. Man kann früher oder später mit Neuwahlen im Sinne zentralistischer «one man – one vote»-Systeme arbeiten. In diesem Fall erhalten die Bosniaken die Macht im Land zurück. Genau dies wollen die beiden anderen Volksgruppen nicht. Deshalb verlangen Serben und Kroaten Garantien für eine relativ starke föderalistische Autonomie. Damit hätten sie eine Gewähr, dass sie im Gesamtstaat nicht zu Bürgern zweiter oder dritter Ordnung werden. Auf bosniakischer Seite gibt es Leute, die sich dieser Problematik durchaus bewusst sind, etwa Vizepräsident Ganic oder Ministerpräsident Silajdzic. Präsident Izetbegovic ist hingegen sehr starker Moslem-Vertreter.

Hinzu kommt ein weiterer Punkt: Präsident Tudjman und seine Regierung stellen die einzige der drei Verhandlungsparteien in Dayton dar, die in ihrem Staatsgebiet die Macht ausübt.9 Ihre Äusserungen sind verbindlich, was für die beiden anderen Gruppen nicht zutrifft. Präsident Milosevic vertritt aufgrund der Vereinbarungen zwar die bosnischen Serben, aber zumindest mit Karadzic hat er keine besonders guten Beziehungen. Karadzic musste der Vereinbarung unter Druck zustimmen. Es ist aber fragwürdig, ob er die Verhandlungsergebnisse akzeptiert. Zudem kontrollieren weder Milosevic noch Karadzic ein eigenes Teilgebiet. Im serbischen Teil Bosniens waren mindestens sieben «Kriegsherren» tätig, von denen mindestens fünf auch jetzt noch effektive lokale Macht ausüben. Die Tatsache, dass selbst Pale eine Erklärung abgibt, heisst noch lange nicht, dass dies der jeweilige Lokalfürst auch tut. Etliche Übergriffe auf Personen, wie etwa die Verhaftung von zwei Schweizern im April, wurden nicht von den offiziellen serbischen Truppen verübt, sondern von den Arkan-Milizen.10 Es handelte sich also um eine Machtdemonstration innerhalb des serbischen Kreises. Dasselbe gilt im bosniakischen Teil. Die Regierung in Sarajewo kontrolliert Sarajewo. Die einzelnen Minister sind die Lokalfürsten einiger Teile, aber die Regierung kann sich nur durchsetzen, indem sie die Leute über ihre Partei gewinnt. Die Regierungen kontrollieren ihre Staatsgebiete nur bedingt, wenn auch nicht zu bestreiten ist, dass Izetbegovic mindestens für die Bosniaken als Einigungsfigur gilt. Er könnte sich aber in Mostar nicht frei bewegen. Dieser von der kroatischen HVO kontrollierte Landesteil der Föderation ist ein Staat im Staat, der sich den Anordnungen von Sarajewo nach Gutdünken fügt. Mit den Ombudsleuten sind bei den jeweiligen Verhandlungen Vereinbarungen zustandegekommen. Es gibt zwar gemeinsame Interessen, aber sämtliche Dinge wie z. B. die Durchfahrt eines Konvois müssen einzeln ausgehandelt werden.11

Wie sich diese Ausgangslage auf die Friedensverhandlungen auswirken wird, vermag ich nicht zu prognostizieren. Die Ausgangslage ist jedoch viel komplexer als sie sich darstellt, wenn nur von drei Parteien gesprochen wird.

Zu Ostslawonien: Die Kroaten wollen diesen Teil zurück haben. Wenn dies nicht mit friedlichen Mitteln zu erreichen ist, werden sie Krieg führen. Bei meinem dortigen Aufenthalt im September war klar ersichtlich, dass sich die Kroaten auf diese Eventualität vorbereiten.12

Eine letzte Bemerkung: Vergessen Sie die Religion. Bis vor vier Jahren handelte es sich um ein kommunistisches Land, in dem die Religion bestenfalls toleriert war. Alle Leute von irgendwelcher Bedeutung sind zwar einer Religionsgruppe zugeordnet, mit Ausnahme von Izetbegovic üben sie die Religion aber nicht aus.

Die Religion entwickelte sich praktisch zu einem nationalen Symbol. Auch das Tragen von religiöser Bekleidung hat nicht mit dem Glauben zu tun, sondern mit dem Ort, wo die betreffenden Gruppen ihre Hilfsrationen abholen können. Bei den Franziskanern z. B. erhalten die Leute die Rationen nur, wenn sie ein Kreuz tragen. Bis jetzt gibt es keinerlei Anzeichen für fundamentalistische Regungen. Die Ausnahme stellt aber die Benutzung der Religion als nationales Symbol dar.

Präsident: Die Vermittlungsbestrebungen werden zur Zeit ja von den Amerikanern dominiert. Welche Aufgaben kann die OSZE im nächsten Jahr dort unten überhaupt wahrnehmen? Wo kann sie eingesetzt werden und was tut sie?

Kleiner: Das Mandat der OSZE ist sehr vielschichtig. Einerseits soll sie die diskreditierte UNO ersetzen, andererseits soll sie konkrete Aufgaben wie etwa die Organisation und Durchführung der Wahlen erfüllen. Der Erfolg wird davon abhängen, inwieweit die NATO die Friedensklauseln durchsetzen kann. Das wichtigste Element besteht dabei in der Öffnung der Zufahrten nach Sarajewo bzw. der Verbindungswege zwischen serbischen und bosniakischen Teilen zumindest für Konvois, die OSZE und die NATO-Truppen. Wenn die NATO diese militärischen Rahmenbedingungen durchzusetzen vermag, kann die OSZE im Rahmen diplomatischer Missionen mindestens Teilmandate ausüben. Die Teilmandate müssen allerdings klar definiert sein und von allen Teilen prinzipiell akzeptiert werden. In der Folge kann man die praktische Durchführung aushandeln.

