dodis.ch/65276

Aussprachepapier des EDA an den Bundesrat1

Erteilung von militärischen Durchmarsch- und Überflugsrechten2

Mit der Resolution 816 vom 31. März 19933 ermächtigt der Sicherheitsrat gestützt auf Kapitel VII die UNO-Mitgliedstaaten zur gewaltsamen Durchsetzung des Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina.4 Es ist möglich, dass NATO-Mitglieder gestützt auf diese Resolution Gesuche um Überflugsbewilligungen mit primär militärischer Zwecksetzung an die Schweiz herantragen werden. Ferner ist denkbar, dass der UNO-Sicherheitsrat in weiteren Resolutionen gestützt auf Kapitel VII der Charta alle Staaten ermächtigt, gegen Serbien und Montenegro zusätzliche militärische Massnahmen zu ergreifen. Gestützt auf eine solche Resolution wäre es möglich, dass Gesuche um Durchfuhr von Waffen und Truppen über das Staatsgebiet der Schweiz eingereicht werden. Daher stellen sich dem Bundesrat grundsätzliche Fragen:

– Soll die Schweiz derartige militärische Durchfuhr- oder Überflugsgesuche bewilligen?

– Wäre die Gewährung von militärischen Durchfuhr- und Überflugsbewilligungen mit der Neutralität vereinbar?

– Würde die Verweigerung derartiger Bewilligungen für die Schweiz aussenpolitischen Schaden mit sich bringen?

– Würde die Erteilung derartiger Bewilligungen innenpolitisch auf Zustimmung oder Ablehnung stossen?

Für die ältere Lehre steht die Teilnahme an militärischen Sanktionen und die Gewährung des Transits und Überfluges von Truppen und Kriegsmaterial im klaren Widerspruch zum Haager Neutralitätsrecht und wäre daher mit der dauernden Neutralität nicht vereinbar.5

Gestützt auf diese damals herrschende Lehre hatte der Bundesrat 1981 in der UNO-Botschaft den Standpunkt vertreten, dass zwar die Mitwirkung eines neutralen Staates bei der Durchführung von UNO-Wirtschaftssanktionen neutralitätsrechtlich keine besonderen Probleme aufwerfe; hingegen komme die Teilnahme an militärischen Sanktionen für einen neutralen Staat deswegen nicht in Betracht, weil sie mit dem Neutralitätsrecht in Widerspruch stünde. Gemäss Artikel 43 der Charta6 könne jedoch kein Mitgliedstaat automatisch zur Ergreifung militärischer Sanktionsmassnahmen gezwungen werden.7

Im Golfkonflikt hatte der Bundesrat – im Gegensatz zum Antrag des EDA – beschlossen, das Überfliegen der Schweiz durch Kampfflugzeuge oder Truppen- und Munitionstransportmaschinen der die militärischen Massnahmen der UNO durchführenden Staaten nicht zu gestatten.8 Er kündigte aber gleichzeitig an, dass er diese Praxis überprüfen werde.9 – Nach Beendigung der eigentlichen Kriegshandlungen hat sich die Schweiz aktiv am Vollzug von Zwangsmassnahmen gegenüber dem Irak beteiligt, indem sie der UNO u. a. Experten zum Aufsuchen und Vernichten von B- und C-Waffen und deren Produktionsstätten im Irak zur Verfügung gestellt hat.10

Vor allem unter dem Eindruck der Universalität und des gesteigerten Rechtsdurchsetzungsanspruches, welche die UNO in den letzten Jahren gewonnen hat, nimmt heute die jüngere Lehre fast einhellig einen gegenteiligen Standpunkt ein, der insbesondere von Österreich seit dem Golfkrieg befolgt wird. Danach findet das klassische Neutralitätsrecht auf Sanktionen, die der Sicherheitsrat aufgrund des VII. Kapitels der Charta beschliesst und die von der Staatengemeinschaft weitgehend geschlossen mitgetragen werden, grundsätzlich keine Anwendung. Dies gilt gleichermassen für wirtschaftliche und militärische Sanktionen.11 Dauernd neutrale Staaten können deshalb an derartigen Zwangsmassnahmen teilnehmen, ohne dass sie dadurch ihre Neutralität verletzen. Allerdings ist weder ein Mitgliedstaat noch ein Nicht-Mitgliedstaat verpflichtet, den Vereinten Nationen Truppen für militärische Operationen zur Verfügung zu stellen. Hingegen nimmt ein Teil der Lehre an, dass Nichtmitgliedstaaten eine eigentliche Verpflichtung träfe, militärische Operationen, die der Sicherheitsrat beschlossen habe, nicht zu behindern.

