dodis.ch/60948Séance du DFF, de la BNS, du DFAE et du DFEP1

Bretton Woods – Réunion de la Délégation chargée des contacts extérieurs2, Bernerhof, 23 juin 1992

M. le Conseiller fédéral O. Stich qui dirigeait la réunion a tout d’abord informé la Délégation que les entretiens qu’il avait eus avec son collègue autrichien3 au Drei-Länder-Treffen de Sils Maria n’avaient rien apporté de concret.4 L’Autriche souhaite demeurer dans le groupe de la Belgique où elle se considère relativement bien traitée, d’autant plus que la Suisse ne pourrait guère lui offrir mieux que ce qu’elle a déjà.5 M. Stich a par ailleurs indiqué qu’il avait également rencontré le nouveau ministre français des Finances, M. Sapin, à qui il a demandé si la France serait prête à nous parrainer à nouveau au Conseil d’administration du FMI jusqu’à ce que la réorganisation de celui-ci entre en vigueur en novembre. Cette demande a été acceptée et des instructions en ce sens seront envoyées à l’administrateur français M. Landau, ce qui devrait le faire sortir de sa réserve actuelle.6

La Délégation a ensuite entendu un bref rapport de M. le Directeur U. Gygi et de M. le Président M. Lusser consacré à la rencontre qu’ils ont eue avant-hier avec l’Under Secretary for International Affairs des États-Unis, Mr. D. C. Mulford (Cf. Annexe II).7 À cette occasion, ils ont informé leur partenaire américain des grandes lignes de la stratégie de la Suisse visant à créer une «constituency» avec la Pologne, la Turquie et certaines républiques asiatiques de l’ex-URSS. Mr. Mulford a répété que les États-Unis soutiendraient la revendication de la Suisse de disposer d’une représentation adéquate dans le cadre des institutions de Bretton Woods en demandant qui la Suisse serait prête à remplacer. La Suisse a-t-elle eu des contacts avec les pays du Maghreb? Serions-nous prêts de prendre l’un ou l’autre de ces pays dans notre groupe de vote afin de faire sauter la «constituency» iranienne?8 MM. Gygi et Lusser ont répondu qu’ils avaient effectivement entendu des rumeurs sur d’éventuelles intentions de ces pays allant dans ce sens mais qu’ils n’avaient pas pu les vérifier et que la Suisse n’avait pas eu de contacts avec eux jusqu’ici. L’option d’un groupe de vote avec des pays islamiques leur paraissait d’ailleurs moins opportune que de discuter avec la Pologne et la Turquie. Cela d’autant plus que la France qui avait accepté de nous parrainer encore une fois ne verrait pas une telle manœuvre nécessairement d’un bon œil.9 D’abord, les pays du Maghreb sont apparemment peu désireux de rejoindre une «constituency» de pays encore moins développés qu’eux (l’Afrique noire) et surtout les Africains auraient peur du poids que prendraient les pays du Maghreb dans leur groupe de vote. De manière générale, MM. Gygi et Lusser ont eu l’impression que Mr. Mulford a pu être convaincu que la Suisse obtiendra un groupe d’une façon ou d’une autre et a été visiblement intéressé par l’argument selon lequel l’attribution d’un siège à la Suisse, le dernier grand créancier devenu membre des institutions de Bretton Woods, permettrait de rétablir l’équilibre au Board, après l’attribution d’un 23ème siège à la Fédération de Russie et l’adhésion d’une vingtaine d’autres débiteurs potentiels.10

M. l’Ambassadeur E. Brunner a confirmé que la teneur de ces entretiens confirmait les échos qu’il avait eus lui-même lors d’un dîner avec l’administrateur américain au FMI, Mr. Th. C. Dawson: (i) Les États-Unis sont opposés, en principe, à un 24ème siège au FMI, mais on ne peut pas l’exclure absolument; (ii) une option possible pour la Suisse pourrait être de s’attaquer au groupe de vote des Nordiques qui n’a été renforcé que par les pays Baltes; (iii) l’option d’enlever un siège aux Africains est en tout cas exclue car il y a consensus qu’on n’y toucherait pas; (iv) il resterait encore l’option préférée des Américains: que l’Iran s’en aille. Au FMI, l’Iran n’a jamais augmenté sa quote-part, d’où sa faiblesse, ce qui offre une chance à la Suisse de lui ravir son siège. Il existe alors deux possibilités: (i) l’Iran garderait son siège à la Banque ou (ii) l’Iran le perdrait également, au bénéfice, par exemple, de la Suisse.