Präsident: Demnach steht der OSZE eine äusserst schwierige Aufgabe bevor, wenn die UNO zurückgezogen wird und die NATO-Friedenstruppe einrückt. Die Schweiz wird also gefordert sein.13

Zbinden: Man versucht jetzt, den Konflikt in Dayton zu lösen. Das Problem ist sehr komplex und vor allem auch äusserst geschichtsträchtig. Inwieweit verfügt die amerikanische Administration bei diesen Verhandlungen überhaupt über ein ausreichendes kulturelles und historisches Wissen bezüglich des Hintergrunds dieser Länder? Mit unzureichenden Kenntnissen werden erfahrungsgemäss Lösungen getroffen, die den Konflikt lediglich vertagen.

Loeb François: Die Schweiz könnte mit ihrer Erfahrung in Verfassungsfragen einen Beitrag leisten. Sind entsprechende Anstrengungen vorgesehen? Werden derartige Beiträge von der OSZE gewünscht?

Vollmer: Herr Kleiner hat mit einer selten vernommenen Deutlichkeit auf die Problematik des multiethnischen Zusammenlebens hingewiesen. Wie weit ist unsere Arbeit zu einem gewissen Teil ebenfalls Fiktion, da die Schweiz ihre Möglichkeiten immer aufgrund der Erfahrungen im Zusammenleben mehrerer Kulturen definierte? Welche Zielsetzung können wir realistischerweise verfolgen?

Kleiner (ad Zbinden): Die jüngsten und besten Studien der letzten zwei Jahre stammen von amerikanischen Wissenschaftern. Die Kenntnisse sind zumindest vorhanden. Die USA haben im weiteren vor eineinhalb Jahren die Kämpfe zwischen Kroaten und Bosniaken in Bosnien beendet.14 Zumindest beendeten sie die offenen Kämpfe und stellten ein Gesprächsforum zur Verfügung. Die Föderation wächst sehr zaghaft zusammen, obwohl das Vorhaben der lokalen Kultur völlig widerspricht. Bosnien-Herzegowina war nie als Ganzes ein multiethnischer Staat. Abgesehen von einigen Städten waren die Orte ethnisch immer «rein».

(ad Loeb): Diese Belange haben die OSZE bisher nicht betroffen. Ich habe derartige Seminare verschiedentlich durchgeführt unter dem Vorwand, die Ombudsleute vorzustellen. Die Seminare waren immer sehr gut besucht. Ich habe z. B. in einer Region alle Richter aller drei Ethnien eingeladen. Die Möglichkeit, sich auf neutralem Boden zu treffen, wurde rege benützt und sehr geschätzt.

Hier besteht tatsächlich eine Möglichkeit, aktiv zu werden. Diese Massnahme wäre allerdings eine sehr langfristige.

(ad Vollmer): Es ist sicher richtig, mit allen Mitteln eine Art Frieden in dieses Land zu bringen und direkte Gespräche zwischen den Volksgruppen zu initiieren. Direkte Gespräche setzen aber voraus, dass die Leute überhaupt reisen können.

M. Cotti, conseiller fédéral: Je pars de l’hypothèse que, aujourd’hui, ce sont vos hôtes qui répondent à vos questions et non le chef du département, mais je tiens à prendre position sur quelques aspects. 1. Les Américains. Ils s’intéressent aujourd’hui et jouent un rôle déterminant car les autres ont manqué à leur tâche. Que l’intervention des Américains soit fondée sur des raisons de politique intérieure, je ne veux pas le nier, mais ils sont là parce que les autres (ONU, UE, puissances européennes) n’ont pas atteint leur but.

Comme partout où ils s’engagent, les Américains approfondissent la situation. Autour de M. Holbrooke, une centaine de spécialistes et d’experts de la région travaillent à conseiller le médiateur. Je serai jeudi à Washington pour discuter de la situation, entre autres en ex-Yougoslavie, et du rôle que l’OSZE pourra jouer une fois l’accord de paix réalisé.15

Il s’agira de bien cerner ce rôle et de savoir si, comme on le soupçonne, l’OSZE ne sera que la réalisatrice des options des Américains; leur poids sera tel que l’OSZE aura de la peine à sauvegarder une autonomie. Je ne manquerai pas de signaler aux Américains que l’engagement de l’OSZE ne pourra s’exercer pleinement que si certaines prémices seront réalisées dans l’accord de paix, soit la sauvegarde de l’intégrité territoriale et étatique de la Bosnie-Herzégovine. Je compte beaucoup sur mon passage à Washington pour en savoir davantage sur ce que seront les volontés américaines.

