dodis.ch/62509Antrag des EDA und des EMD an den Bundesrat1

KSZE: Schweizerische Kandidatur für den Vorsitz 19962

Aufgrund des gemeinsamen Antrages von EDA und EMD vom 29. Oktober 1993 hat der Bundesrat am 10. November 1993 beschlossen, dass sich die Schweiz für den KSZE-Vorsitz im Jahre 1995 disponibel hält und eine Kandidatur für 1996 oder eines der darauffolgenden Jahre vorbereitet und zu gegebener Zeit bei den KSZE-Teilnehmerstaaten offiziell anmeldet.3 Im folgenden beantragen wir Ihnen, dass die Schweiz für die KSZE-Präsidentschaft 1996 kandidiert, legen Ihnen die Erwägungen für diesen Entscheid dar und unterbreiten Ihnen die personellen und finanziellen Auswirkungen.

Die KSZE bestand ursprünglich aus einer Folge von einzelnen Treffen von längerer oder kürzerer Dauer und hatte keine permanenten Strukturen. Seit dem Ende des Kalten Krieges hat sie sich schrittweise zu einer internationalen Institution entwickelt. Sie hat 1990 die Einrichtung des «amtierenden Vorsitzenden» und 1992 den Posten des Generalsekretärs geschaffen, der sein Amt Mitte 1993 angetreten hat.4 Das Mandat des Generalsekretärs ist vorderhand auf administrative Aufgaben beschränkt, sein Sekretariat ist relativ bescheiden. Die politische Bedeutung des Generalsekretärs wird aber zunehmen.

Der amtierende Vorsitzende nimmt angesichts dieses bescheidenen Organisationsgrades die Exekutivfunktion der KSZE wahr. Gemäss seinem, im Helsinki-Dokument 1992 festgelegten Mandat, ist der Vorsitzende im Namen des Rates (Aussenminister) und des Ausschusses Hoher Beamter (AHB) in laufenden KSZE-Angelegenheiten für die Koordinierung und die diesbezügliche Kommunikation zuständig. Im Bereich der Konfliktprävention und der Krisenbewältigung nimmt er politische Leitungsfunktion wahr. Bei diesen Aufgaben wird er vom Vorgänger und Nachfolger im Amt unterstützt; zusammen bilden sie die Troika. Der Vorsitz wechselt jährlich, die Mitgliedschaft in der Troika dauert insgesamt drei Jahre.5

Was die Zusammensetzung der Troika betrifft, hat sich ein stillschweigend geltendes Rotationsprinzip eingebürgert, das eine ausgewogene Vertretung der verschiedenen Regionen sowie der Europäischen Union gewährleistet. So haben bisher Deutschland, die ehemalige Tschechoslowakei und Schweden diese Funktion wahrgenommen. Dieses Jahr ist Italien und nächstes Jahr Ungarn Vorsitzland. 1996 ist ein westliches Nicht-EU-Land an der Reihe.6 Für 1997 und 1998 haben bereits Dänemark und Polen ihre Kandidatur angekündigt. Norwegen ist für 1996 interessiert, gibt einer schweizerischen Kandidatur aber den Vortritt.7

Was die Ziele einer schweizerischen Kandidatur betrifft, ist grundsätzlich folgendes zu sagen: Nicht wir, sondern die Verhältnisse, die in und zwischen den einzelnen KSZE-Staaten 1996 herrschen werden, werden den Inhalt unseres Vorsitzjahres hauptsächlich bestimmen. Die Bedürfnisse für das Krisenmanagement im KSZE-Raum 1996 sind heute nicht bekannt. Voraussehbar ist, dass die Präventivdiplomatie und verschiedene Formen friedenserhaltender Aktionen auch 1996 die Aktivitäten des Vorsitzenden massgeblich prägen werden.

Unter dieser Voraussetzung können wir uns folgende Ziele setzen:

Als Vorsitzland beabsichtigt die Schweiz, der KSZE ein ausgeprägteres Profil zu geben.

Sie wird der präventiven, stillen Diplomatie und der Förderung demokratischer Werte Priorität beimessen. Sie wird die Aktivitäten und den Einsatz des Hochkommissars für nationale Minderheiten voll unterstützen und die Wirksamkeit der Langzeitmissionen stärken. Sie wird sich dafür einsetzen, dass die bestehenden KSZE-Verfahren zur Förderung der Menschenrechte und der demokratischen Institutionen gestärkt und operationeller gestaltet werden.

Die Schweiz wird sich für eine klarere Arbeitsteilung und eine vertiefte Zusammenarbeit unter den verschiedenen, auf verwandten sicherheitspolitischen Gebieten tätigen Organisationen einsetzen. Das Verhältnis zur UNO soll nach dem Prinzip der Subsidiarität gestaltet werden: Zuerst hat sich die KSZE als regionale Abmachung im Sinne der UNO-Charta mit einer krisenhaften Entwicklung zu befassen, erst dann, wenn und wo nötig, die UNO.

