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Sitzung der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats vom 15. Februar 19931

Verhältnis Schweiz–Weltbank; Umwelt und Entwicklung

Gerber: Ich werde nicht über Narmada sprechen, fast nicht. Andere werden darüber sprechen. Hier nur soviel: Narmada ist eines der 1800 Projekte der Weltbank. Es ist das umstrittenste und problematischste.2 Ich gebe indes zu bedenken, dass sich die heutige Sitzung praktisch ausschliesslich auf Narmada konzentriert und riskiert, die Weltbank in einem sehr einseitigen, verzerrten Bild erscheinen zu lassen. Die allgemeine Qualität der Programme und Projekte der Bank dürfen nicht allein an Narmada gemessen werden, die Nachfrage nach finanziellen Ressourcen der Bank war noch nie so gross, und noch nie wurden ihre Beratungsdienste so sehr in Anspruch genommen, ganz besonders in den sozialen Bereichen Gesundheit, Erziehung und Bevölkerungswachstum. Es sind auch diese Sektoren, welche das höchste Ausgabenwachstum der Bank aufweisen. Es wäre falsch, von Narmada auf die Gesamttätigkeit der Bank schliessen zu wollen. Ich möchte Sie im folgenden über die schweizerische Aktivitätsaufnahme in Washington informieren, Ihnen sagen, was unsere Aufgaben sind, und was die Schweiz bereits erreicht hat und erreichen kann.3

Sie wissen, dass die Schweiz mit einigen Nebengeräuschen in die Bretton-Woods-Institutionen eingezogen ist. Der «Sturm» – falls es ihn überhaupt gegeben hat – hat sich gelegt.4 Wir wurden bestens aufgenommen, und von Missgunst ist nichts zu spüren. In der Schweizergruppe sind Polen, Aserbaidschan und die zentralasiatischen Republiken Kirgisien, Turkmenien und Usbekistan vertreten.5 Bald dürfte auch das kriegsgeschüttelte Tadschikistan dazustossen.6 Diese Länder zu vertreten, ist nicht einfach: 1. Sie sehen die Bank als Finanzinstitution, wir als Entwicklungsinstitution. 2. Sie erwarten mehrheitlich noch das «Heil» durch den Staat, wir geben der Privatinitiative die Priorität. 3. Sie hegen grosse Befürchtungen wegen ihrer politischen und wirtschaftlichen Lage und sind auf kurzfristige Erfolge angewiesen, wir geben einer langfristig ausgerichteten Strategie den Vorzug. Trotz dieser Unterschiede harmonierten wir bis jetzt gut miteinander. Obwohl zahlreiche Entscheide zu treffen waren, bekundeten wir keine Schwierigkeiten, einen gemeinsamen Nenner zu finden. Zwar verfügt die Schweiz in ihrer Stimmrechtsgruppe über die absolute Stimmenmehrheit – wir können also unseren Willen durchsetzen –, doch suchen wir wenn immer möglich nach Konsens, um eine eigentliche Auseinandersetzung nach Stimmengewichten zu vermeiden. Ich werde Sie nicht überraschen, wenn ich Ihnen sage, dass Polen, Aserbaidschan und die zentralasiatischen Länder die Schweiz als Vorbild und Modell betrachten und in uns recht grosse Erwartungen setzen.7 In ihren Augen sollen wir als Vermittler und Advokat ihrer Interessen gegenüber den Bretton-Woods-Institutionen auftreten. Sie erwarten nicht nur schöne Worte, sondern konkrete Unterstützung, um den Transitionsprozess von der Plan- zur Marktwirtschaft zu gewinnen (Rahmenkredit für die ehemalige Sowjetunion, der in der Frühjahrssession vom Nationalrat behandelt wird).8

1. Festlegung der Politik der Weltbank-Gruppe: Die Definition der Politik der Weltbank-Gruppe ist eine permanente Aufgabe der Exekutivdirektoren.9 Sie beschlägt den gesamten Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik und schliesst zahlreiche Gebiete wie z. B. Sozial-, Umwelt- und Bevölkerungspolitik ein. Die Verantwortung für die Politik der Bank findet ihren operationellen Niederschlag in den durch die Direktoren für über 20 Milliarden Dollar jährlich bewilligten Strukturanpassungsprogrammen und Projekten. Dazu gesellen sich zahlreiche Projekte (1992 für 1,8 Milliarden Dollar) der IFC, die gegenwärtig mit Abstand dynamischste aller Entwicklungsbanken.10

