dodis.ch/66408Notiz des Direktors der Direktion für Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe und technische Zusammenarbeit mit Zentral- und Osteuropa des EDA, Botschafter Fust1

Konzept der künftigen Ausrichtung der technischen Zusammenarbeit mit mittel- und osteuropäischen Staaten

Aus den Rahmenkrediten2 wurden Projekte in den Ländern:

– Estland

– Lettland

– Litauen

– Albanien

– Bulgarien

– Rumänien

– Tschechien

– Slowakei

– Polen

– Ungarn

– Slowenien

– Russland

– Kirgisistan

unterstützt, bzw. durchgeführt. Rund 85% der Hilfe erfolgte bilateral, 15% regional. In der Planung wurden die Finanzmittel einer Reihe von Sektoren (Umwelt, Wissenschaft, etc.) zugeteilt. Auf diese sektoralen «Finanzstücke» stützten sich Einzelprojekte und teils Programme ab.3

Die Zusammenarbeit mit Ost- und Mitteleuropa findet in einem dynamischen Umfeld statt. Nach fünf Jahren Projekterfahrung setzt sich eine nüchterne Lagebeurteilung durch. In der Vielzahl von inzwischen vorliegenden Studien wird auf folgende Trends hingewiesen, die immer wieder zu «unübersichtlichen Lagen» führen:

– Die Wirtschaft schrumpft und wächst sektoriell ungleichzeitig und mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten, u. a. abhängig von der wirtschaftlichen Ausgangssituation des Landes, seiner Nähe zu den west- und osteuropäischen Märkten und der Tiefe der politischen Strukturreformen.

– Die institutionellen Reformen haben sich vielenorts verlangsamt. Ihr Verlauf (bei Eigentums-, Justiz-, Verwaltungsreformen) wird stark vom Machtkampf zwischen neuen und alten politischen Interessengruppen bestimmt, die vielerorts zersplittert sind. Neue Vorstellungen von einem schlanken, leistungsfähigen Staat, der seine regulierenden und sozialen Funktionen wahrnimmt, fehlen weitgehend.

– Die sozialen Unterschiede werden vom Reformprozess akzentuiert, extreme Armut von Randgruppen und Minderheitenprobleme destabilisieren den Prozess und untergraben die politische Legitimität der reformwilligen Parteien und Interessengruppen.

– Die aus westeuropäischer Sicht unterschiedlich eingeschätzte wirtschaftliche Anschlussfähigkeit der Gesellschaften Mittel- und Osteuropas hat sich auf die Investitionslenkung markant ausgewirkt und zu einer schnellen Ausdifferenzierung unter den Reformländern geführt.

– Die erwarteten sozio-kulturellen Veränderungen verlaufen langsamer als sich das euphorische Reformer der ersten Stunde vorstellen konnten. Die «langsamen Mentalitäten» verändern sich über Generationen. Wo die Legitimität für die Reformen abbröckelt, erweisen sich alte, vertraute Verhaltensmuster als zweckmässiger als das unbekannte und risikobeladene Neue.

Wir führen geographisch 3 Schwerpunkte ein:

– Balkan 1

– Mitteleuropa 2

– GUS 3

Innerhalb dieser geografischen Gruppenbildung konzentrieren wir uns auf folgende Länder:

– Albanien ) 1

– Mazedonien ) 1

– Bulgarien ) 1

– Rumänien ) 1

– Polen ) 2

– Ungarn ) 2

– Slowakei ) 2

– Russland ) 3

– Ukraine ) 3

– Kirgisistan ) 3

In dieser Gruppierung werden in

– 4 Ländern (1) Länderprogramme

– 3 Ländern (2) je das Sektorprogramm «institutionelle Zusammenarbeit»

– 3 Ländern (3) Spezialprogramme4

ausgearbeitet, bzw. ausdifferenziert (2).

Die Finanzmittel werden indikativ wie folgt eingesetzt:

– Jährliches Gesamtbudget (Basis 1995)	ca. 50,0 Mio. Fr.
· Kulturförderung vor Ort (Leistungsauftrag an Pro Helvetia)	2,5 Mio. Fr.
47,5 Mio. Fr.
– Aufteilung auf Schwerpunkte
· Balkan (1)	50%	24,0 Mio Fr.
· Mitteleuropa (2)	10%	5,0 Mio. Fr.
· GUS (3)	35%	17,0 Mio. Fr.
– Reserve/Punktuelle Aktionen	3–5%	1,5 Mio. Fr.

Vorgaben bleiben die Ziele gemäss Botschaft Rahmenkredit5 und der allgemeinverbindliche Bundesbeschluss.6 Es soll auch stets der Querbezug zu den Anliegen der OSZE mitberücksichtigt werden.7

Grundsätzlich gilt der Programmansatz. Projekte haben sich auf Programme abzustützen.

