dodis.ch/69126Referat von EVD-Staatssekretär Blankart an der Botschafterkonferenz vom 24. August 19951

Handel und Menschenrechte

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Erlauben Sie mir [...] eine kurze und eine längere Vorbemerkung: Meine Kollegen der Direktion3 und ich selbst haben in den letzten drei Jahren intensiv über dieses Problem nachgedacht, und die sich überschlagenden Ereignisse haben uns stets wieder Zweifel aufkommen und uns unsere Schlussfolgerungen hinterfragen lassen. Meine Ausführungen enthalten somit Erwägungen, Einsichten, Erfahrungen, aber nicht abschliessende Thesen. Sie sind, wie die meisten meiner Vorträge, das kurze Einhalten in einem Denkprozess, der als solcher nie abgeschlossen ist. Provokativ Formuliertes ist somit mehr Denkanstoss denn These. Eines ist aber sicher, und ich möchte es mit aller Deutlichkeit gleich zu Beginn unterstreichen: In der Wertskala stehen die Menschenrechte eindeutig über der Aussenwirtschaftspolitik. Die Frage ist nur, ob die Aussenwirtschaftspolitik ein geeignetes Mittel ist, die Menschenrechte zu gewährleisten.

Als zweite Vorbemerkung möchte ich folgendes sagen: Das Thema «Handel und Menschenrechte» ist zunächst eines unter verschiedenen Beispielen für die Tendenz, politische Sachfragen mit der Aussenwirtschaft in Verbindung zu bringen. Manche Aussenseiter verspüren eine fast unwiderstehliche Versuchung, sich mit Handelspolitik zu beschäftigen, dies mit dem zunächst vordergründigen Argument, dass man die aussenpolitischen Aspekte der Handelspolitik analysieren wolle und dass Politik und Wirtschaft im Unterschied zu früher nicht mehr zu trennen seien, weshalb zum Modewort der «ganzheitlichen Angehensweise» gegriffen wird, als ob nicht schon Hegel festgestellt hätte: «Das Wahre ist das Ganze.» In Wirklichkeit sind fast alle Kriege der letzten Jahrhunderte aus wirtschaftlichen Gründen vom Zaun gebrochen worden, weil man eben wähnte oder vorgab, «Politik und Wirtschaft seien nicht mehr zu trennen», eine typische Verwechslung von Mittel und Ziel.

Was ist nun der Grund für diese immer häufigeren Annäherungsversuche? Wenngleich ich diese Frage nicht abschliessend zu beantworten vermag, scheint mir die folgende Erklärung zumindest plausibel: Der internationale Handel verfügt bekanntlich über ein einigermassen bewährtes System von Prinzipien und Regeln. Für deren Einhaltung sorgen bilaterale oder multilaterale Institutionen – allen voran die WTO, aber auch Gemischte Ausschüsse, Gemischte Kommissionen, Räte usw. – welche auch zur Schlichtung von Streitfällen, zur Ergreifung von Schutzmassnahmen und Retorsionen angerufen werden können.

Es erstaunt deshalb nicht, dass manchen Leuten für politische Sachbereiche, welche nicht oder unbefriedigend geregelt sind, eine Anlehnung an das Handelssystem besonders wünschbar erscheint. Ziel dieser Anlehnung wäre es, die im jeweiligen politischen Bereich bestehenden (und durchaus berechtigten) Anliegen in das Aussenwirtschaftssystem einzugliedern und mit den Mechanismen dieses System durchzusetzen.

Hierbei ist allerdings zu beachten, dass die Grundsätze und Regeln des internationalen Aussenwirtschaftssystems ausschliesslich auf die Verhältnisse und Bedürfnisse der Aussenwirtschaft zugeschnitten sind. Hierin liegt ihre Beschränkung und ihre Stärke. In nicht-wirtschaftlichen Zusammenhängen gelten aber oft ganze andere Grundsätze, Mechanismen und Regeln. Deshalb vermag ein System kohärenter Regeln einem ihm fremden Sachgebiet meistens nicht gerecht zu werden. Andrerseits können zwei verschiedene Systeme, vor allem wenn das eine schlechter funktioniert als das andere, nicht ohne weiteres zu einem einzigen System vermischt werden. Meist endet dies in der Inkohärenz. So kann das multilaterale Weltwirtschaftssystem weder seine Mechanismen und deren Autorität einfach ausleihen, noch ohne weiteres wirtschaftsfremde Vorstellungen in seinem Bereich anwenden, ohne dadurch zersetzt und funktionsunfähig zu werden.