2. Vertretung der Interessen der Mitglieder der schweizerischen Stimmrechtsgruppe: Die schweizerischen Interessen in der Weltbank bestehen v. a. darin sicherzustellen, dass die Politik der Bank den Prinzipien der schweizerischen Entwicklungspolitik entspricht.11 Unser Beitrittsgesetz zu den Bretton-Woods-Institutionen bestimmt, dass «bei Stellungnahmen und Entscheiden, welche die Entwicklungsländer betreffen, für die schweizerische Position die Grundsätze und Ziele der schweizerischen Entwicklungspolitik zu berücksichtigen» sind.12 Die Schweiz ist aber auch daran interessiert, dass ihre politische Auffassung – z. B. über die Menschenrechte und die Demokratie – und ihre wirtschaftlichen und aussenwirtschaftlichen Vorstellungen von der Weltbank mitgetragen werden.13

Ich habe bereits darauf hingewiesen, dass unsere Interessen nicht unbedingt kongruent mit jenen der anderen Gruppenmitglieder sind. Unsere Partnerländer sind in erster Linie an den finanziellen Ressourcen der Bank interessiert und weniger an entwicklungspolitischer Konditionalität.14 Es braucht beispielsweise viel Überzeugungskraft, diese für Umweltprobleme oder für Fragen des «good governance» zu sensibilisieren.15

Nach 40-jähriger Abwesenheit sind wir nicht in die Bretton-Woods-Institutionen eingetreten, um in den ersten hundert Tagen unserer Arbeitsaufnahme als Alles- oder Besserwisser aufzutreten. Dennoch haben wir einige Impulse geben können. Ich möchte drei Beispiele erwähnen:

1. Mehr Transparenz in der Weltbankaktivität: Ein interner Bericht – der sog. Wapenhans-Bericht – kommt zum Schluss, dass rund ein Drittel der Weltbankprojekte gescheitert ist.16 Dies erstaunt kaum, wenn man sich vergegenwärtigt, welch strenge Massstäbe gelten und in welch schwierigem politischen und wirtschaftlichen Umfeld die Bank arbeitet, nämlich im problembehafteten Infrastrukturbereich und dort, wo der Privatsektor meist aus Risikoüberlegungen nicht aktiv ist oder sein will. Überrascht hat mich aber die Offenheit und die fast an Masochismus grenzende Selbstkritik der Bank. Aus der Überzeugung heraus, dass zahlreiche andere Entwicklungsbanken aber auch die bilateralen staatlichen und nichtstaatlichen Entwicklungsinstitutionen viel aus dem Wapenhans-Bericht lernen könnten, verlangte ich, dass der Bericht publik gemacht werde, was dann auch geschah.

2. Kampf der Armut: Das ist nicht mehr als ein Schlagwort, wenn es nicht konkretisiert wird. Die Bank ist der Armut verpflichtet, doch kann sie sich hier noch verbessern. Mit anderen Exekutivdirektoren habe ich den Wunsch geäussert, dass in Zukunft jedes Programm- und Projektdokument einen besonderen Abschnitt enthält, ob und in welchem Umfang die zu bewilligenden Kredite positive Auswirkungen auf die ärmere Bevölkerung zeitigen. Dieser Wunsch ist auch aufgenommen worden.

3. Unterstützung unserer Wirtschaft: Sie wissen, dass die Weltbank mit Abstand der grösste ausländische Auftraggeber der schweizerischen Industrie ist. 3,8 Prozent ihrer Gesamtaufträge flossen 1992 in die Schweiz17. Zahlreiche Unternehmer erkundigen sich bei mir über die Möglichkeit der Auftragsvergabe. Ich übe keinerlei Druck auf die Verantwortlichen der Bank aus, «schweizerisch» einzukaufen; sie sollen den günstigsten Anbieter wählen, was nicht unbedingt identisch mit der billigsten Offerte ist. Dort jedoch, wo ich Hinweise habe, dass die Auswahlkriterien nicht voll respektiert werden, greife ich ein, was in zwei Fällen auch geschah, die nun neu beurteilt werden.

