dodis.ch/60381Bericht des Bundesrats1

Verhältnis zwischen der Schweiz und der Organisation der Vereinten Nationen (UNO)

[...]2

Im «Bericht des Bundesrates über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er-Jahren» vom 29. November 19933 wurden fünf Kernbereiche genannt, denen im Lichte der Globalisierung bei der aussenpolitischen Interessenswahrung besondere Bedeutung zukommt und auf die in der Aussenpolitik spezielles Gewicht gelegt wird:

– Wahrung und Förderung von Sicherheit und Frieden;

– Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaat;

– Förderung der Wohlfahrt;

– Abbau sozialer Gegensätze;

– Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen.4

Die im aussenpolitischen Bericht des Bundesrats genannten Ziele sind dieselben, die auch schon in der UNO-Charta erwähnt sind. Die Ausführungen im Kapitel 2 haben die Bemühungen der UNO aufgezeigt, um diese Ziele zu erreichen.5

Im aussenpolitischen Bericht wurde auch festgestellt, dass

«... Unabhängigkeit, verstanden als möglichst hoher Grad der Selbstbestimmung der eigenen Zukunft, am Ende des 20. Jahrhunderts enge internationale Zusammenarbeit und umfassende Mitwirkung in internationalen und supranationalen Organisationen bedeutet.»6

Zunehmende Notwendigkeit multilateraler Zusammenarbeit

Nutzung und Ausbau des multilateralen Engagements der Schweiz ist heute ein Gebot der Zeit. Die internationale Vernetzung verunmöglicht es zunehmend, dass ein Staat die von ihm gesteckten Ziele im Alleingang erreichen kann. Dies gilt sowohl für den wirtschaftlichen Bereich als auch immer mehr für Fragen von Frieden und Sicherheit. Schon im «Bericht 90 über die Sicherheitspolitik der Schweiz»7 vom 1. Oktober 1990 hat der Bundesrat festgehalten, dass der Beitrag der Schweiz zur internationalen Stabilität ein grundlegendes Ziel unserer Sicherheitspolitik ist.

Mit dem 1992 vollzogenen Beitritt zu den Bretton Woods-Institutionen hat die Schweiz eine wichtige Lücke in der globalen Wirtschafts- und Finanzzusammenarbeit geschlossen.8 Zwar war die Schweiz schon seit 1948 Mitglied des GATT gewesen,9 der Beitritt zur neu geschaffenen Nachfolgeorganisation WTO10 hat aber ein merklich ausgeweitetes Instrumentarium für die globale Handelspolitik gebracht.

Friedenspolitisches Engagement

Daneben hat sich der Bundesrat international in den letzten Jahren vermehrt im Bereich der Friedenssicherung im weitesten Sinne engagiert:

– Seit 1990 beteiligt sich die Schweiz autonom an den von der UNO beschlossenen Wirtschaftssanktionen.11

– Ihr personelles und finanzielles Engagement hat sie im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten ausgebaut.12

– Sowohl für die UNPROFOR als auch für die IFOR/SFOR-Operation in Bosnien-Herzegowina hat der Bundesrat Überflugsrechte gewährt.13

– Mit der Übernahme des OSZE-Vorsitzes im Jahre 199614 hat sich bestätigt, dass der multilaterale Rahmen heute ein privilegiertes Forum ist, um im Bereich von Frieden und Sicherheit tätig zu werden. Die Schweiz hat sich im OSZE-Rahmen mit der Entsendung von unbewaffneten «Gelbmützen» an der Friedenssicherung in Ex-Jugoslawien beteiligt.15

– Einen weiteren Schritt der Öffnung vollzog der Bundesrat mit der Teilnahme an der «Partnerschaft für den Frieden» und am Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat.16

– Im Juni 1996 ist die Schweiz als Vollmitglied in die Genfer Abrüstungskonferenz aufgenommen worden.17

– Mit der Gründung des «Zentrums für Sicherheitspolitik»18 und des «Zentrums für humanitäre Entminung»19 in Genf hat der Bundesrat weitere Beiträge zur Förderung der internationalen Stabilität geleistet.