Mit dieser Warnung – ich unterstreiche dies formell – sind die Bedeutung und die Vordringlichkeit der Lösung politischer, etwa humanitärer, ökologischer oder sozialer Probleme keineswegs herabgemindert. Vielmehr handelt es sich um eine Warnung vor Illusionen. Es wäre deshalb mit Vorteil auf utopische Synthesen der Systeme zu verzichten. Vielmehr sollten die Berührungsstellen der Systeme gepflegt werden. Was soll geschehen, wenn ihre gegensätzlichen Interessen aufeinanderstossen? Dies bedingt, an Stelle der einfältigen Konkurrenz oder gar der Vermischung zwischen Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik, den Willen zu einer intensiven und täglichen Kommunikation.

Gelingt es nämlich nicht, die unreflektierte Vermischung von Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik zu vermeiden, so besteht die Gefahr, dass

– entweder das Aussenwirtschaftssystem durch sachfremde Regeln derart zersetzt wird, dass es seine rechtliche und sachliche Geltung verliert,

– oder dass sich das Weltwirtschaftssystem mit seinen Regeln auch in der internationalen Politik zum Mass aller Dinge aufschwingt, was das Ende der Aussenpolitik wäre.

Beides ist in hohem Masse unerwünscht.

Die Schweiz hat bis dato ihre Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik parallel und in gegenseitiger Koordinierung geführt, und sie ist damit gut gefahren. Vor dem Hintergrund gelegentlicher Holzhammermethoden der Amerikaner, und im Gegensatz zu ihnen, lautete unser Grundmuster, das wir auch dem Ausland predigten, wie folgt: keine wirtschaftlichen Mittel zur Erreichung politischer Ziele, keine politischen Mittel zur Erreichung wirtschaftlicher Ziele. Dieses Grundmuster machte die schweizerischen Aussenbeziehungen berechenbar und entzog sie der Erpressbarkeit, sie hatte eine Linie und wurde vom Volk mitgetragen. Diese Politik ist aus der realistischen Bescheidung erwachsen, nämlich aus der Erkenntnis, dass wir – vor allem in der heutigen Isolierung – weder über die wirtschaftlichen Mittel verfügen, die Welt politisch zu verändern, noch viel weniger die politischen Mittel zur Hand haben, um das wirtschaftliche Fehlverhalten in der Welt zu korrigieren. Das könnten wir nur zusammen mit andern tun, was das Schweizer Volk z. Zt. nicht will. Dieses bisherige Grundmuster zu hinterfragen, ist – wie alle Hinterfragungen – durchaus legitim.

Die Grundfrage lautet: Soll der Handel mit Ländern, welche die Menschenrechte missachten, unterbunden oder eingeschränkt werden? Von 1945 bis zum Irak-Embargo war die Antwort des Bundesrates eindeutig: keine Waffenexporte in Krisengebiete, im übrigen Festhalten an der Universalität unserer Aussenwirtschaftsbeziehungen, wenn nötig unter Einführung des Courant normal, um nicht zur Drehscheibe und Profiteur von Sanktionen anderer zu werden.4 Allein, schon in der UNO-Botschaft steht ein Satz (der übrigens von mir stammt), der besagt, dass sich die Schweiz Sanktionen nicht wird entziehen können, wenn dereinst die gesamte Weltgemeinschaft solche beschliessen sollte, gleich ob sie Mitglied der UNO ist oder nicht.5 Dieser Fall ist mit dem irakisch-kuweitischen Krieg schneller, als wir damals gedacht hatten, eingetroffen, und er hat sich gegenüber Rest-Jugoslawien wiederholt. In beiden Fällen ging es rechtlich um Sanktionen gegen Friedensbrecher, nicht um Sanktionen gegen Menschenrechtsverletzer, wiewohl das erstere das letztere de facto impliziert hat. Nebenbei sei bemerkt, dass Jugoslawien Mitglied des GATT ist, dass wir uns als Nicht-Mitglied der UNO nicht auf Art. XXI c) abstützen können und folglich mit unseren Sanktionen vermutlich GATT-Recht, d. h. Völkerrecht verletzen.6

Ob Sanktionen etwas nützen oder nicht, ist eine ideologische Streitfrage, die empirisch nicht abschliessend beantwortet werden kann. Die moralische Anprangerung, die sie implizieren, vermag, vor allem bei den Intellektuellen des betroffenen Landes, eine gewisse Wirkung auszuüben, wie dies in Südafrika der Fall gewesen ist. Denn Sanktionen manifestieren das Einstehen für einen Grundwert, vor allem wenn sie die Länder, die sie ergreifen, etwas kosten.