Das sind drei kleine Beispiele. Die ersten hundert Tage unserer Mitgliedschaft, die v. a. der Beobachtung dienten, sind jetzt vorbei, und viel wichtiger ist, was wir in der Weltbank künftig erreichen können.18

Die Schwerpunkte unserer Aktivitäten werden sich nach drei Kriterien ausrichten: die Herausforderungen, denen die Bank gegenübersteht, die Interessen unserer Stimmrechtsgruppe und das Prinzip der komparativen Vorteile (wo kann die Schweiz der Weltbank etwas bieten?).

Zunächst geht es um eine Grundsatzfrage: Ich bin mehr denn je davon überzeugt, dass wir in der Weltbank mehr auf der Ebene der Politik als auf der Ebene der Projekte aktiv sein müssen. Wir haben weder die personellen Ressourcen noch das technische Wissen, die jährlich von der Weltbank und der IFC in die Wege geleiteten Projekte und Programme sorgfältig zu analysieren. Was wir jedoch massgeblich mitbeeinflussen können, ist die Politik der Bank, nach welcher die Projekte und Programme ausgewählt und massgeschneidert werden und dass diese von den Gouverneuren – Herrn Bundesrat Delamuraz – abgesegnete Politik in der Praxis auch durchgesetzt wird.19

Die nobelste Aufgabe der Bank ist die Armutsbekämpfung. Diese entspricht auch dem Grundprinzip der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit. Konkret heisst das für uns, dass wir die Grundsätze und Direktiven der Bank in allen Aktivitätsbereichen auf ihre Auswirkung auf die ärmeren Bevölkerungsschichten durchkämmen müssen und dass wir jenen Projekten und Programmen, deren Nutzen in erster Linie den ärmeren Bevölkerungsschichten zugutekommen, den Vorzug geben müssen (Förderung arbeitsintensiver Projekte; Programme in den Bereichen Erziehung, Gesundheit und Frauenförderung).20 Ebenfalls unbestritten ist, dass wir die Interessen der Partnerländer der Schweiz in der Stimmrechtsgruppe nachdrücklich vertreten müssen. Auch hier deckt sich unser Interesse mit jenem der Bank. Der Präsident der Weltbank, Herr Preston, nennt ganz klar die Förderung des Transitionsprozesses der mittel- und osteuropäischen Staaten und der ehemaligen Sowjetunion als wichtigste Herausforderung der Bank in den kommenden Jahren.21 Die Weltbank ist auch der wichtigste Financier der Oststaaten, vor dem IMF und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung.

Die Schweiz hat grosse Erfahrungen in den Schwerpunktländern ihrer Entwicklungszusammenarbeit gesammelt, die auch für die Aktivitäten der Weltbank nutzbringend sind. Das gleiche gilt für die Entwicklungsländer, wo die schweizerische Wirtschaft seit Jahrzehnten aktiv ist. Hier haben wir einen komparativen Vorteil, den wir einbringen können. Wir werden uns darum bemühen, dass die Strategie der Weltbank und der Schweiz in diesen Ländern – sei sie entwicklungspolitischer, politischer oder aussenwirtschaftspolitischer Natur – nicht nur konfliktfrei ist, sondern auch Synergien entfalten kann.

Eine Politik festlegen ist eines, sie durchsetzen etwas anderes. Der erwähnte Wapenhans-Bericht zeigt dies mit aller Deutlichkeit auf; Narmada ist das beste Beispiel dafür. Wenn Sie die Direktiven der Bank durchlesen – sei es im Umwelt-, Umsiedlungs- oder Frauenförderungsbereich –, werden Sie feststellen, dass diese gut und wegweisend sind. Das Problem ist die Implementierung. Wie stelle ich als Exekutivdirektor sicher, dass der Wille der Gouverneure, von Bundesrat Delamuraz, Staatssekretär Blankart oder Direktor Staehelin, auf dem Terrain vom Weltbankvertreter in der Mongolei, im Narmadatal oder auf dem bolivianischen Hochplateau durchgesetzt wird? Es scheint mir vordringlich, dass ich die Implementierung der Direktiven und Ratsentscheide sehr ernst nehme, sonst bin ich in Washington fehl am Platz. Wir dürfen uns nicht mit Schlussevaluationen begnügen, die im Nachhinein Auskunft darüber erteilen, ob ein fertiggestelltes oder weit fortgeschrittenes Projekt den zu Beginn festgesetzten Anforderungen genügt. Wir müssen zusätzlich ein unabhängiges effizientes Team von Fachleuten schaffen, das schwierige Projekte während der Verwirklichung auf ihre Kohärenz mit den Direktiven der Weltbank überprüft und Alarm gibt, wenn diese von der festgesetzten Linie abweichen. Dieser Alarm kam bei Narmada zu spät.