Le point central de l’ordre du jour a cependant été de discuter de la stratégie à suivre dans les négociations avec la Pologne et la Turquie afin de s’assurer la meilleure représentation possible dans les Conseils d’administration des institutions de Bretton Woods.11

Pour M. le Conseiller fédéral Stich, l’idéal serait bien entendu d’obtenir les deux sièges d’administrateurs au FMI et à la Banque. Selon lui, cependant, il faut être réaliste et l’on pourra s’estimer heureux d’en obtenir un et demi, c’est-à-dire un administrateur en permanence au FMI et un en rotation à la Banque.12

M. le Directeur Gygi a insisté, pour sa part, sur le fait qu’aucun pays n’accepterait de participer à un groupe de vote avec la Suisse aux mêmes conditions que celles dont il bénéficie déjà présentement. La Pologne a dit oui à condition d’être clairement le numéro deux.13 Il sera difficile à la Suisse de prétendre conserver à la fois les administrateurs au FMI et à la Banque alors que la Belgique, qui dispose d’une quote-part plus élevée que la nôtre, se contente d’un administrateur-adjoint en rotation à la Banque. Or le temps presse. Si l’on n’arrive pas à conclure à la mi-juillet, avant les vacances d’été, la Suisse risque de se retrouver sans rien au moment de la réorganisation des Conseils d’administration en septembre. C’est pourquoi M. Ith a préparé une série de scénarios montrant les diverses options existantes en matière de représentation aux Conseils d’administration au FMI et à la Banque mondiale (Cf. Annexe III).14 Le scénario I serait une «constituency» avec la Pologne, la Turquie et les républiques asiatiques; le scénario II verrait un renforcement de ce groupe de vote par la Roumanie; la version a) serait celle où nous conserverions les deux administrateurs tandis que la version b) serait celle où nous aurions l’administrateur en rotation ou l’administrateur-adjoint en rotation à la Banque mondiale.

M. l’Ambassadeur N. Imboden a tenu à relativiser les craintes des représentants du Département fédéral des finances. Nous nous trouvons en meilleure position qu’ils le pensent. Nous sommes en mesure d’offrir aussi bien à la Pologne qu’à la Turquie une meilleure position que celle dont ils disposent actuellement dans leur groupe de vote respectif. D’ailleurs les deux pays n’ont pas d’alternative s’ils entendent améliorer leur position. Il ne faudrait pas se limiter à leur offrir une meilleure représentation au sein des institutions de Bretton Woods. On peut aussi leur offrir autre chose comme par exemple un debt swap (Pologne).15 Mais il est vrai que le temps presse. C’est pourquoi, on devrait rapidement les mettre au clair sur le tarif de leur participation dans un groupe de vote dirigé par la Suisse sans céder dès maintenant sur la question des deux administrateurs.

M. le Vice-Directeur D. Kaeser a indiqué qu’un sondage très discret avait été fait avec la Roumanie et qu’il avait obtenu une réponse très prudente de leur part. À cela, M. le Directeur Gygi a ajouté que si les Roumains devaient participer avec la Suisse à un groupe de vote, il serait d’autant plus important de disposer d’une position de retrait.16

M. le Directeur F. Staehelin a, pour sa part, indiqué qu’il ne sera pas facile de diriger un groupe aussi hétérogène que celui qui est proposé mais que cela était possible à condition que l’on détienne l’administrateur. Mais si l’on doit céder ce poste à la Banque mondiale soit à la Pologne soit à la Turquie, il sera difficile de tenir la promesse qui a été faite à la gauche et aux NGOs et qui s’est concrétisée par l’article 6 dans la Loi fédérale concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods.17 Pourrait-on, à cet égard, imaginer que ce soit la Pologne ou la Turquie qui se charge de défendre notre politique de développement à la Banque? M. le Secrétaire d’État J. Kellenberger a aussi exprimé sa préférence que l’on poursuive l’option maximaliste avant de faire d’éventuelles concessions. À cela, M. le Conseiller fédéral Stich a répliqué que l’on n’a jamais insisté pour avoir absolument l’administrateur à la Banque et qu’il n’avait toujours été question que du FMI. C’est là que l’on doit défendre la position en priorité. D’ailleurs, pour M. le Président Lusser, il ne fait pas de doute que pour un pays industrialisé le FMI est plus important que la Banque mondiale.18

M. le Directeur Staehelin a ensuite demandé quand on aurait à considérer les options Ib/IIb.19 M. l’Ambassadeur Imboden a estimé, pour sa part, qu’avec ce que l’on a déjà à offrir le moment n’est pas venu de céder sur notre position maximaliste. Il sera toujours temps, si l’on devait aboutir à une crise dans une quinzaine de jours, de revoir notre position. On pourra, mais alors seulement, considérer que notre siège au FMI a la priorité.

