dodis.ch/68621Sitzung der Steuergruppe Rückkehrhilfe vom 29. Juni 19941

[Zusammenarbeit des Bundesamts für Flüchtlinge mit der Internationalen Organisation für Migration bezüglich Rückkehrhilfe für abgewiesene Asylsuchende]

M. Loosli: Hinsichtlich der Steuergruppe bestehen Unklarheiten über deren Auftrag und Stellung. Der Steuergruppe darf nicht nur eine Alibifunktion zukommen.

U. Scheidegger: Es handelt sich keineswegs um eine Alibigruppe. Die Steuergruppe dient als Entscheidstütze für die Rückkehrhilfe. Alle Mitglieder sind «Briefträger», die aus ihrer Optik einen Beitrag leisten. Die Hilfswerke sind ausserdem als potentielle Projektträger eingebunden. Die Koordinationsstelle muss vorerst einen Leistungsnachweis erbringen. Sobald dieser vorliegt, ist es an der Zeit, Papiere zu erstellen.

​G. Zürcher (BFF): Die Existenz der Steuergruppe ist gesetzlich nicht verankert. Sie dient als Arbeitsgruppe, die das Projekt Rückkehrhilfe3 begleitet, ohne eingreifende Entscheide zu treffen. Ausserdem werden über dieses Gremium die verbindenden Beziehungen zur DEH und SFH geschaffen.

J. Giovannini: Der Steuergruppe kommt eine konsultative Rolle zu, ohne direkte Verantwortung und Autorität.

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U. Betschart: Die in Sachen Rückkehrhilfe im BFF federführende HAF hat anfangs Mai 1994 ein internes Seminar im Tessin durchgeführt.5 Dabei wurde das Kader mit der Thematik der Rückkehrhilfe vertraut gemacht und mit der Frage konfrontiert, welchen Beitrag die HAF zu leisten gewillt ist. Es wurde festgestellt, dass die HAF heute schon viele Tätigkeiten auf diesem Gebiet erledigt, die unter dem Begriff «kleine Rückkehrhilfe» subsumiert werden. So werden beispielsweise Zehr- und Startgelder an Rückkehrer verabreicht, Rückreisen organisiert und die Beratung der Kantone hinsichtlich der Rückkehr vorgenommen.6 Ansätze zu Reintegrationsprojekten finden sich im aktuellen Chile-Projekt.7

U. Betschart orientiert weiter über die im BFF laufende Schnittstellen-Klärung. Diese zeigt auf, wo und welcher Art im BFF die kleine Rückkehrhilfe angewandt wird, und wo die IOM ergänzende Arbeiten anbieten kann. Der Schritt von der kleinen zur «erweiterten Rückkehrhilfe» wird nun vollzogen.

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E. Zürcher (FDK): Können aus den Erfahrungen der kleinen Rückkehrhilfe Rückschlüsse auf die künftige erweiterte gezogen werden?

U. Betschart: Es liegt keine eigentliche Wirkungsanalyse oder Evaluation der kleinen Rückkehrhilfe vor. Bei dieser handelt es sich jedoch um ein unbestrittenes und rechtlich geregeltes Gebiet (Asylgesetz und Asylverordnung 2).9 Die Standards entsprechen dem internationalen Niveau. Länder, die die kleine Rückkehrhilfe noch nicht praktizieren, bekunden grosses Interesse an deren Einführung.

G. Zürcher (BFF): Hinsichtlich dieser Standards ist auf die vom BFF organisierte «European Conference on Reception of Asylum Seeker» vom Oktober 1993 in Interlaken hinzuweisen.10 Tagungen wie die erwähnte dienen u. a. der internationalen Harmonisierung der Instrumente auf Fachebene.

U. Scheidegger: Könnte in diesem Zusammenhang die IOM nicht vergleichbare Richtwerte aufstellen, um unnötige Gefälle zwischen den Aufnahmeländern (Attraktivitätsunterschiede) zu vermeiden?

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M. Loosli: Das Rückkehrkonzept12 ist bisher in der Steuergruppe nicht diskutiert worden.

R. Jenny: Das Rückkehrkonzept ist bereits vorgängig verabschiedet worden.13 Im Rahmen der Steuergruppe sollen konkrete Projekte diskutiert werden.

