dodis.ch/59447Antrag des EDA an den Bundesrat1

Botschaft über den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)

Der Bundesrat kam in seinem dritten Bericht über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen und ihren Spezialorganisationen zum Schluss, dass ein Beitritt der Schweiz zur UNO wünschbar sei.2 Er stellte in Aussicht, den eidgenössischen Räten in nicht allzu ferner Zukunft eine entsprechende Botschaft zu unterbreiten und vorher keinen weiteren UNO-Bericht mehr zu verfassen. Der Nationalrat und der Ständerat folgten dieser Auffassung. Der Nationalrat wünschte die Botschaft sogar «zum nächstmöglichen geeigneten Zeitpunkt».3

Am 28. März 1979 beauftragte der Bundesrat das damalige Politische Departement, eine Botschaft über den Beitritt der Schweiz zur UNO vorzubereiten, die den eidgenössischen Räten im Verlauf der Legislaturperiode 1979–1983 unterbreitet werden sollte.4

Wir haben daraufhin den jetzt vorliegenden Botschaftsentwurf ausgearbeitet.5 Nachdem bereits drei ausführliche Berichte über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen vorliegen,6 haben wir für die Botschaft eine vor allem politische Konzeption gewählt. Die rein beschreibenden Teile über Struktur und hauptsächliche Tätigkeiten der UNO figurieren in den Anhängen.7 Im eigentlichen Botschaftstext wird nur erwähnt, was zur Untermauerung der bundesrätlichen Thesen nötig ist. Es geht darum zu zeigen, dass sich die Beitrittsfrage heute anders stellt als 1945, und dass die UNO-Mitgliedschaft möglich und notwendig geworden ist.

Die wichtigsten Kapitel sind die Einleitung, die Darstellung der UNO heute sowie die Auseinandersetzung mit dem Verhältnis der Schweiz zur UNO. Die Einleitung soll den politischen Willen des Bundesrates widerspiegeln und deshalb bereits alle wesentlichen Elemente der Botschaft enthalten. Bei der Darstellung der UNO wird auf die grossen Wandlungen verwiesen: praktische Unwirksamkeit des Sanktionensystems und neue Methoden der Friedenssicherung, Universalität der Organisation bezüglich ihres Mitgliederkreises und ihrer Tätigkeit, Tendenz zur Einheit des Systems der Vereinten Nationen. Im Vordergrund des Kapitels über das Verhältnis der Schweiz zur UNO stehen die Frage der Neutralität und die politische Notwendigkeit des Beitritts. Wir entwickeln Grundsätze einer schweizerischen Politik in der UNO, um unseren Willen, unsere traditionelle Politik auch in Zukunft weiterzuverfolgen, zu bestätigen, und zeigen einige wichtige Tätigkeitsfelder für unser Land. Schliesslich schien es uns auch nützlich, den Argumenten der Beitrittsgegner, die Guten Dienste, das IKRK oder die internationale Rolle Genfs könnten durch einen Beitritt bedroht werden, zu widerlegen. Der Botschaft sind Entwürfe zu zwei Bundesbeschlüssen bezüglich des UNO-Beitritts respektive der personellen Auswirkungen beigefügt.8

Die Neutralität wird in der Debatte um den UNO-Beitritt einen wichtigen Platz einnehmen. In der Botschaft erklären wir in aller Form, «dass die Schweiz auf jeden Fall an ihrer dauernden und bewaffneten Neutralität festhalten wird».9 Auch wenn wir aufgrund unserer Analyse zum Ergebnis gelangen, dass eine UNO-Mitgliedschaft mit der Neutralität vereinbar ist, so ist es doch unumgänglich, den Willen unseres Landes, auch in Zukunft unserer Neutralität treu zu bleiben, der UNO zur Kenntnis zu bringen. In Artikel 3 des Entwurfs zum Beschluss über den Beitritt der Schweiz zur UNO haben wir folgende Formulierung gewählt: «Anlässlich des Beitritts wird der Bundesrat eine Erklärung abgeben, in der er ausdrücklich darauf hinweist, dass die Schweiz ihre dauernde und bewaffnete Neutralität beibehält.»10