Depuis l’entrée en jeu des Américains, le processus de paix a subi une très forte pression et s’il a une chance d’aboutir, c’est bien par ce biais.+

2. Les actions concrètes au niveau institutionnel. Après la prise de fonction de M. Hauswirth à Sarajevo, l’une de ses tâches principales sera de réaliser des opérations concrètes.16 Une série de projets sont en train de voir le jour; ils touchent notamment les aspects institutionnels et constitutionnels; cela pourra faire l’objet d’une discussion avec la nouvelle commission de politique extérieure.17

3. La multi-ethnicité restera-t-elle ou non une valeur à cultiver? Les purifications ethniques qui ont eu lieu ces derniers temps pourraient pousser à croire que ne se réaliseront que des États «ethniquement purs». Or la réalité très différenciée empêchera l’établissement de tels États non mixtes. La nécessité d’un travail continue, en particulier du fait que, même en Bosnie-Herzégovine, il y a des minorités serbes et croates qui veulent travailler à l’intérieur de l’État dans un cadre multiculturel.

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Tagliavini: Ich werde mich bemühen, konkrete Möglichkeiten der OSZE und Perspektiven aufzuzeichnen. Allerdings befinden wir uns immer in einer sehr schwebenden Lage; wir sind uns bewusst, dass auch nur ein kleiner Zwischenfall ein fragiles Gleichgewicht aufheben kann.

In einer Gruppe von sechs Personen aus sechs verschiedenen Ländern halten wir uns bereits seit mehr als einem halben Jahr in Grosnyj auf.20 In weniger als drei Monaten ist es dieser Gruppe gelungen, die Russische Föderation und die tschetschenischen Dudajew-Anhänger zur Unterzeichnung eines Militärabkommens zu bewegen. Wir haben sechs Wochen ununterbrochen verhandelt, um auch ein politisches Abkommen zu erhalten. Dies ist uns leider nicht gelungen. Die Voraussetzungen für einen provisorischen Abschluss dieses Abkommens waren gegeben, wenn auch die wichtigsten Fragen ausgeklammert worden waren – für die tschetschenische Delegation war es die Frage des Status bzw. der Unabhängigkeit, für die russische Föderation die Frage der Integrität. Der Rahmen des militärischen Abkommens konnte in zwei Tagen ausgehandelt werden, beim politischen Abkommen reichten sechs Wochen nicht. Um die militärischen Aktivitäten einzustellen, war es jedoch unabdingbar, ein Abkommen zu treffen.21

Das Abkommen umfasst vier Punkte: 1. die Einstellung aller militärischen Aktivitäten; 2. die Entwaffnung der tschetschenischen Widerstandskämpfer; 3. den Abzug der russischen Truppen; 4. den Austausch aller Kriegsgefangenen. In einem Nebenpunkt mussten sich die Tschetschenen verpflichten, den Terroristen Bassajew an die Russen auszuliefern. Dieser hatte das Kommando beim Attentat und der Geiselnahme in Budjonnowsk geführt.22 

In einer ersten relativ positiven Phase der Umsetzung des Abkommens gelang es, Abrüstungsmassnahmen durchzusetzen sowie Gefangenen- und Vermisstenlisten zu erarbeiten. Der gesamte Prozess wurde jedoch durch beidseitige Tricks immer weniger glaubwürdig. Zwei Monate nach der Unterzeichnung des Abkommens haben wir heute den Eindruck, dass weder die Russen noch die tschetschenischen Dudajew-Anhänger dieses Abkommen wirklich erfüllen wollen. Beide Seiten haben ihre Gründe, zumal das gegenseitige Vertrauen fehlt.

Die tschetschenische Seite wollte mit dem Abkommen 4000 bewaffnete Leute legitimieren. Das Abkommen sieht vor, dass in jedem Dorf eine Art Selbstverteidigungstruppe besteht. Diese Idee stammte von General Kulikow, dem heutigen Innenminister Russlands. Erst später ist allen Seiten klar geworden, dass damit alle Widerstandskämpfer zu Selbstverteidigern umfunktioniert würden und Tschetschenien eine Armee von 4000–6000 Mann besitzen würde.

Moskau war ebenfalls nicht ehrlich und wollte über das Abkommen Truppen des Innenministeriums legalisieren.

Hinzu kommt eine dritte Seite, die der OSZE und den Friedensverhandlungen grosse Mühe bereitet. Es handelt sich um verschiedene Kräfte in Grosnyj und Moskau, denen dieser Krieg ganz gelegen kommt und die keinen echten Friedensprozess wünschen. Jedes Attentat wird beispielsweise vom berüchtigten Bürgermeister von Grosnyj als Grund verwendet, seine ohnehin bewaffnete Miliz zu verstärken und aufzurüsten.

Bei Kämpfen kann nicht festgestellt werden, wer schiesst. Sowohl Russen, Dudajew-Anhänger und Milizler verwenden russische Munition.

Eine kurze Bestandesaufnahme: Die OSZE wurde physisch bedroht. Vor drei Wochen glaubten wir, die Arbeit in Tschetschenien abbrechen zu müssen.23 Mittlerweile bin ich wieder etwas optimistischer. Das Militärabkommen hat Unstabilität gebracht, aber auch eine gewisse Stabilisierung im politischen und gesellschaftlichen Leben des Landes bewirkt. In den Monaten September und Oktober arbeiteten alle Leute am Aufbau der zerstörten Unterkünfte. Im politischen Leben liess die Absenz grösserer militärischer Operationen zu, dass viele neue Parteien geschaffen wurden. Die jetzige politische Struktur Tschetscheniens ist in Bewegung geraten. Es gibt in Tschetschenien zur Zeit 52 Parteien, von denen mindestens 19 ernsthaft am politischen Leben interessiert sind. Die von Moskau provisorisch eingesetzte Regierung in Grosnyj hat ihre leitenden Personen vor einer Woche ausgewechselt. Die früheren Leiter waren sehr kompromittiert und hätten überhaupt keine Chancen gehabt, die nahenden Wahlen zu überleben.