Umgekehrt können sie auch eine Wagenburg-Mentalität auslösen, welche die gewünschten politischen Veränderungen eher zu verzögern geeignet sind. Die Schweiz ist nach heutigem Rechtsverständnis erst seit 1971, d. h. seit der Einführung des Frauenstimmrechts, eine Demokratie. Hätte uns die ganze Weltgemeinschaft des fehlenden Frauenstimmrechts wegen mit Sanktionen belegt, so wäre dessen Einführung zweifellos noch weiter verzögert worden. Die Erinnerung an die Zeit vor 1971 sollte auch geeignet sein, unseren unbändigen Schulmeistertrieb etwas zu mässigen, sei es auch nur aus realistischer Demut.7

Die Einhaltung der Menschenrechte lässt vielfach in wirtschaftlich schwachen Ländern am deutlichsten zu wünschen übrig. Unter diesen Umständen ist deren Durchsetzung politisch umso komplexer, als nicht klar ist, ob deren Verletzung eine Ursache oder eine Folge der wirtschaftlichen Rückständigkeit ist. Dieser Umstand verweist auf die Notwendigkeit der Prävention.

In offensichtlichen und gravierenden Fällen von Menschenrechtsverletzungen scheint der «gesunde Menschenverstand» oder der «Sinn für Gerechtigkeit» bestimmte ökonomische Sanktionen wie etwa massive kollektive Pauschalmassnahmen zu erheischen (Embargo, Blockierung von Guthaben, usw.). Doch auch bei solchen, sicher gut gemeinten Massnahmen darf die Tatsache nicht vertuscht werden, dass Sanktionen nicht nur dem fehlbaren Lande schaden, sondern oft auch den Ländern, die sie anwenden; folglich würden sie gegen schwache Länder wohl wesentlich leichter verhängt als gegen starke. Solange die mit solchen Sanktionen verbundene Gefahr der Ungleichbehandlung nicht abzuwenden ist, ist im Interesse der Schwächeren – und damit im Interesse der Rechtsgleichheit – Behutsamkeit von Nöten. Gegen Serbien/Montenegro wurden Sanktionen ergriffen, in Bezug auf China, welches Tibet und die Opposition nach wie vor knebelt, denkt (schon aus Gründen der Prozeduren des Sicherheitsrates) kein Mensch daran, kollektive Massnahmen zu ergreifen.8 Erheischt die Unbedingtheit der Menschenrechte u. U. dennoch eine rechtsungleiche Behandlung von Staaten? Oder schwächt die rechtsungleiche Behandlung die Glaubwürdigkeit von Massnahmen zu Gunsten der Menschenrechte? Ich kann diese Frage nicht abschliessend beantworten. Ferner ist auf das Problem hinzuweisen, dass Wirtschaftssanktionen nicht selten unschuldige Nachbarstaaten treffen. Als Beispiel sei Mazedonien genannt, das durch das Embargo gegen Serbien/Montenegro wirtschaftlich arg geschädigt worden ist.

Im übrigen ist auf die Gefahr der Hypokrisie hinzuweisen: Sie besteht darin, dass der Schutz der Menschenrechte für den ordinären handelspolitischen Protektionismus missbraucht wird. Diese Perversion ergab sich deutlich bei den Sanktionen gegen Südafrika. War es ein Zufall, dass eine Welthandelsmacht mit chronischen Gemüseüberschüssen ihr Embargo auf die südafrikanischen Gemüseexporte ansetzte und eine andere mit namhaften Strukturproblemen im Montansektor die südafrikanischen Kohle- und Stahlprodukte mit einem Importverbot belegte? Hätte Südafrika billige Luxusuhren produziert, wer weiss, die Schweiz hätte sich vielleicht in diesem Sektor den Sanktionen angeschlossen.9 Jedenfalls waren für den glücklicherweise erfolgten Umschwung in Südafrika die Embargos von nur geringer kausaler Wirkung. Entscheidend war der Zusammenbruch der Sowjetunion, d. h. eine Konstellation, die es erlaubte, dem politischen Mut Frederik de Klerks und der charismatischen Grösse Nelson Mandelas zum Durchbruch zu verhelfen.10