Die Studiengruppe Neutralität stützt sich in ihrem Bericht von 1992 an den Bundesrat auf die neue Völkerrechtslehre. Sie schlägt vor, dass die Schweiz mit Rücksicht auf die jeweiligen Unabwägbarkeiten der Konfliktentwicklung zwar nicht aktiv an militärischen Zwangsmassnahmen teilnehmen soll. «Aus Solidarität mit der Staatengemeinschaft, aus Interesse an einem effizienten Vorgehen gegenüber einem Rechtsbrecher und aus rechtlichen Gründen soll die Schweiz aber die militärischen Aktionen des Sicherheitsrates oder der Staaten, die von einer Autorisierung der UNO Gebrauch machen, nicht behindern. Sie soll aus diesem Grunde die Waffenausfuhr gegenüber diesen Staaten nicht einschränken und kann ihnen Überflug- und Durchfuhrrechte für Truppen und Kriegsmaterial gewähren. Sie sollte hingegen auf Gleichbehandlung der Konfliktparteien bestehen, wenn die Einigkeit unter den UNO-Mitgliedern zerbrechen würde.»12

Die Lösung der neueren Lehre und der Studiengruppe Neutralität gewährt dem Bundesrat einen breiten Handlungsspielraum und ermöglicht ihm einen dem Einzelfall angemessenen Ermessensentscheid.13 Sie ist vor allem auch im Hinblick auf einen allfälligen Beitritt zur UNO oder zu einem europäischen Sicherheitssystem mit Zwangsmassnahmen angebracht.14

Ob und in welcher Form die Schweiz militärische Zwangsmassnahmen oder humanitäre Interventionen, die vom Sicherheitsrat angeordnet oder autorisiert wurden, in der einen oder anderen Form unterstützen bzw. nicht behindern will, ist in erster Linie Sache ihrer Interessenwahrung und ihrer Solidaritätspflichten. Der Bundesrat muss in einer umfassenden Güterabwägung entscheiden, ob die Unterstützung bzw. Nichtbehinderung derartiger Massnahmen im schweizerischen Interesse liegt und sich aus Gründen der Solidarität, der Humanität und des internationalen Friedens aufdrängt. Insbesondere muss er abwägen, welche Haltung der Schweiz, dem Frieden und der Humanität besser dient. Mit Rücksicht auf die jeweiligen Unabwägbarkeiten der militärischen Konfliktentwicklung und weil sich die Schweiz nicht militärisch in bewaffneten Konflikten engagiert, ist dabei allerdings Zurückhaltung angebracht. Es ist zu bedenken, dass ein Mitwirken bei Zwangsmassnahmen auch sicherheitspolitische Risiken mit sich bringen kann.

Dabei macht es rein rechtlich keinen Unterschied, ob es sich bei den Massnahmen des UNO-Sicherheitsrates um eine blosse humanitäre Intervention15 oder um eigentliche militärische Zwangsmassnahmen handelt. Der Sicherheitsrat ist in Wahrnehmung seiner Verantwortung für die Wahrung bzw. Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit befugt, nach Feststellung einer Friedensbedrohung, eines Friedensbruches oder einer Aggression alle ihm erforderlich erscheinenden Zwangsmassnahmen wirtschaftlicher oder militärischer Natur zu ergreifen (Art. 39 ff. der Charta). In dieser Kompetenz ist auch die Möglichkeit enthalten, andere Staaten zur militärischen Zwangsanwendung zu ermächtigen. Die Form der militärischen Zwangsmassnahmen spielt allerdings bei der Frage einer schweizerischen Unterstützung eine gewisse Rolle. Die Unterstützung einer humanitären Intervention ist in der Regel weniger heikel.16

3.1.1. Die militärischen Zwangsmassnahmen gegen Serbien/Montenegro basieren auf Kapitel VII der UNO-Charta und sind völkerrechtsmässig. Sie dienen der Eindämmung des aggressiven militärischen Vorgehens der serbischen Seite in Bosnien-Herzegowina und sollen auch die humanitäre Hilfestellung erleichtern.