Im Folgenden soll dargestellt werden, inwiefern die Schweiz im Rahmen der UNO ihre eigenen Ziele zu verwirklichen und so ihre Interessen in den verschiedenen Bereichen wahrzunehmen sucht.

Die Beteiligung an friedenserhaltenden Massnahmen, darunter auch an Bemühungen im Bereich Konfliktprävention und -bewältigung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, die Unterstützung multilateraler Abrüstungsbemühungen, die Mitarbeit im Kampf gegen die Verbreitung von ABC-Waffen, das Anbieten «Guter Dienste», die Mitwirkung an der Stärkung der internationalen Rechtsordnung und eine zurückhaltende Waffenexportpolitik gehören zu den wichtigsten Mitteln des schweizerischen Engagements für Frieden und Sicherheit. Verschiedene dieser Instrumente könnten mit einem Beitritt zur UNO wirksamer eingesetzt werden, was sich schon aus der Tatsache ergibt, dass die Schweiz bereits heute in einzelnen dieser Bereiche eng mit der UNO zusammenarbeitet.

Langjährige Zusammenarbeit

Das schweizerische Engagement für friedenserhaltende Operationen der UNO hat Tradition. Es begann 1953 mit der Teilnahme an der Waffenstillstandskommission in Korea20 und wurde bis in die Achtzigerjahre weitergeführt mit Beiträgen an Einsätze in Ägypten,21 im Kongo,22 im Mittleren Osten23 und in Zypern.24 In den vergangenen Jahren stellte die Schweiz folgendes ziviles Personal oder unbewaffnete Militärpersonen zur Verfügung:

– Eine Sanitätseinheit von 150 Personen von 1989–1990 im Rahmen der GANUPT in Namibia;25

– eine Sanitätseinheit von 80 Personen von 1991–1994 im Rahmen der MINURSO in der Westsahara;26

– Beobachterkontingente im Rahmen der internationalen Wahlbeobachtungen27 (mit einem besonders grossen Kontingent 1994 in Südafrika);28

– Militärbeobachter29 und Zivilpolizeibeobachter (seit 1993)30 sowie zivile Experten für Feldmissionen oder am Sitz der UNO;

– Brigadier Peter Arbenz als Generalinspektor der UNPROFOR 1994.31

Ausserdem stellte die Schweiz ein Ambulanzflugzeug der schweizerischen Rettungsflugwacht für verschiedene friedenserhaltende Operationen seit 198832 und ein Flugzeug vom Typ Fokker F-27 für die UNOMIG zur Verfügung.33

[...]34

Das System der kollektiven Sicherheit mit Zwangsmassnahmen gegen Friedensstörer wirft die Frage auf, ob unsere dauernde Neutralität eine Mitgliedschaft in der UNO zuliesse. Ausschlaggebend ist dabei die Verträglichkeit des UNO-Sanktionssystems mit der Neutralität.35

Das Neutralitätsrecht gibt auf diese Frage nur noch beschränkt eine Antwort. Da es auf den klassischen zwischenstaatlichen Konfliktfall zugeschnitten ist, hilft es bei neuen Formen von Gewalt (Minderheitenkonflikte, massive Menschenrechtsverletzungen, Befreiungskriege), gegen welche die UNO teilweise mit Zwang vorgeht, oft nicht weiter. Gerade die jüngsten weltpolitischen Entwicklungen zeigen aber auf, dass die Neutralität dann als taugliches Hilfsmittel für die schweizerische Aussenpolitik dienen kann, wenn sich deren Konzept als anpassungsfähig für die gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen erweist.

Zur Zeit des Kalten Krieges hat das Sanktionssystem der Charta selten funktioniert. Seither hat sich die weltpolitische Lage, wie aufgezeigt, verändert. Stellenwert, Legitimität und Rechtsdurchsetzungsanspruch der UNO haben sich deutlich erhöht. So konnte 1990 in der Kuwait-Krise gegen Irak wegen flagranter Verletzung des völkerrechtlichen Aggressionsverbotes ein umfassendes Wirtschaftsembargo beschlossen36 und die Grundlage für ein militärisches Eingreifen37 gelegt werden.