Neue Programme und Projekte sind ab sofort auf das neue Konzept auszurichten. Laufende Projekte sind im Zeitrahmen 95–97 neu auszurichten (Ausstieg, Abbau, Reorientierung, Ausdifferenzierung). Für alle mitteleuropäischen Staaten sind keine neuen Programme/Projekte einzugehen. Während für die Tschechei und Slowenien bis Ende 1997 alle Projekte auslaufen sollen, ist dies für Polen, Ungarn und die Slowakei bis Ende 1999 vorgesehen.

Für die Kulturförderung vor Ort wird mit der Pro Helvetia ein Leistungsauftrag ausgearbeitet. Die bisherige Länderkonzentration kann bis 1998 weitergeführt werden.8

Für alle anderen Sektoren gilt jedoch das vorliegende, neue Konzept der künftigen Ausrichtung.

Die Anzahl der Länder für die TZ reduziert sich (1995–97) von 15 auf 10.

Die Finanzmittel verschieben sich von 1995 bis 1998 erheblich:

– Ausbau Schwerpunkt Balkan (1) (ca. doppelt soviel Mittel wie bisher)

– Abbau, Teilausstieg Mitteleuropa (2) (starke Reduktion von ca. 17 auf 5 Mio. Fr.)

– Erweiterung des Engagements in der GUS (3) (sukzessive ca. zwei Drittel mehr Mittel)

Der Programm-Ansatz verlangt einen intensiveren Dialog vor Ort, ist längerfristig ausgerichtet und erlaubt ein vertiefteres Eingehen auf lokale Probleme und Möglichkeiten gemeinsamer Lösungen.

Ende 1997 soll eine Evaluation zeigen, ob sich die «künftige Ausrichtung» bewährt. Im Zeitraum 1998/99 sollen auch die Programme in Polen, Ungarn und der Slowakei ganz auslaufen. Die dadurch frei werdenden Mittel werden in den beiden verbleibenden regionalen Schwerpunkten zum Einsatz kommen.

– Der Bedarf an Unterstützung ist in allen osteuropäischen Ländern sehr gross. Da mit beschränkten Mitteln nicht alle Bedürfnisse abgedeckt werden können, drängt sich eine Schwerpunktbildung auf.

– Eine geographische und sektorielle Konzentration verbessert die Effizienz, Wirksamkeit und Relevanz der Zusammenarbeit. Die Projekte können auf Programme abgestützt werden und müssen nicht einzelfallweise konzipiert werden.

– Mit einer erhöhten geographischen Konzentration und Schwerpunktbildung des Mitteleinsatzes erhalten die Programme mehr politisches Gewicht. Der für den Programmansatz notwendige Dialog ermöglicht einen Einfluss auf politische Rahmenbedingungen.

– Die schweizerische technische Zusammenarbeit wird durch die Neuausrichtung bzw. Konzentration sichtbarer. Das erleichtert die Öffentlichkeitsarbeit und fördert das Verständnis der Schweizer Bevölkerung für die TZ und den aussenpolitischen Bezugsrahmen.

– Das Parlament hat wiederholt eine stärkere Konzentration gefordert.9

– Aussenpolitischer Bericht: Seine Ziele gelten als Arbeitsvorgaben10

– Auf der Gundlage der schweizerischen Ostpolitik lassen sich keine Schwerpunktländer ableiten. Die allgemeine Absicht, die politischen und wirtschaftlichen Reformen in Osteuropa und der GUS zu unterstützen, bietet keine Anhaltspunkte, ob etwa die starken oder gerade die schwachen Reformer mittels TZ unterstützt werden sollen. Abgesehen davon stösst der Versuch einer solchen Einteilung auf grosse Bewertungsschwierigkeiten. Eine Ausscheidung über die Konditionalität ist nur in krassesten Fällen möglich, wenn sich Länder im Krieg befinden (Armenien, Aserbeidschan, Georgien, Tadschikistan, Bosnien-Herzegowina, Rest-Jugoslawien, Kroatien). Und auch in diesen Ländern kann die Situation ändern und die Frage der Zusammenarbeit plötzlich akut werden, so etwa bei einem Friedensschluss in Ex-Jugoslawien.

– Die integrationspolitischen Zielsetzungen sind hinsichtlich der gesamteuropäischen Verflechtung derart allgemein, dass sich daraus kaum Argumente für eine länderweise Schwerpunktsetzung der TZ ableiten lassen. Die «Visegrad»-Staaten (Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn) sowie Slowenien werden angesichts ihrer Fortschritte im Transformationsprozess vermutlich die ersten osteuropäischen Staaten sein, die in die EU aufgenommen werden, wobei die Slowakei zur Zeit als unsicherste Kandidatin gelten muss.11 Diese Länder sind auch wirtschaftlich von besonderem Interesse für die Schweiz.

– Aufgrund der Geschichte stehen uns Polen, Tschechien und Ungarn näher als andere Länder. Rumänien geniesst vor allem in der Romandie Sympathie. Auch das Baltikum hat seine Anhängerschaft in der schweizerischen Bevölkerung.