G. Zürcher (BFF): Dem Rückkehrkonzept ist eine lange Phase der Konzeptarbeit vorausgegangen.14 Zwischenzeitlich wurden die gesetzlichen Normen für die Rückkehrhilfe und die Koordinationsstelle geschaffen, die die Grundlagen für die Tätigkeit der Steuergruppe darstellen.15

U. Scheidegger: Bereits in den Legislaturzielen (Bericht über die Legislaturplanung 1991–1995) sind die Rahmenbedingungen festgelegt worden.16 Im Rahmen der Steuergruppe sollen nun Inhalte diskutiert werden, das Gefäss besteht bereits.

M. Loosli meldet grundsätzliche Zweifel an, ob das Rückkehrkonzept verwirklicht werden kann.

G. Zürcher (BFF): Es handelt sich um eine bösartige, komplexe Materie. Das Rückkehrkonzept ist keinesfalls eine absolute Grösse. Ein laufendes Überdenken der Materie ist legitim. Endgültige Sicherheit gibt es in diesem Bereich keine. Die Grundlagen (Rückkehrkonzept und Gesetze) und der politische Auftrag sind gegeben. Nun müssen die erteilten Aufgaben gelöst werden.

R. Jenny: Der geforderte Auftrag besteht in der Umsetzung des Rückkehrkonzepts. Eine stete intellektuelle und konzeptuelle Auseinandersetzung mit den zukünftigen Partnern ist gefordert. Die Grundprämissen müssen jedoch von allen Beteiligten getragen werden. Die erste Prämisse besagt, dass erfolglose Asylbewerber auszureisen haben. Die zweite verdeutlicht, dass einem Asylbewerber von Anfang an klargemacht wird, dass der negative Ausgang seines Asylverfahrens die Rückkehr in die Heimat zur Folge hat. Des weiteren müssen in den Emigrationsländern Massnahmen zur Migrationsprävention getroffen werden. Die verschiedenen Prämissen müssen unter sich harmonisieren. Wer diese Prämissen ablehnt, kommt als potentieller Projektträger nicht in Frage.

U. Betschart: Bei der Rückkehrhilfe handelt es sich um einen ganzheitlichen und international abgestimmten Bereich, insgesamt um etwas sehr Positives. Eine weitere theoretische Diskussion bezüglich des Rückkehrkonzeptes wäre sinnlos. Die Beteiligten sind nun gefordert, der Sache Leben zu geben.

U. Scheidegger: Solange der vom Bundesrat erteilte Auftrag17 nicht erfüllt wird, entsteht jenes Klima, wo Initiativen wie jene der Schweizer Demokraten beim Volk ankommen.18

M. Loosli: Die Rückkehrhilfe ist seit 1987 bei den Hilfswerken ein Traktandum.19 Es besteht eher die Frustration, dass bisher viel zu wenig unternommen wurde. Die vom Bund anerkannten Hilfswerke sind bereit, ihre Rolle wahrzunehmen und einen Beitrag zu leisten, obwohl es sich für sie um eine heikle Thematik handelt. Zu unterscheiden sind die individuellen und die politischen Ebenen. So ist es bspw. für die Hilfswerke durchaus denkbar, einen rückreisewilligen Srilanki individuell zu beraten. Politisch wird die Rückschaffung nach Sri Lanka zum heutigen Zeitpunkt jedoch abgelehnt.20

E. Zürcher (FDK): Die Hilfswerke sind gefordert, Farbe zu bekennen hinsichtlich der Rückkehrhilfe. Auch die Kirchen müssen klar Stellung beziehen, damit von dieser Seite künftighin nicht unerwartete Querschüsse erfolgen.

U. Scheidegger: Es ist eine Illusion zu glauben, dass eine konfliktfreie Asylpolitik möglich ist. Die Kirchen haben in der Frage der Rückführung der Kosovo-Albaner Stellung bezogen.21 Die Kirchen liegen ausserhalb der Kontrolle der SFH. Das BFF bleibt seiner Haltung treu.

G. Zürcher (BFF): Primär müssen das Rückkehrkonzept und die Rückkehrhilfe bei den Mitgliedern der Steuergruppe Zustimmung finden.