Schliesslich ist zu bedenken, dass Embargos stets umgangen werden. Der Handels- und Zahlungsverkehr kommt zwar zum Erlahmen; einigen wenigen gelingt es jedoch stets, sich masslos zu bereichern. Das war schon immer so. Es ist drei Basler Handelsherren gelungen, Napoleons Kontinentalsperre zu umgehen, was zur Folge hatte, dass es noch heute empfehlenswert ist, eine der Erbtöchter zu heiraten...

Umgekehrt ist zu bedenken, dass sich der wirtschaftliche Zwang auch kontraproduktiv auswirken kann: Die Missachtung der Menschenrechte wird nicht eingestellt, sondern wirksamer verdeckt. Einsicht und Einwirkung werden erschwert oder gar verunmöglicht. Den nicht mehr geschützten Opfern nützt aber hic et nunc selbst die (unsichere) Aussicht auf eine spätere Verfolgung der Schuldigen wenig.

Mit anderen Worten sind bei der Durchsetzung von Menschenrechten konkrete Fälle meist sofort oder möglichst kurzfristig zu lösen: rechtswidrig Gefangene oder Gefolterte müssen befreit, Besuche zugelassen werden. Hierin liegt die eminente Bedeutung des IKRK.11

Handelsmassnahmen, wie Embargos, wirken sich hingegen – wenn überhaupt – erst langfristig aus, also etwa auf die Ausgestaltung der generell-abstrakten Normen einer verbesserten nationalen Ordnung. In der Praxis hat somit die Forderung nach Einhaltung der Menschenrechte meistens einen ganz anderen Zeithorizont als die Wirkung von Handelsmassnahmen, die schon allein deshalb nur ausnahmsweise unmittelbar zu Gunsten von Menschenrechten einsetzbar sind. Eine Langzeitwirkung kann der Handel übrigens auf zwei Arten erzielen.

Einmal können restriktive Massnahmen den fehlbaren Staat treffen, indem sie ihn von seinen Versorgungsquellen abschneiden und damit seine Wirtschaft lahmzulegen versuchen. Dabei muss aber immer damit gerechnet werden, dass die Massnahme – sofern sie überhaupt greift – gerade die von Menschenrechtsverletzungen am meisten bedrohte Bevölkerung am schwersten trifft. Saddam Hussein lebt in Saus und Braus, während die Bevölkerung die Kosten des Embargos trägt. Ob die Sanktionen letztlich seinen Sturz oder noch ärgere Repressionen auslösen werden, wird die Zukunft weisen. Und kein Geringerer als Cornelio Sommaruga sagte kürzlich, dass er eine Aufhebung der Sanktionen gegenüber Serbien begrüssen würde. Er stellt wörtlich fest: «Meiner Meinung nach treffen Sanktionen letztlich die Schwächsten und Ärmsten. Und nicht die politisch Verantwortlichen.»12

Eine umgekehrte Langzeitwirkung könnte durch einen anderen Weg erzielt werden, nämlich durch die Pflege und Ausweitung des Handels. Denn bekanntlich fördert der Handel den Wohlstand im Innern und schafft Verbindungen mit dem Ausland. Beides kann dazu führen, dass Verletzungen der Menschenrechte erschwert werden, und sei es auch nur, weil sie sich nicht mehr geheim halten lassen. Wenn überhaupt sollte der Handel also gepflegt und ausgeweitet, mindestens aber als «Courant normal» weitergeführt werden, denn als leistungsfähiger Vektor der Freiheit kann er eine besonders nachhaltige Wirkung ausüben.