M. l’Ambassadeur Brunner a insisté pour sa part que le scénario II devrait être préféré au premier. C’est une forme de réassurance que de pouvoir compter sur la Roumanie.20 Avec elle, le groupe de vote disposerait d’une quote-part de 3,81% au lieu de seulement 3,37% ou 3,55% et nous serions par conséquent moins vulnérables si l’un des pays devait quitter notre «constituency». Par ailleurs, le fait de prendre un pays à trois différents groupes européens n’affaiblira aucun d’entre eux de manière substantielle et l’équilibre pourra être maintenu. Il existe une différence substantielle entre la quote-part de la Pologne et celle de la Turquie, la première étant au moins le double de la seconde.21 Cela justifie un traitement plus favorable de la Pologne. D’un autre côté, la Turquie amènera avec elle les républiques asiatiques, ce qui justifie à son tour un traitement plus favorable que la Roumanie, même si cette dernière a une quote-part légèrement plus élevée au FMI (mais pas à la Banque mondiale).22 La Pologne n’a aucune ambition de faire de la politique de développement car elle n’en a ni les moyens ni les connaissances nécessaires. C’est donc nous qui, par notre administrateur-adjoint, lorsque nous ne disposerons pas d’un administrateur, continuerons de la faire. Il n’y a donc pas trop de risque pour nous. Pourquoi par conséquent ne pas accepter l’idée d’une rotation?

M. le Secrétaire d’État Kellenberger a suggéré, compte tenu des vues divergentes entre les Finances, d’une part, et les autres Départements, d’autre part, et compte tenu du fait que l’OFAEE et la DDA n’avaient pas eu l’occasion de se concerter sur cette question, que la Délégation retourne négocier sur la base des options Ia ou IIa. Il sera toujours temps à son retour de revenir sur la question d’une rotation à la Banque si nécessaire mais alors seulement sur la base de conditions strictes qui devraient être acceptées par les Polonais pour prix d’une telle rotation, à savoir qu’ils devraient alors se plier aux options suisses en matière de politique de développement à la Banque pendant leur mandat d’administrateur. M. l’Ambassadeur Brunner a tenu toutefois à rappeler qu’il fallait agir vite. Car si la Suisse n’était pas en mesure de créer un groupe de vote elle risquerait bien de se retrouver dans la même position que l’Afrique du Sud, c’est-à-dire exclue des Conseils d’administration.23 Ce serait alors le pire qui puisse nous arriver. La Belgique ne nous a jamais offert de participer à son groupe car elle a peur de nos exigences éventuelles et les Pays-Bas nous offriraient au mieux un «advisor». Nos exigences tout au long des négociations en vue de l’adhésion ne nous ont pas créé que des amis. Il faut donc faire attention.24

Il a été convenu, suivant la suggestion de M. le Secrétaire d’État Kellenberger, au vu de l’opposition de l’OFAEE et de la DDA que la Délégation devant se rendre en Turquie les 24 et 25 juin négocie sur la base d’un mandat maximaliste.25

M. le Conseiller fédéral Stich, passant au point de l’ordre du jour suivant – la lettre de M. le Conseiller fédéral J.-P. Delamuraz26 – a estimé qu’il n’avait pas outrepassé ses compétences mais avait surtout voulu éviter de perdre du temps et décharger le Conseil fédéral de l’obligation d’une question mineure. D’ailleurs, les autres offices concernés avaient eu l’occasion de participer à toutes les missions importantes et qu’il n’avait jamais cherché à faire des choses derrière leur dos.27

Sous divers, M. le Vice-Directeur Kaeser a suggéré à M. le Conseiller fédéral Stich d’envisager des contacts aussi bien avec le Canada qu’avec le Royaume-Uni, deux membres des G7, dans ce dernier cas parce que Londres paraît plutôt «cool» à l’égard de notre revendication de prendre place dans les Conseils d’administration. M. le Ministre A. Lautenberg a, pour sa part, noté que son Département avait reçu des demandes relatives à la «constituency» suisse de la part de certaines républiques asiatiques. Il a été convenu qu’on leur répondrait une fois que les négociations avec la Turquie auront été achevées.28 M. Ith a finalement remarqué que l’on pouvait soit attendre que les États-Unis acceptent la 9ème augmentation des quotes-parts, soit se montrer actif et accepter dès maintenant l’augmentation de notre quote-part. Il a été considéré que cette question était en fait relativement secondaire mais qu’il pouvait être judicieux d’attendre car il n’était pas clair si la question du 3ème amendement de statuts du FMI qui lui est liée et qui n’a pas fait l’objet d’un message au Parlement nécessiterait, en cas d’acceptation par la Suisse avant les États-Unis, une ratification par notre Parlement. Dans le cas, cependant, où nous attendrions passivement que ce 3ème amendement entre en vigueur, ce qui serait le cas s’il était d’abord ratifié par les États-Unis, une ratification par le Parlement suisse ne se révélerait plus nécessaire.29