Autonomer Sanktionsvollzug

Die Schweiz hat diese Wirtschaftsmassnahmen freiwillig und aus eigenem Antrieb mitgetragen.38 Dieser Entscheid legte den Grundstein für die Praxis, die vom Sicherheitsrat beschlossenen Massnahmen zur Friedenserhaltung und -durchsetzung autonom mitzuvollziehen. Es sei an dieser Stelle auf Anhang 5 verwiesen.39 Dieser gibt zur besseren Synopse in tabellarischer Form einen Überblick über die wichtigsten Wirtschaftssanktionen der UNO seit 1945 mit Angaben über das betroffene Land, die Dauer, die Art und Wirksamkeit der Sanktion und die Beteiligung der Schweiz. Der Bundesrat ist sich in diesem Zusammenhang durchaus bewusst, dass Wirtschaftssanktionen in den betroffenen Ländern zahlreiche Menschen in Not und Elend stürzen. Verstärkte humanitäre Hilfe soll diese Sanktionsauswirkungen für die in Mitleidenschaft gezogene Bevölkerung lindern.

In seinem Neutralitätsbericht vom 29. November 1993,40 in dem der Bundesrat eine angepasste Gewichtung seiner Neutralitätspolitik vornimmt, trägt er diesen Veränderungen Rechnung:

– Er kommt unter Abstützung auf die vorherrschende Völkerrechtslehre zum Schluss, dass eine Teilnahme der Schweiz an Sanktionen der UNO selbst als Nicht-Mitglied im Einklang mit der Neutralität stehe, sofern die Sanktionen von der Staatengemeinschaft weitgehend geschlossen angewandt bzw. durchgesetzt werden.

– Sanktionen sind kein kriegerischer Akt, sondern bilden vielmehr ein legitimes Mittel gegen einen Rechtsbrecher, um den völkerrechtskonformen Zustand wiederherzustellen.

– Die Neutralität ist ein Mittel, um die politischen Ziele Unabhängigkeit, Frieden und Sicherheit zu erreichen. Sie kann daher nicht im Gegensatz stehen zu Sanktionen, die einzig Frieden und Sicherheit zum Ziel haben.41

Neutralität und UNO-Mitgliedschaft

Als UNO-Mitglied wäre die Schweiz verpflichtet, die vom Sicherheitsrat beschlossenen Sanktionen (militärische Zwangsmassnahmen und nichtmilitärische Sanktionen) wie folgt mitzutragen:42

– Militärische Zwangsmassnahmen: An rein militärischen Zwangsmassnahmen gemäss UNO-Charta Art. 42 unter der UNO-Fahne (Beispiel: Korea) würde und müsste sich die Schweiz mangels des in Art. 43 der Charta dafür vorgesehenen Sonderabkommens mit dem Sicherheitsrat nicht beteiligen. Dasselbe gilt für Einsätze, wo eine «Koalition der Willigen» zu militärischen Aktionen unter nationalen Fahnen (Beispiel: Irak) ermächtigt wird. Die genannten zwei Arten von Einsätzen wurden finanziell bisher von den direkt beteiligten Ländern selber getragen. Was den finanziellen Beitrag der Schweiz angeht, so müsste sie über ihren Pflichtbeitrag andere (bewaffnete) Einsätze gemäss Kapitel VII der Charta unterstützen, die beispielsweise zum Ziel haben, Demokratie wiederherzustellen oder humanitäre Hilfe zu schützen (Haiti, Somalia, UNPROFOR/Bosnien-Herzegowina).

– Wirtschaftssanktionen: Die Schweiz könnte ihre Beteiligung nicht mehr einfach von der identischen Haltung der grossen Mehrheit der Staaten abhängig machen, sondern müsste die Sanktionen nach Artikel 41 der Charta automatisch und als Pflicht mitvollziehen und alle dazu nötigen Massnahmen ergreifen. Zusammensetzung und Beschlussverfahren des Sicherheitsrates gewähren in der Praxis, dass jede zu Stande gekommene Zwangsmassnahme den Willen der grossen Mehrheit der Staaten reflektiert.