[...]22

Wyss Paul: Wieweit ist der Bau von Narmada schon vorgerückt, und was würde passieren, wenn man den Bau jetzt noch stoppen würde?

Grendelmeier: Mich würde interessieren, wer die Finanzierung gewährleistet, falls die Weltbank aus dem Projekt aussteigt.

(to Mr. Steer): I didn’t understand the word benchmarks. What does that mean?

Steer (to Mr. Wyss Paul): 40 per cent of the dam is finished. In Gujarat the resettlement of people has begun successfully. In Maharashtra some of the people have started to move. In Madhya Pradesh most of the resettlement will take place in 1996/97. If the World Bank stopped the project now, the Indian government would repay to us the 250 million $ that we have lent them. Afterwards it would be up to the Indian government as to whether or not they continue the dam. And as they have told us that they would do so, the dam would certainly be built.

(to M. Grendelmeier): The benchmarks are a set of specific actions that the government would have to take by April 1993. It would include for example the setting aside of land for settlement purposes.

Gerber (zu Frau Grendelmeier): Indien hat die Absicht, dieses Projekt zu verwirklichen. Das politische Gewicht des Narmada-Projektes ist enorm. Es ist deshalb möglich, dass die indische Regierung andere Projekte, die sie finanzieren muss, aufgibt, um dafür das Narmada-Projekt verwirklichen zu können. Die indische Regierung wird wahrscheinlich den Entscheid des Exekutivdirektors der Weltbank gar nicht abwarten. Wenn sie sieht, dass die Richtlinien nicht vollständig eingehalten werden und die Exekutivdirektoren einer Weiterführung des Projektes nicht zustimmen, wird sie sich die Blamage ersparen, eine Niederlage in der Weltbank einstecken zu müssen. Das heisst, dass die Weltbank das Projekt sistiert, die 250 Millionen Franken wieder zurückverlangt und die indische Regierung das Projekt selber weiterführt.

Die indische Regierung hat in demokratischer Weise beschlossen, dieses Projekt durchzuführen. Die Umgangsart der Weltbank-Vertreter wurde als arrogant empfunden, worauf der indische Exekutivdirektor23 seiner Regierung auf indirekte Weise den Vorschlag machte, dieses Projekt zurückzuziehen, um sich dem Einfluss der Weltbank nicht mehr stellen zu müssen.

Bär: Als Mitglied der Kommission Nebiker möchte ich Ihnen eine Mitteilung machen. Die Kommission kam nach ihrer heutigen Sitzung zu folgendem Schluss: Falls die Kriterien nicht erfüllt werden können, wird die Schweiz eine ablehnende Haltung gegenüber diesen Projekten einnehmen. Das war der Konsens der ganzen Kommission, die in Wirtschaft und Wissenschaft sehr breit abgestützt ist.24

Ziegler Jean (à M. Gerber): Je m’étonne lorsque vous parlez de démocratie dans un État comme l’Ouzbékistan. C’est le stalinisme pur et dur qui existe là-bas. Les rapports de mission que j’ai vus sont assez terribles: violation des droits de l’homme, corruption, etc... .25 J’aimerais savoir si vos amis partagent les exigences que Mme Bär vient de formuler. En ce qui concerne les programmes de démilitarisation, j’aimerais savoir si vous avez pris une décision au niveau de la Banque mondiale d’accepter ces programmes? Qu’est-ce que vous prévoyez dans ce domaine? Évaluation de projets: Est-ce que la Banque mondiale accepterait une évaluation d’un État membre pour que l’on puisse juger de la continuation d’un projet en question?26

Bäumlin: Ich möchte die drei Stichworte – Transparenz, Entscheidpartizipation der Betroffenen und demokratische Entscheidfindung – auf die Entscheidung im April 1993 beziehen. Wer entscheidet zu diesem Zeitpunkt, ob die benchmarks erfüllt sind oder nicht?