Die Signale aus Moskau sind ziemlich klar. Man hat den früheren kommunistischen Parlamentspräsidenten, der Generalsekretär Tschetscheniens war, wieder als Premierminister eingesetzt. Chasbulatow, der als Parlamentspräsident der Russischen Föderation vor zwei Jahren mit Schande aus dem Parlament vertrieben worden ist,24 wurde mit der Sanktionierung von Präsident Jelzin wieder ins Spiel gebracht.

Diese neuen Entwicklungen im politischen Leben geben klar zu verstehen, dass Moskau in Tschetschenien eine neue Linie verfolgt. Moskau möchte den Konflikt als innertschetschenisches Problem etwas von sich entfernen. Im Schweizer Fernsehen sind selten Berichte über Tschetschenien zu sehen. Im russischen Fernsehen steht das Thema Tschetschenien hingegen fast immer an erster oder zweiter Stelle, was unbequem ist. Für Moskau ist denn auch klar, dass eine Lösung gefunden werden muss. Weniger klar ist, dass ohne die Anhänger Dudajews keine wirkliche Lösung möglich ist. Dudajew hat mit einer Armee von 5000 Personen einen Krieg gefochten, der vielleicht militärisch-strategisch gelöst ist, der aber dem Land keinen Frieden bringen kann. Längst nicht alle Anhänger Dudajews sind auf der Friedenslinie, und sie können nicht so leicht eliminiert werden.

Zu den Wahlen: Diesem Thema kommt in Tschetschenien ein Sonderstatus zu. Tschetschenien ist auf der Liste der Wahlkreise der Russischen Föderation für den 17. Dezember 1995 aufgeführt, gilt also als ein Land, das potentiell an diesen Wahlen teilnehmen könnte.25 Real wird dies wohl kaum zutreffen. Da viele Leute den Winter mangels Heizungen, Fenster usw. nicht in Tschetschenien verbringen können, wird es wieder Flüchtlinge geben. Russland ist sich auch nicht sicher, ob und wie in Tschetschenien abgestimmt werden soll. Der neugewählte Premierminister Savghajew möchte die Wahlen um jeden Preis abhalten. Russland führt zur Zeit aktive Sondierungen bezüglich der Wahlen in die Duma durch. Für die Gültigkeit der Wahlen müssen 50% der Wählerschaft teilnehmen. Nun wird überprüft, ob diese 50% überhaupt auffindbar sind.

Die Dudajew-Anhänger befürworten ebenfalls Wahlen. Das vierjährige Mandat von Präsident Dudajew lief am 27. Oktober dieses Jahres aus. Seine Chancen zur Durchsetzung seiner Popularität waren kurz nach dem Abschluss des Abkommens im Sommer am grössten. Mittlerweile sind wir überzeugt, dass er unter vielen anderen Kandidaten zwar noch auf die Karte der Unabhängigkeit setzt, die Leute aber in erster Linie Frieden wollen. Verschiedene Ideen machen den Leuten klar, dass es neben der Unabhängigkeit auch andere Formen politischer Existenz gibt. Derartige Ideen werden auch von der OSZE propagiert.26

Zur Verfassungsfrage bzw. dem zukünftigen Status der tschetschenischen Republik: Die Ideen, welche Art von Wahlen in diesem Land durchgeführt werden sollen, sind immer noch sehr vage. Es scheint klar zu sein, dass man Wahlen anstrebt, die vielleicht zu einem Übergangsparlament führen könnten. Dieses würde beauftragt, eine Verfassung auszuarbeiten. Es ist jedoch unklar, ob in der Verfassung der Status des Landes geregelt würde.

Zur Rolle der OSZE: Vor drei Wochen zweifelte ich an unseren Chancen, im jetzigen Augenblick in Tschetschenien etwas erreichen zu können. In Moskau sind sehr viele Unsicherheitsfaktoren vorhanden – die Wahlen, die Krankheit Jelzins und die Präsidentschaftswahlen im nächsten Jahr. Die Lösung des Tschetschenien-Konfliktes liegt jedoch grösstenteils in Moskau.

Mit der Entstehung zahlreicher neuer Parteien und verschiedener «round tables» in Grosnyj besteht für die OSZE aber nun die Chance, sich aktiv in diesen politischen Prozess einzuschalten. Mit infrastruktureller Unterstützung, der Koordination oder der Übernahme der «round table»-Gespräche könnte sich die OSZE nicht nur bekannter, sondern auch beliebter machen. Den Parteien fehlen heute z. B. Versammlungslokale, Schreibmaschinen, Papier, Telefon usw.

Ohne den Einbezug aller Kräfte in Tschetschenien und Moskau ist eine politische Lösung des Konfliktes nicht vorstellbar.

Präsident: Wenn man von aussen Bosnien und gleichzeitig Tschetschenien besucht hat, ist festzustellen, dass das Pulverfass Kaukasus nicht explodiert ist.27 Gestern wurde in Georgien Staatspräsident Schewardnadse mit über 70% der Stimmen gewählt; er stellt einen Garanten der Sicherheit dar.28 In Moskau ist eine gewisse Wandlung eingetreten, weil Jelzin mit dem Krieg seine Popularität nicht steigern konnte. Die OSZE kann hier von einem Teilerfolg berichten und sollte unbedingt vor Ort bleiben.