Willen der Staatengemeinschaft

Zuständig für die Wahrung des Weltfriedens ist der Sicherheitsrat. Dessen Entscheidungsmechanismen, verbunden mit seiner politischen und geographischen Zusammensetzung, gewährleisten, dass die Resolutionen dem Willen der Staatengemeinschaft entsprechen. Sollten die im Rahmen der UNO-Reform geführten Diskussionen zu einer geographisch und politisch ausgewogenen Erhöhung der Mitgliederzahl des Sicherheitsrates führen, würde die Repräsentativität der Entscheide noch verbessert. Bei einem Auseinanderbrechen der nun seit bald zehn Jahren andauernden Konsensfähigkeit des Rates jedoch kämen infolge Vetos oder mangelnder Mehrheiten ohnehin keine zwingenden Beschlüsse zu Stande.

Die UNO-Mitgliedschaft ist mit unserer Neutralität vereinbar. Weder bedingt eine UNO-Mitgliedschaft die Aufgabe unserer Neutralität noch bilden unsere Neutralitätspflichten ein Hindernis für diese.

Anerkannte Neutralität

Andere neutrale Länder spielten bzw. spielen eine überaus aktive und geschätzte und in den Friedensbemühungen erfolgreiche Rolle in der UNO. Daraus darf geschlossen werden, dass die Neutralität anerkannt ist und kein Hindernis für ein starkes Engagement darstellt. Offizielle UNO-Positionen zum Stellenwert der Neutralität eines Mitglieds gab es bis 1995 nicht. Damals anerkannte und unterstützte die Generalversammlung im Konsens die ständige Neutralität des UNO-Mitglieds Turkmenistan ausdrücklich und empfahl den Mitgliedern deren Achtung.43 Sie betonte auch, dass die Neutralität einen Beitrag zur erhöhten Sicherheit im regionalen Kontext darstelle. Erstmals liegt damit eine formelle Stellungnahme vor, die ganz im Gegensatz steht zur Skepsis der UNO-Gründer, welche damals keinen Neutralitätsvorbehalt der Schweiz akzeptierten. Die Resolution zeigt:

– Ein ständig neutrales Land hat seinen Platz in der UNO.

– Die Neutralität geniesst seitens der Organisation und seitens der Mitglieder oppositionslos Anerkennung und Achtung.

Aufgrund der im Postulat Gross44 gestellten Fragen wollte der vorliegende Bericht aufzeigen, wie und wo die Schweiz sich als Nicht-Mitglied aktiv an der Tätigkeit der UNO beteiligt. Diese Mitwirkung hat sich im Rahmen der Globalisierung, der Verschärfung grenzüberschreitender Probleme und der Auflösung der politischen bipolaren Weltordnung in den vergangenen zehn Jahren in umfassender und substantieller Weise verstärkt. Dies gründet in der Tatsache, dass die Ziele und Schwerpunkte der UNO und diejenigen unseres Landes in vielen Belangen deckungsgleich sind. Die Hauptaktivitätsgebiete sind in der Tat dieselben: Einsatz für Frieden und Sicherheit, Einsatz für die Menschenrechte, Förderung der Wohlfahrt, Abbau sozialer Gegensätze sowie Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen.

Die Umwälzungen und Herausforderungen der vergangenen zehn Jahre haben die multilaterale Zusammenarbeit immer wichtiger werden lassen. Die Probleme wirken sich heute weltweit aus und können nur in einer ausgeweiteten und verfeinerten Kooperation über die Grenzen hinweg gelöst werden. In diesem Rahmen kommt der UNO eine grosse Bedeutung zu. Da die Probleme eher zunehmen, wird diese Bedeutung in Zukunft noch wachsen, was für die Organisation eine grosse Herausforderung darstellt und ihr bedeutende Leistungen abverlangt. Die UNO ist einer der Orte, wo die Schweiz ihre aussenpolitischen Ziele und Interessen effektiver verfolgen könnte. Nur eine umfassende internationale Mitwirkung und Mitgestaltung stellen den Erfolg dieser Bemühungen sicher.