Insofern, als sich die Frage der Sinnhaftigkeit von Handelssanktionen, d. h. Massnahmen ex post, zumindest nicht eindeutig beantworten lässt, stellt sich eine andere Frage, nämlich ob eine Massnahme ex ante, nämlich die Konditionalität eher zielführend ist. In der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit der DEH und des BAWI wird die Beachtung der Menschenrechte als Teil der «Good Governance» bei der Planung und Durchführung von Aktivitäten berücksichtigt. Die Grundsätze sind im Bericht des Bundesrates über die Nord–Süd-Beziehungen der Schweiz in den 90er Jahren (Leitbild Nord–Süd) vom 7. März 199413 und in den von der Schweiz mitgestalteten Richtlinien der OECD über «gute Regierungsführung» und Menschenrechte festgehalten.14 Die vom Bundesrat am 20. April 1994 unterbreitete Botschaft über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zugunsten von Entwicklungsländern15 beruft sich auf diese Grundsätze. Die Botschaft über den neuen Rahmenkredit, die sich zur Zeit in Vorbereitung befindet, wird dies ebenso tun.16

In der Praxis haben die in den genannten Botschaften und Berichten aufgestellten Richtlinien zu einer gewissen Zurückhaltung gegenüber Entwicklungsländern mit einem Mangel an «good governance» geführt. So haben wir z. B. auf Entschuldungsaktionen für Sierra Leone17 und Togo18 sowie auf die Zahlungsbilanzhilfe an Haïti19 und Kenia20 seinerzeit verzichtet, und die DEH soll ihre Zusammenarbeit mit Rwanda nach 1994 zu Gunsten der humanitären Hilfe modifiziert haben21 und hat ihre Entwicklungszusammenarbeit mit Haïti nach dem Umsturz sistiert,22 um nur wenige Beispiele zu nennen.

All dies ist sicher zu rechtfertigen und zeitigt gewisse positive Ergebnisse, lässt aber dennoch Fragen offen. Übernimmt ein korruptes und menschenverachtendes Regime die Macht, so verringert dies die Armut keineswegs – ganz im Gegenteil. Sofern unsere technische Zusammenarbeit den Ärmsten dieser Welt zugutekommen soll, wäre sie gerade in solchen Fällen vordringlich. Entsprechend ist man denn auch zu sog. «positiven Massnahmen» übergegangen, z. B. in Südafrika,23 was allerdings in diesem Falle in der schweizerischen Innenpolitik sehr viel leichter durchzubringen war, als wenn man z. B. den Ärmsten Chiles nach der Machtübernahme Pinochets geholfen hätte. Damals hat man die Entwicklungshilfe m. W. eingestellt, dies vermutlich aus innenpolitischen Gründen.24 Die damit angesprochene Schaffung von zwei Kategorien armer Menschen, die unter Menschenrechtsverletzungen leiden, hinterlässt ein gewisses Malaise. Ja, man kann sich fragen, ob nicht gerade in Diktaturen der pädagogische Effekt der Entwicklungshilfe, etwa durch den Aufbau und die Führung von Schulen, nicht am vordringlichsten wäre. Ich habe hierauf keine generelle Antwort.

Die Osthilfe ist ihrer Natur nach etwas völlig Anderes als die Entwicklungshilfe, was die betreffenden Staaten auch immer wieder unterstreichen. Was diese Länder vordringlich brauchen, sind Infrastruktur und Investitionen.25 Entsprechend ist hier die Konditionalität leicht anders formuliert worden. Zum Beispiel hat der Bundesrat für unsere direkte Zusammenarbeit mit den Staaten der GUS die folgende Voraussetzungen festgelegt:

«– Die Empfängerstaaten müssen eine Bereitschaft zu politischen und wirtschaftlichen Reformen erkennen lassen und dürfen wenigstens reformorientierte Massnahmen nicht verhindern

– die Massnahmen müssen geeignet sein, einen Beitrag zu den Reformen zu leisten

– die Empfängerstaaten dürfen nicht systematisch Menschenrechte verletzen und müssen die Voraussetzungen für ein pluralistisches politisches System schaffen

– ein Empfängerland darf sich nicht im Krieg befinden.»26

Mit anderen Worten anerkennt der Bundesrat nicht nur den Transitionscharakter der Lage, sondern auch die Tatsache, dass diese Transition zu Beginn noch durchaus erhebliche Mängel aufweisen kann. Wesentlich ist die glaubwürdige Bereitschaft, diese Mängel zu beseitigen. Die Unterstützung hat somit Belohnungs- und Ermutigungscharakter und erfolgt aus Erwägungen der politischen und wirtschaftlichen Effizienz. Es wäre allerdings eine Illusion zu glauben, mit dieser Sprachregelung seien alle Dilemmas beseitigt.

