dodis.ch/71633Notice du Chef de la Division politique IV du DFAE, l’Ambassadeur Ziswiler1

Message sur la révision totale de la loi sur l’asile (LA).2 Aspects concernant plus particulièrement le DFAE

Le projet de message soumis au Conseil fédéral contient déjà des éléments qu’on peut considérer comme annonçant les futures politiques et législations en matière de migrations. Ainsi, la nouvelle réglementation concernant les personnes à protéger répond à différentes demandes du Parlement dans ce contexte et y satisfait, de même que les dispositions relatives à l’intégration des étrangers ou à l’aide au retour de la Confédération en faveur des requérants et personnes à protéger.3

La nouveauté principale de la révision et, de même que la «cantonalisation» de l’encadrement des réfugiés reconnus (voir sur ce point la note du 13.11.1995 au Chef du Département en annexe),5 la mesure la plus controversée est constituée par la réglementation de la protection provisoire et du statut des personnes à protéger (art. 1er let. b, art. 4, chapitre 4 [articles 63–75]).6 Ces dispositions vont dans le sens de la motion, émanant de la Commission des institutions politiques du Conseil des États, qui réclamait l’élaboration de normes législatives relatives aux réfugiés de la violence.7

Les problèmes à résoudre pour maîtriser les mouvements de fuite massive en cas de guerre, de guerre civile ou de situation de violence généralisée ont montré que ni les instruments du droit international public ni ceux du droit national à disposition n’offraient jusqu’à présent de solutions appropriées pour les personnes à protéger. D’une part, la notion de réfugié définie dans les conventions internationales, s’appliquant uniquement à la personne victime d’une persécution individuelle, ne tient pas suffisamment compte du besoin de protection des réfugiés de la violence. D’autre part, les obligations légales découlant du principe du non-refoulement et de la Convention de Genève8 – notamment en ce qui concerne la concrétisation des droits des réfugiés au sens de la Convention ainsi que l’obligation d’offrir une procédure d’asile individuelle – vont trop loin pour s’appliquer à d’autres catégories de personnes à protéger.

Partant du principe que la protection provisoire ne repose pas sur la même base que la reconnaissance de la qualité de réfugié, mais que l’État d’accueil veut tout de même accorder protection au sens large non seulement aux réfugiés, mais aussi à toute personne en ayant besoin, la commission d’experts est de l’avis que ce domaine doit être réglementé dans la loi sur l’asile. Aussi le projet proposé cherche à atteindre, avec des moyens appropriés, cinq objectifs fondamentaux afin de créer une solution satisfaisante pour l’octroi d’une protection provisoire en Suisse aux réfugiés de la violence:

– reconnaissance du besoin de protection dans le respect de la capacité d’action de l’État;

– solution appropriée prévoyant l’utilisation des procédures et des structures existantes;

– allégement des procédures d’asile et réduction des dépenses;

– compatibilité avec le droit international grâce à une amélioration progressive du statut juridique;

– retour dans le pays d’origine ou de provenance après la fin du conflit.

La réglementation élaborée est comparable à celle d’autres États européens; elle représente une solution efficace, économique et adéquate, qui remplace avantageusement l’admission provisoire par groupes (art. 14a, 5ème al. LSEE)9 actuellement en vigueur.

Pour des raisons d’ordre rédactionnel, cette disposition fait désormais l’objet d’un article distinct (32 nouveau)11 – contrairement à la réglementation actuelle, où elle constitue le 2ème alinéa de l’article 1612 – dont la teneur reste toutefois inchangée. La notion de «safe country» s’est révélée utile et a été reprise dans le droit de plusieurs États européens (D, NL, A).13 D’autres pays d’Europe appliquent ce principe officieusement dans la pratique (DK, E, SF, F, N).14 Les expériences faites avec l’introduction de cette notion sont tout à fait positives. Le nombre de demandes déposées par des personnes venant de ce type de pays a considérablement diminué.

Les critères permettant de constater qu’il s’agit d’un État exempt de persécution sont notamment les suivants: la stabilité politique, le respect des droits de l’homme, la situation spécifique du pays et l’avis des autres pays occidentaux et du HCR.15

L’article 88 nouveau17 représente le fondement d’une conception détaillée de l’encouragement du retour volontaire qui incite la Confédération à jouer un rôle actif dans ce domaine. Celle-ci apprécie la manière dont les moyens sont engagés. Les personnes chargées de l’encadrement peuvent désormais présenter des projets destinés à faciliter le retour au pays d’origine. Cette mesure devrait aussi, à moyen terme, permettre de réduire le nombre des recours non fondés.

Le 1er alinéa lettre a, mentionne des projets et mesures entrepris en Suisse afin d’encourager le retour. En font par principe partie les conseils en vue du retour. La lettre b traite des projets à l’étranger, notion recouvrant aussi le départ, l’arrivée et la réintégration. À la lettre c, il est question de l’aide dans les cas particuliers, venant compléter ces mesures.