Mme Aubry: Les mères des soldats russes ont-elles eu une influence dans l’arrêt plus ou moins rapide des hostilités? Jouent-elles un rôle politique face au gouvernement russe?29

Zbinden: Vor dem Ausbruch des militärischen Konflikts gab es in verschiedenen Regionen Tschetscheniens Clanführer. Wo sind diese Leute jetzt? Inwieweit ist Dudajew heute in der Lage, mit einer Stimme für Tschetschenien zu sprechen? Kann in diesem Land eine Art «zentrale Legitimität» einkehren?

Stamm Judith: Zur infrastrukturellen Unterstützung der Verhandlungen: Hat die OSZE die Möglichkeit, Infrastruktur zu mobilisieren oder müssen private Organisationen eingeschaltet werden?

Grendelmeier: Sind in Tschetschenien Hilfsorganisationen tätig? Erhalten die Leute die lebensnotwendige Hilfe?

Tagliavini (ad Aubry): Die Soldatenmütter haben zur Einstellung der militärischen Aktivitäten beigetragen. Es besteht auch ein internationaler Druck. Nicht zuletzt akzeptierte die OSZE, dass Tschetschenien nicht allein ein innerrussisches Problem darstellt. Die Soldatenmütter haben den Krieg bestimmt nicht angehalten. Wesentliche politische Faktoren verlangten eine Einstellung des Krieges. Daneben fand sich die einfache Tatsache, dass nach einer strategischen Eroberung eines Landes keine aktiven militärischen Handlungen mehr durchgeführt werden müssen. Die russische Armee hat die strategischen Punkte des Landes erobert und kann jederzeit auf ihr Bataillon zurückgreifen.

Ein Punkt des Abkommens hält fest, dass alle verhafteten und vermissten Personen, die auf irgendeiner Liste auftauchen, innerhalb einer Woche nach Unterzeichnung des Abkommens freigelassen werden müssen. Die OSZE konnte sich mit der politischen Frage wohl befassen, aber bei der Frage der Menschenrechte und der Freilassung der Soldaten wurde sie von beiden Seiten immer wieder behindert. Ein Ungleichgewicht ist insofern gegeben, als auf tschetschenischer Seite von 100, auf der russischen Seite jedoch von 1400 Vermissten gesprochen wird. Es gibt nun hunderte von Gründen, die Verhafteten nicht freizulassen. Die zukünftige Funktion der OSZE umfasst die unangenehme Rolle, beiden Seiten genauer auf die Finger zu schauen.

(ad Zbinden): Tschetschenien als rohstoffreiches, fruchtbares Land war vor, während und nach Dudajew kein friedliches Land. Bei den Clanführern Labasanow und Gantamirow handelt es sich um ganz üble bewaffnete Figuren. Unsere Mission wurde von Gantamirow und seinen Milizen schon bedroht und beschossen. Er ist Bürgermeister und vor zwei Tagen zum Vize-Premierminister gewählt worden. Mit derartigen Figuren muss man rechnen. Sie werden den Friedensprozess wirklich erschweren. Es gilt zu vermeiden, dass nach dem Rückzug der Truppen Kämpfe zwischen Clans beginnen. Deshalb ist die Stationierung russischer Truppen in Tschetschenien vielleicht doch nötig.

(ad Stamm/Grendelmeier): In den ersten drei Monaten unserer Mission stand uns kein Fahrzeug zur Verfügung. Die OSZE besitzt noch nicht alle Mittel, um in diesen Operationen sehr rasch Infrastruktur und Logistik bereitstellen zu können. Wir stehen in Kontakt mit vielen humanitären Organisationen und dem IKRK, das sehr viel mehr Mittel als wir besitzt. Es wäre sehr hilfreich, wenn die OSZE im nächsten Jahr durch private Unternehmen und Organisationen etwas unterstützt würde.

Zu den Hilfsorganisationen: Eines der Phänomene in Tschetschenien, einem Land muselmanischer Tradition, besteht in der starken Familiensolidarität. Im letzten Winter haben sich sehr viele Familien einfach «verdichtet», indem viele Bewohner Grosnyjs zu ihren Familien auf dem Land zogen. Diese Möglichkeit haben die russischen Familien nicht, weshalb viele den Winter in Grosnyj überleben mussten. Die Lage wird auch in diesem Winter sehr prekär sein. Die humanitären Organisationen leisten sehr viel und erbringen verschiedenste materielle Hilfeleistungen. Die NGOs sorgten auch für eine hervorragende medizinische Hilfe, Lebensmittel usw.

Präsident: Auch das schweizerische Katastrophenhilfekorps hat in engster Verbindung mit dem russischen sehr viel getan. Die Schweiz ist auch hier auf einer Linie engagiert, die nicht in der Zeitung steht.30

Bundesrat Cotti: Die OSZE muss trotz aller Unzulänglichkeiten unbedingt in Tschetschenien bleiben. Der grosse Unterschied zur Situation im Balkan besteht darin, dass in Grosnyj und in Tschetschenien die OSZE praktisch alleine dasteht und zur Verantwortung gerufen werden kann. Die UNO und die EU spielen überhaupt keine Rolle und würden von den Russen auch nicht zugelassen.