Bei der Wahl des Verfahrens müssen wir sowohl dem Anspruch der UNO, wonach ein neuer Mitgliedstaat die Verpflichtungen aus der Charta zu übernehmen hat, als auch dem Willen des Stimmbürgers, im Hinblick auf die Neutralität abgesichert zu sein, gerecht werden. Aus dieser Abwägung heraus ist es weder denkbar, die Neutralität beim Beitritt überhaupt nicht zu erwähnen, wie dies Schweden (1946) und Österreich (1955) getan hatten, noch ist es möglich, einen ausdrücklichen Vorbehalt anzubringen.11 Die Charta enthält keine Bestimmungen über Vorbehalte. In Anwendung von Art. 20 des Wiener Übereinkommens über das Vertragsrecht müsste ein Neutralitätsvorbehalt vom Sicherheitsrat und von der Generalversammlung mit Zweidrittelsmehrheit genehmigt werden.12 Abgesehen von der Unsicherheit, ob ein solcher Vorbehalt die erforderliche Mehrheit gewinnen würde, bestünde bei diesem Verfahren auch die Gefahr, dass unsere Neutralität in der UNO zum Gegenstand von Diskussionen und Auslegungen würde, die keineswegs in unserem Interesse liegen.

Wir haben uns deshalb für eine Erklärung anlässlich des Beitritts entschieden. Eine solche Erklärung könnte bereits im Zeitpunkt der Hinterlegung des Beitrittsgesuchs beim Generalsekretär oder durch den schweizerischen Vertreter nach der formellen Aufnahme in die Organisation in seiner Dankesrede abgegeben werden. Auch eine Kombination beider Möglichkeiten ist denkbar. Erst nach der formellen Aufnahme die dauernde Neutralität zu erwähnen, scheint uns insofern problematisch, als die UNO-Mitglieder – obwohl wir davon ausgehen, dass sie unsere dauernde und bewaffnete Neutralität als Teil des Völkergewohnheitsrechts anerkannt haben – überrascht und allenfalls ablehnend auf eine solche Erklärung reagieren könnten. Ausserdem dürfte, wie Aussprachen mit Staats- und Völkerrechtlern und Politikern unseres Landes ergeben haben, diese Form der Neutralitätsbekundung für unsere innenpolitischen Zwecke wohl etwas schwach sein.13 Unseres Erachtens sollte die Schweiz daher nach Möglichkeit bereits im Zeitpunkt der Einreichung des Beitrittsgesuchs erklären, dass der Beitritt zur UNO für unser Land kein Abweichen von seiner dauernden und bewaffneten Neutralität bedeutet.

Der Text von Artikel 3 des Entwurfs zum Bundesbeschluss schliesst beide Varianten einer Erklärung vor und nach dem Beitritt ein. Der Bundesrat sollte sich nach der Verabschiedung der Botschaft und vor ihrer Veröffentlichung über das Verfahren für die Neutralitätserklärung aussprechen. Es scheint uns unerlässlich, dass zumindest intern klare Richtlinien darüber bestehen, damit wir nicht Gefahr laufen, von aussen her auf ein bestimmtes Verfahren festgelegt zu werden. Allenfalls wird auch noch abzuklären sein, inwieweit vor der Debatte in den eidgenössischen Räten mit dem Sekretariat der UNO in New York, hauptsächlich mit dem Rechtsberater, Kontakt aufgenommen werden soll, um Möglichkeiten und Grenzen der schweizerischen Neutralitätserklärung genauer abzuschätzen.14