Bei Leuten, die nicht täglich mit der Wirtschaft zu tun haben, ist nicht selten die unterschwellige Unterschiebung zu vernehmen, die Wirtschaft sei «menschenrechtsneutral»; ihr gehe es nur um den Verdienst. Diese Unterschiebung ist ebenso verfehlt wie die Behauptung, die Wirtschaft sei umweltschutzneutral. Dies trifft zunächst aus einer vordergründigen Erwägung nicht zu: Das Image einer Firma ist zu einem wichtigen Marketing-Faktor geworden, weshalb sie schon aus diesem Grund kein Interesse hat, in die Schlagzeilen zu kommen. Hierbei spreche ich nicht von Mafiosi, Kriegsgewinnlern und Nachtschattengewächsen, die es immer geben wird, sondern von seriösen, mehrwertschaffenden Unternehmen.

Ich habe mich in den letzten Jahren mit der Menschenrechtsproblematik im Iran, in Irak, in Libyen, in ex-Jugoslawien und vor allem in der Türkei beschäftigt, sei es im Zusammenhang mit Firmen, die sich in Bezug auf die politische Tunlichkeit von Exporten und Investitionen erkundigten, sei es in Bezug auf die Anwendung von Embargo- und Dual use-Massnahmen, sei es anlässlich bilateraler Besuche.27 Bei all diesen Kontakten mit der schweizerischen Exportwirtschaft und mit schweizerischen Banken habe ich nie einen Firmenchef getroffen, der nicht den dringenden Wunsch nach Wiederherstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse gehabt hätte. Denn Diktaturen sind mittel- und langfristig schlechte Wirtschaftspartner; sie führen zu handelspolitischer Willkür und Korruption, zur Zahlungsunfähigkeit, Zusammenbrüchen und Bürgerkriegen.

Dass sich die Schweiz vermehrt den Menschenrechten widmet, wird durchwegs als traditionelle Mission unseres Landes von der Wirtschaft und den Banken begrüsst. Dies gilt im Falle der Türkei auch für die PKK, ja selbst für die türkische Regierung. Meinungsverschiedenheiten gibt es nur hinsichtlich des Vorgehens. Ich habe gewisse in der Türkei stark engagierte Wirtschaftsführer auch dazu gebracht, ihrerseits in ihren Gesprächen mit der türkischen Regierung die Menschenrechtsproblematik aufzubringen, was sie – nicht zuletzt auch im wohlverstandenen Eigeninteresse – ohne weiteres getan haben, natürlich in völliger Diskretion.28

Gestatten Sie mir nach diesen aussenwirtschaftlichen Erwägungen einige persönliche Feststellungen, die ich nicht als BAWI-Direktor, sondern als Privatmann mache.

Generelle Handelsembargos dürften im Gegensatz zur Konditionalität nicht unbedingt Mittel sein, die Menschenrechte kurzfristig zu gewährleisten. Embargos mögen zwar das Gewissen im Westen beruhigen, doch nützt dies den Gefolterten wenig. Embargos mögen unser Bedürfnis nach Empörung befriedigen; doch ist Empörung die Leidenschaft des Schwachen. Und Embargos sind Massnahmen, die uns davon abhalten, an die Hand zu nehmen, was nur ein Moses, ein Christus, ein Buddha oder ein Mohamed zu tun vermochten, nämlich die Welt ethisch zu verändern. Die Einsicht in diese «Grenzsituation der Geworfenheit» (Karl Jaspers) mag den Bundesrat geleitet haben, als er zum Bosnien-Konflikt kürzlich folgendes sagte: «Eine realistische und ehrliche Analyse der Lage gebietet, die ... Ohnmacht diesen verbrecherischen Handlungen gegenüber festzustellen.»29