3.1.2. Die Schweiz hat ein grosses Interesse daran, dass die kollektive Sicherheitsordnung der UNO effizient funktioniert. Es muss ihr daran gelegen sein, dass das Völkerrecht und das Gewaltverbot gegenüber allen Staaten durchgesetzt, und dass eine Friedensordnung, in der die Kleinen nicht dem Machtstreben der Grösseren ausgesetzt sind, errichtet wird. Daher sollten wir – ob wir UNO-Mitglied sind oder nicht – dem Gebot der internationalen Solidarität und Mitverantwortung nachkommen und die UNO unterstützen, wenn diese geschlossen die in ihrer Charta vorgesehenen Massnahmen gegen einen Rechtsbrecher ergreift. – Zwischen einem Staat, der die Völkerrechtsordnung in schwerwiegender Weise missachtet oder den Frieden bricht, und der übrigen Staatengemeinschaft kann es grundsätzlich eine neutrale Haltung nicht geben. Die Schweiz muss sich in derartigen Fällen eindeutig auf die Seite des Rechts und damit der Vereinten Nationen stellen.17

3.1.3. Die Gewährung von entsprechenden Durchmarschrechten entspricht der vom Bundesrat gewählten Strategie der Bereitschaft zur Solidarität und Partizipation im Hinblick auf die Abwehr «neuer» Gefahren, insbesondere der Bewältigung regionaler militärischer Konflikte in Europa.18 Zu deren Verhütung und Bekämpfung reicht ein neutrales Abseitsstehen nicht; diese Risiken müssen durch aktive Teilnahme an der europäischen Kooperation angegangen werden. Wer an der gemeinsamen Bewältigung dieser Konflikte nicht teilnimmt bzw. sich immer dann zurückzieht, wenn eine eigene Leistung erforderlich ist, setzt sich der Gefahr der Isolierung und des Vorwurfes aus, ein sicherheitspolitischer Trittbrettfahrer zu sein. Er könnte in Europa nicht als respektierter und vollwertiger Partner auftreten. Er dürfte im Falle einer Bedrohung auch nicht auf solidarische Unterstützung der anderen Staaten zählen.

3.1.4. Die Schweiz hat ein eigenes politisches, sicherheitspolitisches und humanitäres Interesse daran, dass der Konflikt im ehemaligen Jugoslawien beendet oder zumindest eingedämmt werden kann. Eine Behinderung der UNO-Massnahme würde den Zielen und Grundwerten zuwiderlaufen, auf denen unsere bisherige Politik beruht hat.19 Insbesondere ist auch zu beachten, dass die Bundesbehörden im Zusammenhang mit der FORPRONU und der humanitären Abwurfaktion über Bosnien-Herzegowina bereits Überflugsbewilligungen erteilt haben (vgl. unsere Informationsnotiz vom 19.4.1993 an den Bundesrat).20

3.1.5. Eine Behinderung der im Namen der UNO handelnden Staaten durch Verweigerung von Überflug- und Durchmarschrechten könnte für uns schwerwiegende politische, wirtschaftliche und allenfalls sogar sicherheitspolitische Folgen haben. Sie müsste als Unterstützung der serbischen Seite aufgefasst werden. Auch wenn unser Alleingang auf – traditionell immer von uns geltend gemachten – neutralitätspolitischen Überlegungen beruhte, würde dies von vielen Staaten als Parteinahme für Serbien verstanden werden; unsere Neutralität, die ja auch für das Ausland Wert und Nutzen haben muss, würde dort an Glaubwürdigkeit und Wertschätzung verlieren.

3.1.6. In bezug auf militärische Überflüge wäre es fraglich, ob die Schweiz ihr Abseitsstehen überhaupt durchsetzen könnte. Es wäre zum Beispiel offensichtlich aus politischen Gründen ausgeschlossen, dass unser Land Flugzeuge, die an der Durchführung einer vom Sicherheitsrat beschlossenen Operation gegen einen Rechtsbrecher beteiligt wären und ohne Bewilligung unser neutrales Gebiet überflögen, zur Landung zwingen und bis zum Ende der Feindseligkeiten internieren oder diese Flugzeuge gar beschiessen würde.