Als wir am 28. März 1979 beauftragt wurden, die UNO-Botschaft auszuarbeiten, wünschte der Bundesrat, dass auch die Folgen des UNO-Beitritts auf das Verhältnis der Schweiz zur Weltbank und zum Internationalen Währungsfonds untersucht werden.15 Am 14. Januar 1981 beschloss er, gestützt auf ein «Aussprachepapier» über die Frage eines Beitritts zu den Institutionen von Bretton Woods, der Vorlage der UNO-Botschaft zeitliche Priorität einzuräumen.16 Die UNO-Botschaft sollte aber ein Kapitel über die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds enthalten, und die mit einem Bericht über die Voraussetzungen und Modalität eines Beitritts zu den Bretton Woods Institutionen befasste interdepartementale Arbeitsgruppe sollte vor Einreichung der UNO-Botschaft zu diesem Kapitel Stellung nehmen.

Diesem Auftrag entsprechend haben wir unter Ziffer 45 des Entwurfs zur UNO-Botschaft ein Kapitel über die Bretton Woods Institutionen aufgenommen.17 Dieser Text wurde von der interdepartementalen Arbeitsgruppe an ihrer Sitzung vom 15. September 1981 gutgeheissen, wie aus dem Schreiben der Gruppe vom 23. September 1981 hervorgeht, dessen Kopie wir diesem Antrag beifügen.18

Der UNO-Beitritt wird auch personelle Auswirkungen haben. Unser Departement ist schon heute derart ausgelastet, dass die für diese wesentliche neue Aufgabe benötigten zusätzlichen Arbeitskräfte nicht im Rahmen des gegenwärtigen Personalbestandes zur Verfügung stehen. Andere Departemente haben uns wissen lassen, dass auch sie für die ihnen mit der UNO-Mitgliedschaft neu übertragenen Aufgaben zum Teil die eine oder andere zusätzliche Arbeitskraft wünschen. Wir haben deshalb im Einvernehmen mit dem Personalamt einen gesonderten Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Erhöhung des bewilligten Personalbestandes erstellt, der die Schaffung von insgesamt dreissig neuen Stellen vorsieht.19 Davon sollen zwanzig dem Departement für auswärtige Angelegenheiten für die Zentrale sowie die Vertretungen in New York und in Genf und zehn der übrigen Bundesverwaltung zugeteilt werden. Eingeschlossen in dieser Zahl sind diplomatische Mitarbeiter respektive Sachbearbeiter sowie Angehörige der Sekretariats-, Kanzlei- und Übermittlungsdienste. Es versteht sich von selbst, dass die neuen Stellen erst in jenem Zeitpunkt tatsächlich besetzt werden, in dem ein konkretes Bedürfnis vorhanden ist.

Das Departement für auswärtige Angelegenheiten hat den Entwurf der UNO-Botschaft im Rahmen des Kleinen Mitberichtsverfahrens allen Departementen zur Stellungnahme unterbreitet. Den verschiedenen Vorschlägen konnte weitgehend Rechnung getragen werden.20

Das Departement beabsichtigt, am Tag der Veröffentlichung der Botschaft unter dem Vorsitz des Departementsvorstehers eine Pressekonferenz abzuhalten. Im Hinblick auf diese Konferenz wird es eine Pressedokumentation vorbereiten.21

Wir sind der Auffassung, dass der Inhalt der Botschaft vor ihrer Veröffentlichung nicht bekannt gegeben werden sollte. Die Botschaft wird die Grundlage für die Informationskampagne bilden. Auf die Frage der Information werden wir in einem separaten Antrag zurückkommen.22

Gestützt auf die vorliegenden Erwägungen beehrt sich das Departement für auswärtige Angelegenheiten, dem Bundesrat zu

beantragen:

1. den beigefügten Entwurf der Botschaft über den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO) mit den Entwürfen zu zwei Bundesbeschlüssen23 zu genehmigen;

2. am Tag der Veröffentlichung der Botschaft eine Pressekonferenz unter dem Vorsitz des ​Vorstehers des Departements für auswärtige Angelegenheiten abzuhalten.