Cette matière était jusqu’à présent contenue dans l’ordonnance sur l’asile 2.18 Étant donné que l’application de la nouvelle conception de l’encouragement du retour volontaire constitue une innovation qui aura des répercussions notables, il est dès lors indiqué d’inscrire dans la loi toutes les mesures possibles.

Le principe selon lequel la Confédération participe, au niveau international, à la solution des problèmes relatifs aux réfugiés, notamment en collaborant avec le HCR, est déjà inscrit à l’actuel article 48.19

Le fait que la Confédération participe, d’une part à la solution de problèmes relatifs aux réfugiés à l’étranger, d’autre part à l’harmonisation de la politique européenne à l’égard des réfugiés, doit être précisé à l’article 108 nouveau.20 La Suisse intensifie, à cet effet, notamment la coopération internationale avec les États membres de l’UE, de même qu’avec les États d’Europe centrale et orientale. Cette disposition crée pour la Confédération la base légale pour le financement volontaire d’activités assurées par les organisations internationales, telles le HCR et l’OIM, et les programmes destinés à endiguer les mouvements migratoires incontrôlés. Enfin, elle comporte l’obligation faite à la Confédération de soutenir les mesures préventives prises dans le domaine des migrations.21

Les cantons sont compétents pour l’exécution des renvois et des expulsions. Ces dernières années, l’ODR, s’appuyant sur l’article 18c LA actuel,22 a aidé les cantons pour l’exécution des mesures, ce que ceux-ci ont fortement apprécié. Cette aide, fournie par la Confédération, peut notamment comporter les mesures suivantes: intervention visant à obtenir des documents de voyage, organisation des voyages de retour, coordination de la coopération entre plusieurs cantons ainsi qu’avec le DFAE. Cependant, une telle aide ne devrait pas être réservée aux seules personnes relevant du domaine de l’asile, mais aussi à toutes celles concernées par la LSSE. Les requérants déboutés étant des étrangers au sens de la LSEE, il est justifié d’adopter exclusivement dans ladite LSEE une disposition (art. 22a nouveau)23 analogue à l’article 18c LA actuel.

Dans le domaine des étrangers, on voit aujourd’hui se multiplier la conclusion de conventions bilatérales visant à couvrir le plus de situations possibles. Ainsi, les accords concernant l’assouplissement des règles en matière de visa, la reprise et le transit ou la formation et le perfectionnement professionnels d’étrangers constituent à l’heure actuelle un instrument efficace, qui joue un rôle important sur le plan de la politique d’intégration envers des États européens.24 Vu ces éléments et compte tenu de l’objectif politique mentionné, visant à couvrir un maximum de situations, on peut se demander si le Conseil fédéral, dans la compétence duquel tombe en principe la conclusion de tels accords, doit traiter chacun d’eux. En raison de la standardisation de ces conventions d’exécution dans les domaines cités et de leur caractère essentiellement administratif, il paraît judicieux d’éviter de solliciter à réitérées reprises le Conseil fédéral et d’envisager une délégation expresse de la compétence en matière de conclusion d’accords au département concerné. L’article 25b nouveau LSSE25 statue donc au 1er alinéa sur la compétence en matière de conventions internationales dans les domaines susmentionnés relevant du Conseil fédéral. Au 2ème alinéa le DFJP, en accord avec le DFAE, dans le cadre de l’exécution des accords de reprise et de transit,26 et au 3ème alinéa le DFEP, dans celui de l’exécution des accords sur les stagiaires, se voient autorisés à conclure des conventions.

Les efforts d’harmonisation au sein de l’UE ont conduit à la conclusion en 1990 de la Convention relative à la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres (Convention de Dublin).27 La convention n’est à ce jour pas entrée en vigueur, car tous les États ne l’ont pas encore ratifiée. En conséquence, les négociations avec les États non-membres sur un accord parallèle à la Convention de Dublin n’ont pas encore pu être entamées. La Suisse est intéressée à un élargissement du champ d’application de cet instrument, car il contribue efficacement à l’enrayement des mouvements migratoires incontrôlés de demandeurs d’asile à l’intérieur de l’Europe. En même temps, il garantit qu’une demande d’asile sera concrètement traitée dans l’un des pays européens. La Convention de Dublin a une importance supplémentaire étant donné qu’entre-temps, le Conseil pour la justice et les affaires intérieures a adopté une résolution sur les garanties minimales dans le domaine des procédures d’asile. Les normes fixées dans la nouvelle loi correspondent à ces garanties minimales. De plus, le projet contient les dispositions légales nationales indispensables à l’application future d’un accord parallèle à la Convention de Dublin.28