3.1.7. Es spricht einiges dafür, dass die Erteilung von Überflugsbewilligungen innenpolitisch auf Zustimmung stiesse. Die Haltung der Schweiz im Golfkrieg wurde zumindest von einer Mehrzahl der Medien als nicht konsequent beurteilt; es wurde geltend gemacht, wer A sage, d. h. an Wirtschaftssanktionen teilnehme,21 müsse auch B sagen, d. h. militärische Überflüge zulassen; es sei nicht verständlich, weshalb die Schweiz die Staaten, die sich auch in schweizerischem Interesse militärisch engagierten, behindere. Ähnliche Vorwürfe könnten auch im vorliegenden Fall in verstärktem Masse auftauchen; die Bilder primär serbischer Grausamkeiten und Kriegsverbrechen haben sich beim Schweizer tief eingeprägt.22 Deshalb stösst auch unsere Teilnahme an den nichtmilitärischen Sanktionen der UNO gegen Serbien/Montenegro auf breiteste Zustimmung.23

3.1.8. In einer Erklärung des Bundesrates vom 9.12.1992, verlesen vom Bundespräsidenten vor der Vereinten Bundesversammlung, hat die Schweiz deutlich Position im Sinne einer schwergewichtigen Schuldzuweisung an Serbien bezogen.24 Die Behinderung internationaler Sanktionen gegen Serbien wäre mit dieser Position kaum vereinbar.

3.2.1. Es ist nicht absehbar, ob die militärischen Zwangsmassnahmen der UNO im ehemaligen Jugoslawien raschen Erfolg haben werden oder ob der Konflikt völlig ausser Kontrolle gerät und noch weiter eskaliert.

3.2.2. Es ist möglich, dass die vereinte Front der Staatengemeinschaft nach einer gewissen Zeit zerbricht und die militärischen Zwangsmassnahmen nur noch von einem Teil der Staaten getragen werden. Dann stellt sich die Frage, ob und wann die Schweiz sich wiederum gemäss den Pflichten der Neutralität verhalten und Transit und Überflug verbieten soll. Es könnte dabei eine gewisse Rechtsunsicherheit entstehen. Immerhin ist anzunehmen, dass der für uns besonders relevante Teil der Staatengemeinschaft, Westeuropa, ein gemeinsames Vorgehen beibehalten wird.

3.2.3. Es ist nicht leicht abschätzbar, welche innenpolitische Aufnahme die Erteilung von Überflugs- oder Durchmarschbewilligungen bei traditionell eingestellten schweizerischen Kreisen finden würde. Ebenso schwer ist zu beurteilen, ob das Ergebnis der Abstimmung vom 6. Dezember 199225 zugleich als Votum gegen eine aktivere, solidarischere Aussenpolitik, wie sie z. B. durch die Unterstützung der hier in Frage stehenden UNO-Massnahmen zum Ausdruck käme, verstanden werden soll.

3.2.4. Sofern die militärischen Zwangsmassnahmen der UNO verstärkt, z. B. Luftangriffe auf serbische Bodenstellungen oder gar massive Einsätze von Bodentruppen erlaubt würden, und der Konflikt in der Folge noch weiter eskalierte, ist denkbar, dass innenpolitisch die Grundstimmung umschlagen und die Erteilung von Durchmarsch- und Überflugrechten nicht mehr auf breite Zustimmung stossen würde. In diesem Fall könnte auch die These von der Nichtanwendbarkeit des Neutralitätsrechts auf UNO-Sanktionen in Frage gestellt werden.

Wir kommen in einer umfassenden Interessenabwägung zum Schluss, dass grundsätzlich die Gewährung entsprechender Überflugs- und Durchmarschrechte im schweizerischen Interesse liegt und sich aus Gründen der Solidarität, der Humanität und des internationalen Friedens aufdrängt.