Pflichten ohne Rechte

Mit dem neutralitätsrechtlich unbedenklichen Nachvollzug der Sanktionen, den freiwilligen Beiträgen an die friedenserhaltenden Operationen, den übrigen namhaften Beiträgen an UNO-Organe und dem aktiven Engagement auf allen im Bericht beschriebenen Gebieten übernimmt die Schweiz die meisten Pflichten eines Mitgliedes. Sie verzichtet aber gleichzeitig auf die wichtigsten Rechte der Mitglieder (Stimm- und Wahlrecht in der Generalversammlung) und begibt sich der Möglichkeit, ihre Interessen optimal zu vertreten.

Mit der Mitgliedschaft könnte die Schweiz diese Lücke schliessen, was anderseits bedeutete:

– die rechtliche Verpflichtung, Beschlüsse des Sicherheitsrates basierend auf Kapitel VII der Charta umzusetzen;

– ein politisches Engagement zur Umsetzung der Beschlüsse und Empfehlungen der verschiedenen UNO-Hauptorgane.

Unverändert blieben die geltenden Verpflichtungen aus den von der Schweiz bereits ratifizierten UNO-Konventionen.

Unberührte Hoheitsrechte

Die staatliche Souveränität bleibt bei einem Beitritt unangetastet, da die UNO keine supranationale Organisation ist. Die zentralen Elemente der aussenpolitischen Gestaltung bleiben jedem UNO-Mitglied voll erhalten, während sich gleichzeitig mannigfaltige Möglichkeiten und Chancen der Zusammenarbeit ergeben. Durch eine Mitgliedschaft nicht berührt würden insbesondere:

– die Allianzfreiheit und die Neutralität;

– die Freiheit der Gestaltung des friedenspolitischen Engagements und die Freiheit, selbst über die personelle Beteiligung an Blauhelmeinsätzen45 gemäss der schweizerischen Rechtsordnung zu entscheiden;

– die Freiheit der Gestaltung des Engagements in den verschiedenen Politikbereichen, namentlich der Wirtschafts-, Entwicklungs- und Umweltpolitik sowie in der humanitären Hilfe.

[...]46

Weiteres Vorgehen

Für den weiteren Verlauf ist festzuhalten, dass der Bundesrat mit der Annahme der Motion von Nationalrat Remo Gysin vom 5. Juni 1997 (97.3269),47 welche ohne Fristansetzung Beitrittsvorbereitungen anregt, zum Ausdruck bringen wollte, dass er nun die Zeit für reif hält, um auf dem Weg zum Ziel des UNO-Beitritts zügig voranzukommen. Mit dem vorliegenden Bericht will der Bundesrat die wiederbelebte Diskussion über den UNO-Beitritt unterstützen. Den Bericht versteht er als ersten Schritt im Rahmen der Beitrittsvorbereitungen.

In den vergangenen Jahren haben sich die Prämissen tatsächlich derart geändert, dass heute der Vorbereitungsprozess in Angriff genommen werden kann:

Das Ziel des UNO-Beitritts ist nicht abhängig vom primären aussenpolitischen Ziel des Bundesrates, der Neuregelung der Beziehungen der Schweiz zur EU. Welcher Weg auch immer zur Konsolidierung der europäischen Stellung der Schweiz gewählt wird, keine der zur Zeit im Vordergrund stehenden Optionen wird von der Frage des UNO-Beitritts beeinflusst: Dieser kann eigenständig an die Hand genommen werden; denn zwischen den beiden strategischen Zielen des EU- und des UNO-Beitritts besteht weder direkt noch indirekt eine Verbindung und sie können nicht miteinander vermengt werden, wiewohl beide, je für sich betrachtet, dasselbe bedeuten: die stärkere Beteiligung und Mitsprache auf der internationalen Ebene.

Der Bundesrat hat davon Kenntnis genommen, dass im September 1998 eine Volksinitiative für den UNO-Beitritt lanciert werden soll.48 Sie strebt damit das gleiche Ziel an wie der Bundesrat. Es ist zu hoffen, dass diese Volksinitiative zu einer breit abgestützten Diskussion führt.

Der Bundesrat hält fest, dass er das strategische Ziel der Mitgliedschaft in der Organisation der Vereinten Nationen zum politisch frühestmöglichen Zeitpunkt erreichen möchte.

[...]49