Sie haben recht gehört: Der Bundesrat, die höchste exekutive Macht im Staate, gibt seine Ohnmacht zu, «humanitären Katastrophen» (wie das Staatsdepartement dies neuerdings nennt) wirksam zu begegnen. Dies ist nicht eine einmalige situationsbedingte Ohnmachtserklärung, gemäss welcher er diesmal und ausnahmsweise nichts zu tun vermöge und dass ausnahmsweise sein Embargo gegen Serbien keine Wirkung gezeitigt habe. Nein, es ist dies das Eingeständnis, dass ein neutraler und demokratischer Kleinstaat mit Hilfe seines angeblich moralischen Prestiges und seiner angeblichen diplomatischen Vermittlungsfunktion nicht in der Lage ist, die von einem Diktator entfesselten Horden davon abzuhalten, Menschenrechte zu verletzen.

Das musste von höchster Stelle einmal gesagt sein, und ich bin dem Bundesrat dankbar, dass er hierzu den Mut hatte. Unser Unterbewusstsein weiss das zwar schon seit langem. Der Bundesrat war machtlos gegenüber der Erfindung der Gasöfen Hitlers (nicht gegenüber der Aufnahme von jüdischen Flüchtlingen).30 Der Bundesrat war machtlos gegenüber der Massenvernichtung Stalins. Der Bundesrat war machtlos gegenüber den mehr als fragwürdigen Gegenmassnahmen der Alliierten, nämlich der Zerstörung Dresdens und Hiroshimas. Er war 1956 machtlos und er war 1968 machtlos.31 Private haben dies übrigens schon früher festgestellt: Prof. Alexander von Muralt begann 1956 seine Rektoratsrede am Dies academicus der Universität Bern mit den Worten: «Mit einem verzehrenden Gefühl der Machtlosigkeit... zu schamvoller Untätigkeit verdammt» und fuhr fort: «Unter dem Druck einer international temperierten Lebensform ... und gehemmt durch die Trägheit des Herzens, die wir entschuldigend Zivilisation zu nennen belieben, sind wir alle in der kläglichen Rolle untätiger sympathisierender Zuschauer verharrt.»32

Diese historisch erhärtete Tatsache der Ohnmacht, humanitäre Katastrophen zu vermeiden, ist als Faktum der objektiven Schwäche nicht zu kritisieren. Vor allem ist sie nicht ein Grund zum Fatalismus, ganz im Gegenteil. Zu kritisieren ist jedoch, dass wir diesen Tatbestand so lange verdrängt haben, etwa mit der angeblichen «Vorbildsfunktion der Schweiz», oder dann mit früheren Einzigartigkeiten, etwa der «humanitären Tradition der Schweiz», Begriff, den wir tel quel auch heute übernehmen, nicht zur Kenntnis nehmend, dass Länder wie Holland und Schweden z. B. in Ex-Jugoslawien ebensoviel oder gar mehr leisten als wir,33 von den Blauhelmen ganz zu schweigen.34 Dass der Bundesrat und insbesondere das EDA der genannten Ohnmacht zum Trotz die Menschenrechte zu einem aussenpolitischen Ziel gemacht haben, verdient deshalb höchste Anerkennung.35 Es ist dies ein glaubwürdiges Zeichen, dass wir der Ohnmacht zum Trotz nicht aufgeben, dies im Wissen, dass auch kleine Schritte Wirkung haben, wenn auch nur eine kleine.

[...]36

Es ist anzunehmen, dass die kommunistische Diktatur in Nordkorea mangels Rechtsordnung in ihrer selbstgewählten Isolation übelste Menschenrechtsverletzungen begeht. Wer weiss es, wer hat protestiert, wer hat interveniert? – Wir wissen heute im Detail, dass Albanien – immerhin ein europäisches Land – zur Zeit des Kommunismus mangels demokratischer Rechtsordnung Menschenrechte in revoltierender Weise verletzt hat. Da Albanien sich einem handelspolitischen Eigenembargo unterzogen hat, kamen keine liberalen Ideen ins Land. Der Westen, von der Linken bis zur Rechten, schwieg weitgehend, dies in einer Mischung aus Ignoranz, Indifferenz und Fatalismus. Ich kenne einen albanischen Fall, wo zwei Mädchen, 6 und 24 Monate alt, mit ihrer Mutter für zwanzig Jahre ins Gefängnis kamen, weil der noch härter verurteilte Vater einen leicht kritischen Zeitungsartikel verfasst hatte. Dieses unglaubliche Drama wurde nie bekannt. Es war möglich, weil keine demokratische Rechtsordnung bestand, keine Kommunikation nach aussen, sondern eine Diktatur, nur Dekrete und willfährige Richter; der Beruf des Rechtsanwalts war verboten.