Mit Rücksicht auf die Unabwägbarkeiten der Konfliktentwicklung sollen diese Bewilligungen nur befristet ausgesprochen werden, um sicherzustellen, dass die Schweiz je nach Lageentwicklung Einfluss auf die Überflüge und den Durchmarsch nehmen kann. Man muss sich jedoch im klaren darüber sein, dass es aussenpolitisch schwierig werden wird, einmal bewilligte militärische Flüge zu einem späteren Zeitpunkt zu verweigern. Ferner hat die Erteilung von Überflugsbewilligungen im Hinblick auf die Durchsetzung des Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina eine gewisse präjudizierende Wirkung für spätere Gesuche, die z. B. im Hinblick auf Luftangriffe auf serbische Positionen, gestellt werden könnten.

In bezug auf den Konflikt im ehemaligen Jugoslawien, die Reaktionen des UNO-Sicherheitsrates und der Staatengemeinschaft sowie die an die Schweiz gestellten Gesuche für Überflugs- und Durchmarschrechte sind eine Vielzahl von Szenarien und mögliche Entscheide des Bundesrates denkbar. Wir halten dafür, dass die Schweiz generell die Haltung der UNO und der die Zwangsmassnahmen durchführenden Staaten unterstützen sollte. Trotzdem wollen wir im folgenden einige Problemfelder aufzeigen, die je nach Szenario entstehen könnten:

4.1. Die Lage in Bosnien-Herzegowina stabilisiert sich. Der UNO-Sicherheitsrat lässt es mit den in Resolution 816 (1993) vorgesehenen militärischen Zwangsmassnahmen bewenden; die NATO-Mitglieder beschränken sich auf eine Durchsetzung des Überflugverbotes über Bosnien-Herzegowina. Alliierte Piloten dürfen Flugzeuge nur nach einer entsprechenden Vorwarnung oder in Notwehr angreifen. Ziele am Boden dürfen ausschliesslich in Notwehr beschossen werden. Es erfolgen keine Bodenangriffe. NATO-Staaten stellen Gesuche um militärische Überflüge über die Schweiz zur Durchsetzung des Flugverbotes.

Die Erteilung entsprechender Bewilligungen durch die Bundesbehörden ist unproblematisch. Sie könnte jedoch eine präjudizierende Wirkung für spätere, weitergehende Gesuche haben.

4.2. NATO-Staaten führen – ermächtigt durch den UNO-Sicherheitsrat – Luftangriffe gegen serbische Ziele durch, z. B. Artilleriestellungen oder Nachschubwege. Sie stellen Überflugsgesuche an die Schweiz.

Die Erteilung entsprechender Bewilligungen ist heikler, da die UNO mit militärischen Mitteln in den Konflikt eingreift und zu einem eigentlichen Peace-enforcement übergeht.26 Innenpolitisch dürfte die Erteilung von Bewilligungen mehrheitlich auf Zustimmung stossen, da die serbische Seite eindeutig als Aggressor zu identifizieren ist; mit Sicherheit wird der Bundesrat aber von gewissen Kreisen auch kritisiert werden.

4.3. Der UNO-Sicherheitsrat hebt das Waffenembargo für die bosnische Seite auf. Staaten ersuchen die Schweiz um Überflug- oder Durchfuhrbewilligungen für Waffen- und Munitionstransporte zugunsten der Muslime in Bosnien-Herzegowina.

Die Erteilung entsprechender Bewilligungen müsste unter Hinweis auf das Bundesgesetz vom 30. Juni 1972 über das Kriegsmaterial (SR 514.51)27 verweigert werden.

4.4. Die UNO schafft in Bosnien-Herzegowina Schutzzonen für die Zivilbevölkerung.28 Diese werden von Bodentruppen der NATO-Staaten errichtet und gesichert. Diese stellen Gesuche zum Durchmarsch (Verlegung der Truppen nach Bosnien-Herzegowina) und Überflug (militärischer Schutz aus der Luft für Sicherheitszonen).

Die Erteilung entsprechender Bewilligungen kann vor allem mit humanitären Überlegungen gerechtfertigt werden. Immerhin ist möglich, dass die Bodentruppen der NATO-Staaten in Gefechte verwickelt werden, die sogar zu einem eigentlichen Konflikt zwischen der serbischen Seite und den Interventionsstreitkräften eskalieren könnten.