Auch innerhalb der OSZE-Mission waren von Beginn an Schwierigkeiten festzustellen. Die Mission wird von sechs Ländern zusammengestellt. Zur Entwicklung eines Teamgeistes ist eine gewisse Zeit notwendig. Es ist jedoch wünschenswert, dass nach der Ablösung des ungarischen Präsidenten Ende Jahr die Struktur etwas effizienter und geeinter wird. Wir überlegen uns zur Zeit, ob die Schweiz während einer gewissen Zeit nicht auch das Präsidium übernehmen sollte.31

Im Rahmen unserer Departementsrestrukturierung versuchten wir, die Synergien zu verbessern. Fragen der Infrastruktur und anderer Angebote bedingen unter Umständen auch die Unterstützung anderer Departementssektoren wie z. B. der Osthilfe. Das OSZE-Budget beträgt wenige Millionen. Von den 150 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern arbeitet rund die Hälfte im Übersetzungsdienst. Im nächsten Jahr muss sicher das gesamte Departement aktiv werden.

Kohlschütter: Mit Blick auf die schweizerische Präsidentschaft und aufgrund meiner Erfahrungen erachte ich es als sehr wichtig, dass wir auf eine innenpolitische Abstützung des OSZE-Präsidiums hinwirken. Die Schweiz wird aussenpolitisch höheres Profil zeigen und Entscheidungen verantworten müssen, was zu einer stärkeren Exponierung gegenüber Kritik führen wird.

Was die Perspektiven betrifft, so ist bezüglich der Ukraine und der Krim ruhigere See in Sicht als in Bosnien und Tschetschenien. Für die OSZE handelt es sich quasi um einen Idealzustand, da sie nicht besonders geeignet ist, Feuerwehr zu spielen oder Frieden zu erzwingen. Die OSZE kann sich in einer potentiell krisenträchtigen, aber noch nicht krisengeschüttelten Situation am besten entfalten. Deshalb war die Tätigkeit in der Ukraine und auf der Krim letztlich derart fruchtbar.33

Das OSZE-Mandat war sehr weit gefasst und reichte von der Kontaktaufnahme und Berichterstattung über Lageanalyse, Lösungsvorschlägen zur Krimfrage, Förderung des Dialogs zwischen den Konfliktparteien bis hin zu Menschenrechtsfragen, Minderheitenschutz, Überwachung und Förderung der Pressefreiheit sowie wirtschaftlichen Entwicklungsprogrammen für die ganze Ukraine. Aus personellen und zeitlichen Gründen haben wir uns von der Wirtschaftsfrage und der Pressefreiheit ferngehalten und auf die Krim konzentriert.

Die Krim stellt ein Minderheitenproblem doppelter Art dar. Als einziges Gebiet in der Ukraine besitzt die Krim eine russischstämmige Bevölkerungsmehrheit. Innerhalb der Krim stellt sich ein zweites Problem durch die tatarische Minderheit, die die Krim nach der Rückwanderung aus Stalins Verbannung zunehmend und mit anderen Zielsetzungen als die russischstämmige Mehrheit bevölkert.

Die Bewährungsprobe für die Mission stellte sich im Frühjahr 1995, als die Zentralregierung in Kiew einschneidende Massnahmen beschloss, die die gewährte Autonomie der Krim stark beschränkten.34 Es gelang der Mission, die Streitparteien an diesem sehr kritischen Punkt mit Hilfe der politischen und finanziellen Unterstützung des EDA in Locarno zu einem Runden-Tisch-Gespräch zu bewegen.35Dabei gelang es, einen Ausweg aus der sich anbahnenden neuen Krimkrise zu finden. Dieses ermutigende präventivdiplomatische Erfolgserlebnis bestand im wesentlichen darin, dass wir ein schnelleres und weiteres Drehen der Eskalationsspirale verhüten konnten. Forderungen von rechtsnationalen Kräften in der Ukraine, die gesamte Autonomieregelung aufzuheben oder das Krimparlament aufzulösen, konnten unterbunden werden. Durch die Wiederbelebung des politisch-konstitutionellen Dialogs zwischen Kiew und der Krim wurde ein Kanal zur längerfristigen Entschärfung dieses Krimproblems geöffnet. Via Locarno wurde in einem Papier eine beidseitig akzeptable Basis für die Ausarbeitung eines neuen Autonomiestatus festgelegt. Unter Berufung auf den Prozess von Locarno konnten die beiden Hauptakteure Initiativen starten, ohne ihr Gesicht zu verlieren. Dieser Prozess ist immer noch in Gang. Das Krimparlament hat vor wenigen Tagen seinen Verfassungsentwurf angenommen und wird ihn dem ukrainischen Zentralparlament vorlegen.

Die Mission kann nur gewisse Wegweiser aufstellen und die Konfliktgruppen bis zu einem bestimmten Punkt führen; den Weg müssen sie selbst gehen. Das ist keine Schwäche der OSZE, sondern ein ganz natürlicher Vorgang internationaler Hilfe und verdeutlicht deren Möglichkeiten und Grenzen.36

Dies gilt auch für die Perspektiven der Ukraine–Krim-Situation. Ich bin relativ optimistisch, dass der Prozess weiterhin gewaltfrei und ohne Krisensturm verlaufen wird. In diesem engsten Kreis Kiew–Krim sehe ich ermutigende Zeichen, dass man sich in einen Koexistenzrahmen einzubetten bereit ist. Ein Tauziehen über die Machtverteilung zwischen Zentrum und autonomem Teil ist zwar im Gange, die Rahmenbedingungen sind jedoch akzeptiert. Diese Akzeptanz der Rahmenbedingungen und die Beseitigung des Separatismus waren unser Hauptziel. Auch die ukrainische Zentralregierung erkannte, dass eine Sonderregelung für die speziellen Verhältnisse der Krim gesucht werden muss. Sie darf allerdings nicht zu sehr präzedenzartig auf andere Gebiete der Ukraine ausstrahlen. Ich will nicht verhehlen, dass in der Ukraine, einem jungen Staat, die Angst vor föderalistischen Lösungen und vor einer Dezentralisierung gross ist.