M. Loosli: Seitens der SFH kann keine öffentliche Bekanntgabe der Position hinsichtlich der Rückkehrhilfe erwartet werden. Die Hilfswerke haben den Tatbeweis mit dem BAD in Genf erbracht.22 Seitens der anerkannten Hilfswerke sind keine Querschüsse zu erwarten.

M. Ferrari: Grundsätzliche Diskussionen werden unvermeidlich sein und liegen in der Natur der Sache.

U. Scheidegger: Die Schnittstellenklärung zwischen dem BFF und der DEH ist noch nicht abgeschlossen.23 Bezüglich der Aussenpolitik sind Differenzen zur DEH und zum EDA festzustellen.24 Der Aufgabenbereich des BFF ist nur ein Teil des Ganzen. Die Rückkehrhilfe ist ein Beitrag dazu.

J. Rial: Die Rückkehrproblematik ist ein neuartiges Problem. Bisher konzentrierte sich das Augenmerk eher auf die Problematik der Immigration. Im EDA hat hinsichtlich dieser Thematik jedoch ein Prozess der Bewusstseinsbildung stattgefunden. Eine für alle befriedigende Lösung wird nicht rasch erreichbar sein.

G. Zürcher (BFF): Niemand wird sich der Illusion hergeben, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zeitlicher Wirkung zwischen der Migrationsprävention und künftig geringeren Migrationsbewegungen besteht. Im Vordergrund stehen mittelfristige Wirkungen dieser Massnahmen. Eine Rückkehrhilfe ohne präventive Massnahmen wäre trotzdem gefährlich. Es handelt sich um hochkomplexe Zusammenhänge. Negative Effekte (Pull-Effekte) müssen vermieden werden.

J. Giovannini: Zwischen der Prävention und der Rückkehr bestehen Zusammenhänge. Ein Schreiben der DEH an das BFF nimmt dazu Stellung.25 Bereits heute gibt es zwischen beiden Ämtern gemeinsame Wirkungsfelder. Die grundsätzlichen Positionen ändern hingegen nicht schnell.

R. Jenny: Bei den Migrationsströmen müssen beeinflussbare von nicht beeinflussbaren unterschieden werden. Die Ströme der Asylbewerber und der Schwarzarbeiter sind nicht kontrollierbar. Jene der Flüchtlinge sind beeinflussbar. Rückkehrhilfe und Entwicklungshilfe müssen koordiniert eingesetzt werden. Das Rückkehrkonzept muss vor dem Gesamtzusammenhang betrachtet werden. Nicht als Flüchtlinge anerkannte Asylbewerber müssen ihre Aufnahmeländer wieder verlassen. Die Herausforderung besteht darin, die Kontrolle über die Migrationsbewegungen zu gewinnen. Dazu gehört auch eine Umorientierung der internationalen Wirtschaftordnung. Prävention bleibt stets ein punktuelles Phänomen.

U. Scheidegger: Solange wir das Problem der Rückwanderung nicht lösen, gefährden wir die echten Flüchtlinge. Das BFF hat sich für eine engere Zusammenarbeit mit der IOM entschieden. Eine brisante Frage betrifft die internationale Koordination im Migrationsbereich. Gibt es seitens der IOM in dieser Richtung Handlungsansätze?

R. Jenny: Die Schweiz hat einen richtungsweisenden Weg eingeschlagen. Das Rückkehrkonzept wird von der IOM in Verhandlungen mit anderen Staaten positiv erwähnt. Die von der Schweiz praktizierte Politik wird in einigen Jahren auch in anderen Ländern Anwendung finden.

Am Hauptsitz der IOM hat am 22. Juni 1994 ein Sitzung mit 35 Regierungsvertretern stattgefunden.26 Bei den anwesenden Staaten handelte es sich um Ursprungsländer, Transitstaaten und Empfängerländer. Es ging darum, einen internationalen Kontext zu schaffen und die betroffenen Staaten in einen gemeinsamen Dialog einzubinden. Die konkreten Probleme werden ohnehin per se bilateral geregelt. Alle Industriestaaten sind in ähnlicher Weise von der Problematik betroffen. Aber auch die Ursprungsländer sind gefordert, ihren Beitrag zur Problemlösung zu leisten. Ohne die Mitwirkung aller betroffenen Parteien kann kein positives Ergebnis erzielt werden. Die Ursprungsländer müssen ihrer Verantwortung bspw. bei der Papierbeschaffung bewusst werden.