Dem Ausbau der Zusammenarbeit mit andern Organisationen bei den operationellen Massnahmen ist besonderes Gewicht zu geben. Die KSZE hat bei den politischen Konfliktlösungsbemühungen eine zentrale Rolle zu spielen. Wenn Friedenstruppen​ von Drittstaaten oder -organisationen eingesetzt werden, muss die KSZE die Einhaltung internationaler Prinzipien bei deren Einsatz mit eigenen Monitoren überwachen.

Die Konflikte in den Nachbarstaaten Russlands (ehemalige Sowjetunion) werden aus heutiger Sicht die KSZE am meisten beschäftigen. Die Schweiz wird sich auch dafür einsetzen, dass die KSZE eine wesentliche Rolle im früheren Jugoslawien spielen wird, wenn es darum geht, die Rehabilitation der vom Krieg zerrütteten Region an die Hand zu nehmen.

Schliesslich wird sich die Schweiz für eine weitere Effizienzsteigerung namentlich mittels einer Verstärkung der Rolle des Generalsekretärs einsetzen. Der Aufbau einer Bürokratie, die Schaffung rechtlicher Verpflichtungen sowie die Aufhebung des grundsätzlich geltenden Konsensprinzips sollen jedoch nicht angestrebt werden. Ferner wird die Schweiz für eine wesentlich bessere Informationspolitik der KSZE sorgen.

Mit der Übernahme des KSZE-Vorsitzes führt die Schweiz ihre bisherige Politik sowohl institutionell wie materiell weiter. Es ist traditionelle Politik der Schweiz, sich in den Organisationen besonders zu engagieren, in denen sie Vollmitglied ist. Sie legt ihr Schwergewicht auf die Förderung demokratischer Werte und menschenrechtlicher Aspekte und hat sich in diesen Bereichen internationales Ansehen erworben.

Die Natur des KSZE-Vorsitzes bringt es mit sich, dass nur eine beschränkte Anzahl von Teilnehmerstaaten für dieses Amt in Frage kommt. Die Schweiz gehört zu den Ländern, welche die politischen Voraussetzungen erfüllen sowie den dafür notwendigen Aufwand leisten können. Die Übernahme der Präsidentschaft durch die Schweiz wird von den andern KSZE-Staaten erwartet. Als neutrales Land mit dem Ruf eines engagierten Teilnehmerstaates ist seine Kandidatur für 1996 umso willkommener, als andere Staaten durch den politischen Kalender (Präsidentschaftswahlen in den USA und Russland, Regierungskonferenz in der Europäischen Union) erheblich gebunden sind.

Mit der Übernahme des Vorsitzes werden wir der KSZE und ihren Teilnehmerstaaten einen Dienst leisten, der in der einen oder anderen Form, früher oder später, Anerkennung finden wird. Wir werden vor allem auch ein Zeichen eines ernsthaften Engagements für Sicherheit und Frieden in Europa setzen.

Ein Verzicht auf den Vorsitz hätte schlechte Wirkung und wäre erklärungsbedürftig. Er wäre zudem im Widerspruch zu unseren aussenpolitischen Zielsetzungen, zu denen der Ausbau einer ausgreifenden Sicherheitspolitik gehört.9

Mit der Übernahme des Vorsitzes markieren wir schweizerische Präsenz auf der politischen Landkarte Europas in einer Phase, in welcher der Schweiz politisch noch eine stärkere Marginalisierung droht.

Der KSZE-Vorsitz wird uns die Möglichkeit geben, ein Kontaktnetz zu knüpfen, das wir sonst nicht knüpfen könnten.

Mit der Ausübung des KSZE-Vorsitzes werden wir Erfahrung im Krisenmanagement sammeln und unser Wissen über Ost- und Südosteuropa erheblich vertiefen. Beides erhöht die Leistungsfähigkeit unseres aussenpolitischen Apparates.

Die Übernahme des Vorsitzes durch die Schweiz birgt aber auch Risiken:

Das Ergebnis der Volksabstimmungen des 12. Juni spricht für eine Zurückhaltung im Bereich der Aussenpolitik.10 Unser Engagement in der KSZE könnte in der Öffentlichkeit als ein Schritt in Richtung UNO-Beitritt falsch interpretiert werden.

Die Übernahme der KSZE-Präsidentschaft hätte eine vorübergehende Schwerpunktsetzung auf die gesamteuropäische Sicherheitspolitik zur Folge.

Unsere Gestaltungsmöglichkeiten und Erfolgschancen in der KSZE sind beschränkt. Ihre Aktionsfähigkeit hängt von den jeweiligen Interessen der Hauptakteure sowie den divergierenden Auffassungen namentlich Russlands und der NATO-Staaten über ihre Rolle ab. Eine Klärung der «europäischen Sicherheitsarchitektur» hängt vor allem auch von der jeweiligen Interessenlage der grösseren Teilnehmerstaaten ab. Die KSZE hat ausserdem in den Augen verschiedener Teilnehmerstaaten an Bedeutung in der europäischen Sicherheitspolitik verloren.11 Es ist deshalb nicht sicher, ob wir alle unsere Zielsetzungen erreichen können, und es besteht keine Gewähr, dass das Kosten/Nutzen-Verhältnis positiv ausfallen wird.