Die OSZE sollte in der Ukraine und der Krim einen «follow up» von Locarno betreiben. Der Verfassungsdialog muss weiterhin in geregelten Bahnen gehalten werden. Die OSZE könnte im Sinne von Verfassungsexpertisen die Einwirkung verstärken. Es geht auch darum, die Tataren und die Russen in eine erträglichere Lage zu bringen. Die Tataren betrachten die Krim als ihr Gebiet mit Urrechten und alle anderen als Gäste. Die Krim ist heute aber nun einmal Lebensgrund für mehrere Minderheiten. Die Tataren müssen von einer Teilung des Präsenzrechtes überzeugt werden. Sie bringen die Gefahr einer Ethnisierung des Konflikts mit sich, was die OSZE zu vermeiden versuchen sollte. Sie sollte den Konflikt auf eine Frage der Dezentralisierung von Staatsaufgaben und Selbstverwaltungsfragen reduzieren.

In der wirtschaftlichen Analyse von Ukraine und Krim sollte die OSZE ebenfalls eine Rolle spielen.37 Aus den wirtschaftlichen Gefällen zwischen Krim, Ukraine und Russland ergeben sich Spannungen, die die gesamte Krimfrage belasten. Der Zentralregierung in Kiew sollte beispielsweise die Idee nähergebracht werden, dass sich die Wirtschaft in der Ukraine mit verschiedenen Geschwindigkeiten entwickeln kann. Kluge, vernünftige OSZE-Arbeit kann hier vieles einbringen, das letztlich zu einer Beruhigung des Konflikts und zu politischer Dezentralisation führt.

Die OSZE sollte sich sowohl an der Spitze als auch in den Missionen mehr mit NGOs und wirtschaftlichen Organisationen vernetzen können, um präventivdiplomatische Zielsetzungen etwas glaubwürdiger und effektiver vorbringen zu können. Unsere Überzeugungsarbeit beschränkte sich hauptsächlich auf gute Worte. Wir konnten jedoch keine wirtschaftlichen Anreize anbieten, weil die Vernetzung weitgehend fehlte.

In der Beziehung Kiew–Moskau ist ebenfalls eher ruhigere See zu vermelden. Trotz aller verbalen Heftigkeit aus der Duma hat sich die Staatspitze in Moskau sehr vernünftig und gemässigt verhalten. Die Motive sind mir nicht klar. Ich kann mir aber vorstellen, dass sich die Regierung nach Tschetschenien und angesichts der allgemein misslichen Lage hinsichtlich der russischen Möglichkeiten kein Krimproblem und keine Finanzierung dieses Armenhauses aufladen möchte. Im Gegensatz zu den Parlamentariern hatte sich die Staatsspitze überhaupt nichts zuschulden kommen lassen, was als Zuspitzung des Krimproblems hätte ausgelegt werden können.

Das Problem der Schwarzmeerflotte belastet die Beziehung Moskau–Kiew immer noch. Das Entgegenkommen der Amerikaner bei den Ab- bzw. Umrüstungsverpflichtungen der Russen entlastet letztlich auch die Schwarzmeer-Situation. Die Russen bewegen sich wahrscheinlich in Richtung eines Mietrechts in Sevastopol. Der Streit dreht sich eigentlich nur noch um dessen Geltungsdauer.38

Auch die Situation zwischen Ukraine, Osten und Westen hat sich irgendwie geglättet. Die Ukraine entzog sich sehr geschickt der NATO-Erweiterung, hat aber ihre Sympathien klar erkennen lassen. Durch Europarat, IMF und Clinton-Besuch hat der Westen die Ukraine eigentlich salonfähig erklärt und dem Präsidenten Kutschma ermöglicht, eine sehr feinfühlige Politik der Öffnung gegenüber dem Westen – ohne sich gleichzeitig Russland zu verschliessen – durchzuführen. Diese Stellung wird von West und Ost akzeptiert.

Bäumlin: Uns wurde die OSZE-Arbeit in zwei Krisensituationen und die Stabilisierungsarbeit auf präventiver Ebene dargestellt. Sieht der Bundesrat für das Präsidialjahr einen Schwerpunktplan vor, was die Art des Engagements betrifft?

Wäre der Zeitpunkt von US-Interventionen zur Konfliktvermeidung nicht etwas früher anzusetzen?

Müsste im Falle Kosova nicht bereits jetzt interveniert werden? Sollte die Frage des Embargos gegen den Irak nicht wieder in Angriff genommen werden? Möglicherweise sollten diese Fragen im Programm des OSZE-Präsidialjahres aufgenommen werden.

M. Berger: La diplomatie ukrainienne s’est beaucoup activée pour adhérer rapidement au Conseil de l’Europe -l’Assemblée plénière a accepté son adhésion – et je me demande pourquoi. Est-ce les problèmes institutionnels, les problèmes économiques ou leurs problèmes ethniques qui les intéressent en priorité? Je n’ai jamais reçu de réponse claire à cette question.

Quelle collaboration existe entre l’OSZE et le Conseil de l’Europe?

M. Kohlschütter: Une très étroite collaboration existait avec le Conseil de l’Europe en Ukraine. Nous avons travaillé au niveau de l’assistance constitutionnelle, l’assistance légale dans le but de créer les conditions constitutionnelles dans tout le pays et en direction de la Crimée pour éviter des conflits et des tensions.