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Chile:

H. Herzog: Hinsichtlich der freiwilligen Rückkehr von Chilenen aus der Schweiz wurde ein bereits unterbreitetes Projektprogramm reorientiert. Das einstige Budget von 2,7 Mio Franken konnte auf rund 1,9 Mio Franken zurückgestutzt werden. Als Begünstigte sind 120 Fälle, d. h. 350 Personen vorgesehen. Die zu erbringenden Leistungen umfassen das Flugticket, die Beförderung der persönlichen Habe, Versicherungen und Krankenkasse. Das Programm misst der Bedürftigkeit der Rückkehrwilligen Bedeutung bei, insofern als solche Personen prioritär Leistungen empfangen. Das Projekt ist zeitlich auf ein Jahr limitiert.29

Staaten mit Asylwiderruf:

U. Betschart: Ähnlich gelagert wie Chile sind jene Staaten, wo seitens des BFF ein Asylwiderruf zur Diskussion steht, da diese Länder nicht mehr als Verfolgungsländer eingestuft werden. Angehörige solcher Staaten sind für Rückkehrprojekte prädestiniert. Die definitiven Entscheide hinsichtlich der in Frage kommenden Staaten stehen noch aus. Auch rein budgetmässig ist die Förderung der freiwilligen Rückkehr sinnvoll. Gerade das Beispiel der Chilenen zeigt, dass manche Personen noch Jahre nach ihrer Ankunft in der Schweiz unterstützt werden.

R. Jenny: Welche Staaten kommen für einen Asylwiderruf in Frage?

U. Betschart: Die Entscheidung hängt u. a. auch vom Abschluss eines Sozialversicherungsabkommen mit dem jeweiligen Staat ab. Vorgesehen für solche Massnahmen sind die Staaten des ehemaligen Ostblocks, wie die CSSR, Polen und Rumänien.30

J. Giovannini: Bedeutet dies, dass die betroffenen Flüchtlinge aus diesen Staaten die Schweiz zu verlassen haben?

U. Betschart: Mit dem Verlust der Flüchtlingseigenschaft ist kein Verlust der Aufenthaltsberechtigung verbunden, diese Personen sind Niedergelassene. Die Rückkehr in die ehemalige Heimat ist freiwillig.

Sri Lanka:

U. Scheidegger: Die Rückkehr der Srilankis hat eben begonnen.31 Widerstand gegen die Rückschaffungen erwächst auch seitens der Arbeitgeber (Wirteverband). Das BFF betreibt jedoch Asyl- und nicht Arbeitsmarktpolitik. Die Rückkehrer erhalten vor dem Abflug ihr Reisegeld. Nach der Ankunft in Colombo steht ein Rückkehrerheim in Colombo für jene zur Verfügung, die sonst nirgends unterkommen können. Der Rückkehrer hat für die Unterkunft eine Entschädigung von 120 Rupies zu entrichten. Nebst dem Rückkehrerheim umfasst das Dispositiv vor Ort das passive Monitoring des HCR und allenfalls den Beistand der Schweizer Botschaft.32

R. Jenny: Sind in Sri Lanka Präventionsmassnahmen vorgesehen?

U. Scheidegger: Zuerst werden Erfahrungen mit den Rückschaffungen gesammelt. Nach einem halben Jahr können allenfalls weitere Massnahmen getroffen werden.

R. Jenny: Die IOM könnte ihre Dienste bei Informationskampagnen vor Ort anbieten. Wo Rückschaffungen vollzogen werden, ist der gleichzeitige Einsatz von Präventionsmassnahmen sinnvoll.

M. Loosli: Die Hilfswerke sind sehr ungehalten. Die Praxis «Last in, first out» wird nicht durchwegs befolgt.33 Ausserdem besteht Ungewissheit bezüglich der Zahl der 300 Rückschaffungen. Aussenstehenden erweckt die Praxis des Bundes einen chaotischen Eindruck.

U. Scheidegger: Falls Ungereimtheiten bezüglich des Prinzips «Last in, first out» bestehen, hat dies mit der Zweitinstanz zu tun. Das BFF hat keine Möglichkeit, die Entscheide der Asylrekurskommission zu beeinflussen. Seitens des BFF ist die Situation unter Kontrolle.