Auf der Grundlage der Erfahrungen Schwedens und Italiens wird sich der personelle Aufwand im folgenden Rahmen bewegen:

Das EDA wird für das eigentliche Präsidialjahr 1996 voraussichtlich insgesamt sieben diplomatische Stellen einzusetzen haben: vier an der Zentrale, wovon zwei im Botschafterrang, und drei bei der KSZE-Delegation in Wien. Für die beiden Troikajahre 1995 und 1997 dürften die drei zusätzlichen Stellen in Wien und die Hälfte des Aufwandes an der Zentrale genügen.13

Für den Sekretariatsbereich müssen mindestens drei Stellen bereitgestellt werden.

Zur Zeit nicht bezifferbar ist der zusätzliche personelle Aufwand verschiedener Dienste an der Zentrale (insbesondere Politische Abteilung I, Politisches Sekretariat, Menschenrechtsdienst) und auf verschiedenen Aussenposten, denen im Zusammenhang mit dem KSZE-Vorsitz neue Aufgaben erwachsen.

Auch muss für KSZE-Missionen ein Pool von temporär einsetzbaren Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des EDA sowie von externen Fachleuten bereitgestellt werden. Der damit einhergehende Zusatzbedarf an Stellen (Stellvertretungen) ist ebenfalls noch nicht bezifferbar, da er von den durchzuführenden Missionen abhängt.

Den durch die Übernahme des KSZE-Vorsitzes vorübergehend zusätzlich abzudeckenden Stellenbedarf wird das EDA nach Möglichkeit14 mittels Verzichtsplanung und mittels der im Rahmen der Departementsreorganisation zu erwartenden Stellenumverteilung bereitstellen.

Das EMD dürfte für die beratende Begleitung, die eventuelle Planung und Durchführung von Präventivmissionen und Peacekeeping-Operationen eine Personalreserve von 5 bis 10 militärischen Beratern sowie zusätzliche nachrichtendienstliche Kapazitäten bereitzuhalten haben. Diese sind zu bezeichnen und für bedarfsweise Unterstützung bei erhöhter Betreuungsintensität von KSZE-Missionen auf Abruf bereitzuhalten. Dem Delegierten des Generalstabschefs für Rüstungskontrolle und Friedenssicherung an der Delegation in Wien15 müsste ausserdem wenigstens ein militärischer Berater zugeteilt werden. Diese Stellen sind durch departementsinterne Verschiebungen zu besetzen.

Für die Planung und Durchführung des einmal jährlich stattfindenden KSZE-Wirtschaftsforums ​benötigt das BAWI temporär zwei zusätzliche Stellen.16

Was den finanziellen Aufwand betrifft, ist im Vorsitzjahr für die Wahrnehmung der Exekutivfunktionen, der operativen Leitung der KSZE-Missionen, für die erhöhte Teilnahme in den Missionen sowie für damit zusammenhängende Infrastrukturkosten mit einem Betrag von 2 Mio Fr. zu rechnen.

Wenn ein Ratstreffen durchzuführen ist – ob dies der Fall ist, hängt vom Datum des 1996 in Portugal stattfindenden Gipfeltreffens ab – muss zusätzlich mit 1 Mio Fr. gerechnet werden. Im ersten Troika-Jahr ist mit 1 Mio und im dritten noch mit 500 000 Fr. zu rechnen. Die Präsidentschaft inklusive die beiden Troika-Jahre kämen insgesamt mit dem Ratstreffen auf rund 4,5 Mio Fr. zu stehen.

Hierzu ist zu sagen, dass letztes Jahr der Finanzplan 1995–97 für die KSZE wegen der zu erwartenden zunehmenden Tätigkeit dieser Organisation entsprechend erhöht wurde, so dass die eingestellten Beträge diese Mehrausgaben decken können.

Nach sorgfältigem Abwägen der Vor- und Nachteile und in Anbetracht des verhältnismässig beschränkten finanziellen Aufwandes sind wir zum Schluss gekommen, dass sich die Übernahme des KSZE-Vorsitzes 1996 durch die Schweiz rechtfertigt. Der Vorsitz würde das Ansehen der Schweiz in den internationalen Gremien stärken und böte dem Land die Gelegenheit, aktiv an der Gestaltung der europäischen Sicherheitspolitik mitzuwirken. Die Schweiz würde dadurch auch Verantwortung übernehmen, ein Signal der Solidarität setzen und dem strapazierten Begriff der Guten Dienste Inhalt verleihen.

Aufgrund dieser Erwägungen beantragen wir Ihnen, dass die Schweiz ihre Disponibilität für die Übernahme der KSZE-Präsidentschaft 1996 formell bestätigt und ersuchen Sie, den beiliegenden Beschlussentwurf zu genehmigen.17