– Die Sicherheitsrisiken in Osteuropa und der GUS, welche die Schweiz betreffen, sind vielschichtig. Je nach Risiko ist die Gruppe der Länder, von denen die grösste Bedrohung ausgeht, verschieden (ökologische Bedrohung, nukleare Unfälle; organisierte Kriminalität; Migration; machtpolitische Bedrohungen inkl. Proliferation von Massenvernichtungswaffen). Mit Hilfe von sicherheitspolitischen Kriterien ist es somit schwierig, eine länderweise Schwerpunktsetzung der TZ vorzunehmen. Es lassen sich aber sicherheitsrelevante Projekte für einzelne Länder bestimmen.

– Nach dem Bundesbeschluss über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas kommt dem Grundsatz der solidarischen Mitverantwortung eine besondere Bedeutung zu.12 Dies spricht dafür, die TZ in den ärmeren Ländern zu konzentrieren. Nimmt man das Bruttosozialprodukt pro Kopf als Massstab, so können die mittel- und osteuropäischen sowie die baltischen Staaten grob in zwei Gruppen aufgeteilt werden (in Klammern stehen die Werte für 1993 in US$ gemäss Weltbankstatistik).

Slowenien (6310), Ungarn (3330), Estland (3040), Tschechien (2730), Polen (2270), Lettland (2030), Slowakei (1900)

und

Litauen (1310), Bulgarien (1160), Rumänien (1120), Mazedonien (780), Albanien (340).

– Die Schweiz steht mit ihrer TZ nicht alleine da. Eine internationale Arbeitsteilung ist aber nur in groben Zügen auszumachen. Verschiedene Geberstaaten verfolgen eine klare Interessenpolitik und konzentrieren sich auf Gebiete, die sich durch geographische Nähe, geschichtliche Beziehungen oder sicherheitspolitische Bedeutung auszeichnen. So sind die skandinavischen Staaten vorwiegend im Baltikum, in Polen und Nordwest-Russland tätig, Deutschland setzt seine Mittel zu einem Viertel in Russland und zu etwa je 10% in Polen und der Ukraine ein, für Italien ist Albanien ein Schwergewichtsland und Österreich kümmert sich in erster Linie um seine Nachbarn Tschechien, Ungarn, Slowenien und Slowakei.13

– Russland nimmt mit seiner geopolitischen Bedeutung eine herausragende Stellung ein und kann daher auch in der TZ nicht vernachlässigt werden. Aufgrund der Grösse des Landes ist es nur möglich, in ausgewählten Gebieten und Bereichen tätig zu sein.14 Die Menschenrechtsfrage wird auf absehbare Zeit akut bleiben und in der Schweiz für ein Andauern des Unbehagens sorgen.15 Sonderbeziehungen im Rahmen der OSZE sind zu vertiefen.16

– Kirgisistan ist das zweite GUS-Land, in dem das BZO aktiv ist.17 Es gehört mit einem Bruttosozialprodukt pro Kopf von 830 US$ (1993) zu den ärmeren Ländern der GUS (zum Vergleich: Russland 2350 US$). Eine Konzentration der Zusammenarbeit auf eine beschränkte Anzahl GUS-Länder ist zwar sinnvoll und angesichts der beschränkten Mittel unumgänglich, doch sollten die übrigen zentralasiatischen Mitglieder der schweizerischen IWF/WB-Stimmrechtsgruppe – Turkmenistan (BSP/Kopf 1992 1380 US$, Wert für 1993 nicht bekannt), Usbekistan (BSP/Kopf 1993: 960 US$) und Aserbeidschan (BSP/Kopf 1993: 730 US$; es stellt sich jedoch die Frage der Konditionalität) – aufgrund ihrer Bedeutung für den schweizerischen Sitz in der Verwaltungsräten der Bretton Woods-Institutionen nicht völlig leer ausgehen.18

– Die Ukraine und Moldawien verlangen als «Brücke» zwischen Balkan und Russland besondere Beachtung. Falls mehr Mittel für die TZ bereitgestellt werden könnten, wären eigentliche Länderprogramme möglich.

Das vorliegende Konzept wurde besprochen mit:

– der Politischen Direktion des EDA

– dem Bundesamt für Aussenwirtschaft

– anlässlich einer Regionalkonferenz der in den Botschaften beauftragten Mitarbeiter in Mittel- und Osteuropa im Juli in Budapest19

– den Direktoren des BUWAL, BBW, BAK

Die künftige Ausrichtung im Sinne dieses Konzeptes wird begrüsst.

Das mit der Finanzhilfe beauftragte BAWI (ca. 100 Mio. Fr. pro Jahr) gedenkt seinen Einsatz künftig auch stärker zu strukturieren und – wenn immer möglich – sich an unserem geographischen Konzept zu orientieren. Das BAWI hat mit seiner gebundenen Hilfe auch explizit direkten schweizerischen Interessen Rechnung zu tragen.20