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Kroatien/Bosnien-Herzegowina:

U. Scheidegger: Hinsichtlich Kroatiens und Bosnien/Herzegowinas fand in Wien eine Sitzung mit den betroffenen Aufnahmestaaten und internationalen Organisationen statt.35 Demnächst wird vom HCR eine weitere Sitzung einberufen.36 Diese Treffen fördern die internationale Zusammenarbeit und Koordination. Spontanaktionen hinsichtlich der Rückführung von Bosniern sind nicht geplant.

G. Zürcher (BFF): Hinsichtlich Kroatiens ist eine gestaffelte Rückführung von ca. 240 Personen geplant.

U. Betschart: Diesbezüglich wurden die ersten planerischen Schritte unternommen. Das BFF wird mit der IOM Kontakt aufnehmen.37

M. Ferrari: Die Situation in Bosnien/Herzegowina ist zu gefährlich, um an eine Rückkehr zu denken.

U. Betschart: Die Situation wird vom BFF ähnlich eingestuft. Trotzdem gibt es Bosnier in der Schweiz, die zurückkehren möchten. Das BFF ist diesen Personen eine Antwort schuldig und muss sie informieren. Es geht nicht darum, Anreize für die Ausreise zu schaffen. Die Ausschaffungspolitik nach Bosnien/Herzegowina beschränkt sich auf kriminelle Elemente.

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Kosovo:39

U. Scheidegger: Die aktuell verfahrene Situation wird sich erst entspannen, wenn das Embargo gegenüber Jugoslawien aufgehoben wird.40 Dies kommt jedoch einer de facto Anerkennung deren Regierung gleich. Seit der Entscheidung des EDA, dem Präsidenten Restjugoslawiens kein Einreisevisa zu erteilen, sind dem BFF alle Möglichkeiten für Rückschaffungen verwehrt.41 Das BFF würde es schätzen, wenn die IOM in Belgrad intervenieren würde.

R. Jenny: Die IOM räumt dieser Problematik oberste Priorität zu. Nicht nur die Schweiz, auch Schweden und andere Staaten, haben an einer Deblockierung grosses Interesse. Die IOM pflegt seit Monaten enge Kontakte zu den Serben. Gespräche wurden mit dem Vizepremierminister und dem Botschafter geführt.42 Belgrad hat zwischenzeitlich Herrn Purcell eingeladen. Die IOM hat der serbischen Regierung vorgeschlagen, einen Repräsentanten der Organisation nach Pristina zu delegieren.

M. Ferrari: Das Katastrophenhilfekorps hat im Kosovo lokale Projektträger, jedoch keine eigenen Korpsangehörigen stationiert.43

E. Zürcher (FDK): Werden sich aufgrund der Unmöglichkeit, Rückschaffungen vorzunehmen vorläufige Aufnahmen aufdrängen?44

U. Scheidegger: Dies wird sicher nicht der Fall sein. Der Entscheid des EDA kommt dem BFF jedoch sehr teuer zu stehen.

Rumänien/Albanien:

G. Zürcher (BFF): In Rumänien werden zwei grössere Projekte finanziert. Eines fördert die Berufsbildung und Existenzsicherung.45 Beim zweiten handelt es sich um ein eigentliches Rückkehrprogramm mit Reintegration.46 Weitere Kleinprojekte für insgesamt 100 000 Franken werden finanziert.

U. Scheidegger: Die von der IOM erstellten Migrationsberichte betreffend Rumänien, Bulgarien und Polen sind sehr aufschlussreich.

G. Zürcher (BFF): Die Folgekonferenz von Budapest wird der in den Berichten erwähnten Thematik nachgehen, und Möglichkeiten für deren Umsetzung überprüfen.47 Die Rückführung der in den Transitstaaten gestrandeten Personen aus der Dritten Welt wäre die Ideallösung. Die Gestrandeten leben meist unter bedenklichen Verhältnissen. Ein gesamteuropäischer Effort ist gefordert.

R. Jenny: Die IOM hat den Regierungen ein diesbezügliches Schreiben unterbreitet. U. Scheidegger hat eine Kopie erhalten.48 Das Infoprojekt der IOM in Rumänien wird per Ende 1994 zu Ende gehen.49

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