J’ai rencontré les représentants du Conseil de l’Europe presque chaque semaine. Nous avons systématiquement échangé nos rapports. La collaboration a fonctionné à ma pleine satisfaction. Cela n’a pas toujours été le cas avec l’UE, aussi présente à Kiev, et où sont apparus des obstacles et une non-volonté de la part des représentants de Bruxelles.

J’ai été quelque peu déçu de la vitesse à laquelle l’Ukraine a été admise au Conseil de l’Europe.39 Il s’est agi d’une adhésion «à crédit». En effet, l’Ukraine n’a ni constitution, ni code pénal, ni un ancrage des droits humains dans une constitution; le gouvernement n’a que des promesses qui j’espère se réaliseront. Nous connaissons d’autres exemples où les promesses données pour entrer au Conseil de l’Europe n’ont pas été tenues.

L’OSZE ne peut rien contre les stratégies des superpuissances. Si les États-Unis décident que l’Ukraine doit devenir un pilier de la politique de l’Europe de l’Est, il est très difficile de mettre un frein à ce mouvement. Alors que j’étais chef de mission, après la Tchétchénie et une politique envers les pays de l’Est surtout axée sur Moscou, M. Clinton a pointé l’Ukraine comme un atout stratégique. On a développé deux bases: Kiev et Moscou. Kiev a été renforcée très vite et toutes les institutions européennes ont souffert de ces considérations purement stratégiques. Nous aurions souhaité par exemple équilibrer les principes de la souveraineté de l’Ukraine avec la dimension humanitaire de l’autonomie de la Crimée. Pour l’Ambassade américaine à Kiev, d’un coup, les considérations stratégiques étaient telles que la dimension humaine, l’autonomie de la Crimée, ne jouait plus aucun rôle.

Bundesrat Cotti: Ein klarer Schwerpunkt der OSZE-Aktionen liegt in der Präventivdiplomatie.40 Wir sind daran, allfällige zusätzliche Interventionsgebiete zu analysieren. Die OSZE betreibt im übrigen nicht nur in den heute genannten Gebieten Missionen, sondern z. B. auch in den baltischen Staaten oder in Tadschikistan.

Unter den Schwerpunkten im nächsten Jahr findet sich in jedem Fall Grosnyj. Sollte in Ex-Jugoslawien ein Friedensvertrag abgeschlossen werden, erhielte die OSZE wahrscheinlich Aufträge, die weit über alle bisherigen Missionen hinausgehen. Voraussetzung bildet jedoch eine Verstärkung der Mittel.

Bei der Ex-Jugoslawien-Frage sehe ich nach wie vor grosse Probleme. Inwieweit wird der Friedensplan die staatliche und territoriale Integrität von Bosnien-Herzegowina wahren? Der bosnische Botschafter in der Schweiz hielt fest, dass bei aller Diskussionsbereitschaft um die innere Gestaltung der Autonomie die staatliche und territoriale Integrität eine unbedingte Voraussetzung darstellt.41 Diese Haltung vertritt auch die Schweiz.

In Kosovo ist jeder erneute Einsatz der OSZE natürlich mit der Frage verbunden, ob Belgrad wieder in die OSZE aufgenommen wird.42 Dies hängt stark von der Gestaltung des Friedensvertrags ab. Jedes Land kann bei einer Wiederaufnahme bekanntlich sein Veto einlegen. Im Falle einer Realisierung des Friedensvertrages müsste die Kosovo-Frage angegangen werden.43

M. Ruffy: En aucune façon le conflit en ex-Yougoslavie ne sera terminé par le règlement de la situation en Bosnie-Herzégovine. Le Kosovo est une épée de Damoclès et il est fort probable qu’un conflit grave y resurgisse une fois résolu le problème en Bosnie-Herzégovine.

Avons-nous des précisions sur le Traité de paix? Je ne peux pas imaginer que l’on traite aujourd’hui avec la Serbie, que l’on discute avec M. Milosevic, soupçonné de crimes de guerre, et qu’on n’aborde pas le problème du Kosovo. On peut prendre toutes les précautions pour éviter de diaboliser les Serbes, les Serbes ont supprimé l’autonomie du Kosovo et en cela créé un énorme foyer de tension. Celle-ci montera encore lorsque les difficultés économiques se présenteront. Et on sait qu’elles vont s’accroître, notamment par la politique économique de la Suisse vis-à-vis du troisième cercle.44

Aborderez-vous ce sujet lors de votre visite à Washington?

Präsident: Ich kann mir nicht vorstellen, dass die Amerikaner auch dieses Thema in die bereits jetzt sehr heikle Verhandlungsmasse einbringen werden.

M. Cotti, conseiller fédéral: (à M. Ruffy) Non seulement ce sujet sera abordé à Washington, mais encore ce mois sera utilisé pour des visites qui touchent aux problèmes centraux de l’activité de l’OSZE. Je serai au Canada, avec qui nous avons des relations très étroites au niveau de l’OSZE; je serai en République fédérale d’Allemagne cette semaine encore et à Moscou le 28 novembre.45

L’engagement essentiel pour les Accords de paix est le fait des États-Unis et ils ne se laissent que peu influencer. Il faut reconnaître qu’ils s’engagent alors que tous les autres ont échoué. Pour nous, la situation des autres conflits se posera certainement. La commission sera renseignée à ce sujet dès la prochaine séance.46