Mit diesen zwei Beispielen möchte ich meiner tiefen Überzeugung Ausdruck verleihen, dass die strikte Gewaltentrennung eine absolute Voraussetzung zur Einhaltung der Menschenrechte darstellt. Hier sollte unsere Menschenrechtspolitik ansetzen. Nebenbei gesagt würde dies allerdings bedingen, dass wir diesbezüglich eine blütenreine Weste haben, ansonst uns die Glaubwürdigkeit fehlte. Wenn man im Zerqa-Fall im Jahre 1970 noch durchaus ehrbare Gründe der Staatsraison für den Eingriff der Exekutive in einen rechtens erfolgten Gerichtsentscheid geltend machen konnte, weil es um das Leben von Dutzenden von Swissair-Passagieren ging,37 so ist die Tatsache, dass die schweizerische und die portugiesische Regierung im Refonda-Fall – übrigens auf Kosten des Steuerzahlers – sich den ordentlichen Gerichten substituierten, mit keinen Opportunitätsgründen zu rechtfertigen.38 Damit will ich besagen, dass wir zuerst bei uns den Montesquieu39 wieder einmal lesen müssten bevor wir unter dem Titel der Menschenrechte andern Lektionen in Sachen Gewaltentrennung erteilen.

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Ohne Freiheit keine Wahrheit, ohne Wahrheit keinen Frieden, ohne Frieden keinen Wohlstand.41 Dieses leicht erweiterte Diktum meines Lehrers Karl Jaspers zeigt, dass es sehr wohl eine konditionale Verbindung zwischen dem fundamentalen Menschenrecht der Freiheitsausübung einerseits und dem wichtigsten Wohlstandsmotor, nämlich dem Handel andererseits gibt. Damit ist aber nur zu einem geringen Teil erwiesen, dass diese Konditionalkette auch in umgekehrter Reihenfolge stimmt und wirksam ist, nämlich: durch Wohlstandsverweigerung, etwa ein Embargo, wird der Friede erzwungen, durch Frieden erzwingt man die Wahrheit, durch Wahrheit erzwingt man das Menschenrecht der Freiheitsausübung. Im Gegenteil. Ich bin der vollendeten Überzeugung und erachte dies als das grundlegende ethische Leitmotiv des Bundesamtes für Aussenwirtschaft, dass der Handel eines der wichtigsten Vehikel der Freiheit ist, weil freier Handel letztlich nur unter freien Menschen möglich ist, d. h. unter Menschen, deren Freiheitsausübung unter Vorbehalt des Ordre public nicht behindert wird. Ist es ein Zufall, dass Länder und Städte mit einer säkularen Handelstradition zu den tolerantesten gehören: Grossbritannien, die Niederlande, die Hansestädte, der Stadt-Staat Basel? Und dass Länder, Kantone und Städte ohne Handelstradition, die zudem von der Aufklärung kaum gestreift worden sind, etwelche Abscheu bekunden, ihre dogmatischen Atavismen zu überwinden?

Da der Handel stets auch einen Austausch von Ideen, damit den Dialog mit sich bringt, hat er eine eminent friedens- und damit menschenrechtsfördernde Wirkung. Und vergessen wir nicht: Grenzüberschreitungen wird es immer geben, entweder von Waren oder von Armeen.

Mit diesem an sich richtigen Satz zu enden, wäre jedoch etwas zu einfach. Menschenrechte sind der ethische Grundwert der Menschheit überhaupt, ihre Daueraufgabe, die der zugegebenen Ohnmacht zum Trotz keinen Fatalismus erträgt. Wie der Mensch in der Unheimlichkeit der Masse vor Menschenrechtsverletzungen geschützt werden kann, wie der Mensch in der Unheimlichkeit der Masse zur Respektierung der Menschenrechte gebracht werden kann, das ist die grosse Frage der Zukunft, Frage, die wir mit Sicherheit nicht im Alleingang beantworten können. Doch ob allein oder gemeinsam, unser Engagement ist unumgänglich.