Wenn sich der Einsatz auf Bosnien-Herzegowina beschränkt, darf mit einer erheblichen innenpolitischen Akzeptanz für die Bewilligung von Gesuchen gerechnet werden. Die Stimmung könnte sich aber ändern, wenn sich das Einsatzgebiet über Bosnien-Herzegowina hinaus ausdehnt. Aus psychologischer Sicht macht es einen Unterschied, ob die Bundesbehörden

– Überflüge,

– die Durchfuhr von Kriegsmaterial oder

– den Transit von Truppen

erlauben würden.

4.5. Der Sicherheitsrat ermächtigt gestützt auf Kapitel VII der Charta alle Staaten, gegen Serbien und Montenegro alle militärischen Massnahmen zu ergreifen, die zur Beendigung des militärischen Konfliktes im ehemaligen Jugoslawien und zur Durchsetzung des Vance-Owen-Planes notwendig sind.29 Autorisiert ist dadurch – ähnlich wie im Golfkrieg gegen den Irak – der Einsatz aller notwendigen Luft- und Bodentruppen gegen Serbien/Montenegro. NATO-Staaten stellen Gesuche zur Durchfuhr von Eisenbahnzügen mit Truppen und Material.

Die Bewilligung entsprechender Gesuche wäre wohl innenpolitisch heikel, weil die Schweiz erstmals seit langem Staaten, die in einen militärischen Konflikt bzw. in eine Polizeiaktion verwickelt sind, den militärischen Durchmarsch gestatten würde. Ein derartiger Entscheid müsste vom Bundesrat eingehend begründet und überzeugend vertreten werden. Vieles hinge von der Entwicklung des Konfliktes im ehemaligen Jugoslawien ab. Zum Beispiel dürfte bei einem raschen Erfolg der Interventionsstreitkräfte die innenpolitische Zustimmung eher aufrechterhalten bleiben; wenn sich hingegen der Konflikt über Monate hinwegzieht (Partisanenkampf), bestünde die Gefahr, dass der Konsens zerbrechen könnte. In bezug auf die innenpolitische Akzeptanz und die psychologischen Aspekte haben die Ausführungen unter Ziffer 4.4. auch hier Gültigkeit.

4.6. Um ein Übergreifen des militärischen Konfliktes auf Nachbarregionen zu verhindern, beschliesst der Sicherheitsrat die Entsendung von UNO-Truppen. Die truppenstellenden Staaten ersuchen um Überflug- und Durchmarschrechte.

Soweit alle Parteien der Stationierung derartiger Truppen zustimmen, ist die Erteilung entsprechender Bewilligungen – analog zu eigentlichen Blauhelmtruppen – unproblematisch.

Wir beantragen, dass der Bundesrat von folgenden Aussagen zustimmend Kenntnis nimmt:

5.1. Die Teilnahme der Schweiz an Zwangsmassnahmen der UNO im Rahmen des Kapitels VII der Charta steht grundsätzlich nicht mit dem Neutralitätsrecht im Widerspruch. Dies gilt gleichermassen für wirtschaftliche und militärische Sanktionen.

5.2. Ob und in welcher Form die Schweiz militärische Zwangsmassnahmen oder humanitäre Interventionen, die vom Sicherheitsrat angeordnet oder autorisiert wurden, in der einen oder anderen Form unterstützen bzw. nicht behindern will, ist in erster Linie Sache ihrer Interessenwahrung und ihrer Solidaritätspflichten. Der Bundesrat muss in einer umfassenden Güterabwägung entscheiden, ob die Unterstützung bzw. Nichtbehinderung derartiger Massnahmen im schweizerischen Interesse liegt und sich aus Gründen der Solidarität, der Humanität und des internationalen Friedens aufdrängt.

5.3. Im Falle der militärischen Zwangsmassnahmen in bezug auf Bosnien-Herzegowina liegt grundsätzlich die Nichtbehinderung der Staaten, die gestützt auf entsprechende UNO-Resolutionen die Sanktionen durchführen, im schweizerischen Interesse und drängt sich aus Gründen der Solidarität, der Humanität und des internationalen Friedens auf.

5.4. Sofern NATO-Staaten gestützt auf die Resolution 816 (1993) Gesuche um Überflüge stellen, so können die Bundesbehörden (BAZL-EVED, KFLF-EMD, EDA) diese bewilligen.30

5.5. Sobald bei den Bundesbehörden weitergehende Gesuche eingehen sollten, ist dem Bundesrat ein neuer begründeter Antrag zu unterbreiten.