Gerber (à M. Ziegler): Il y a des pays qui ne sont pas faciles et où l’on doit dire que leur vue ne correspond pas exactement à la nôtre. Mais il y a une procédure éducative qui se fait. La situation en Asie centrale change d’un pays à l’autre. Effectivement, la situation en Ouzbékistan est la plus difficile. J’aimerais vous dire ce qui s’est passé à Washington dans le cadre de notre groupe. Ce qui comptait pour les différents représentants de ces pays, c’était leur propre intérêt. Ils ne voyaient pas l’institution de développement, mais surtout l’institution de financement. Mais il y a eu une procédure éducative entre temps: ils sont en train de changer sur une procédure de transition. J’ai beaucoup de visites de la part de ces pays, et je peux vous assurer qu’ils sont en train d’apprendre pas mal de choses – et ils apprennent vite. Il y a également des visiteurs suisses dans ces pays qui les aident à accéder dans la procédure de transition.27

Démilitarisation: Je dois vous dire que la Banque n’a pas le droit de se mêler de la politique d’un pays. Elle doit analyser la situation économique et prendre ses décisions à partir de critères économiques. Nous parlons évidemment de démocratie, de dépenses militaires, etc. car ce n’est pas toujours facile de séparer l’économie et la politique. Indirectement, nous participons donc à une certaine pression politique. Évaluation: Nous avons un groupe d’évaluateurs très critique. Je pense que la procédure est assez dure et ne nécessite pas d’évaluateurs «étrangers». Il suffit de lire le rapport Wapenhans, il n’y a jamais eu un rapport aussi critique!

Steer (to M. Bäumlin): My team will have to see whether or not these benchmarks have been fulfilled. We will present a report to the management and the management will make recommendations to the Board.28

Dierker: Es gab natürlich im Weltbank-Board auch von einigen Ländern die Forderung, eine externe Evaluation des Projektes zu machen. Vielleicht wäre das wirklich wünschenswert, aber man hätte nur noch ein halbes Jahr Zeit. Es dürfte schwierig sein, in der kurzen Zeit ein solches Projekt überprüfen zu lassen. Es werden jedoch zu gegebener Zeit bestimmt noch ergänzende Äusserungen zu Herrn Steers Report kommen. Ich hoffe, dass das Weltbank-Board diese Arbeiten genauso ernst nimmt wie Herrn Steers Report.

Präsident: Inwieweit nimmt unsere Zentrale in diesem Fall Einfluss auf die Vertretung bei der Weltbank?

Blankart: Herr Gerber erhält von uns Instruktionen, wie er sich als Vertreter der Schweiz bei der Weltbank zu verhalten hat. Er kann natürlich in Washington nicht nur als Schweizer auftreten, sondern muss flexibel sein, wenn er in seiner Gruppe einen Konsens herstellen will. Diese Instruktionen werden selbstverständlich in engster traditioneller Zusammenarbeit mit der DEH vorgenommen, die auf diesem Gebiet grosse Erfahrung hat.

Staehelin: Die heutige Diskussion hat gezeigt, dass die vom Exekutivrat der Weltbank festgelegten Kriterien dermassen streng sind, dass es für Indien schwierig sein wird, sie zu erfüllen. In zwei der Gliedstaaten wird der Bericht positiv ausfallen, in einem jedoch wird er recht unbefriedigend ausfallen. Wir werden uns an den grundsätzlichen Beschluss halten und verlangen, dass diese Kriterien erfüllt werden. Das programmiert unsere Stellungnahme schon sehr weitgehend vor.29 Solange wir den Bericht von Herrn Steers Team nicht haben, wäre es verfrüht, eine definitive Instruktion an den Exekutivdirektor festzulegen. Die Empfehlung der Kommission Nebiker ist für uns sehr gewichtig.30 Auf welcher Stufe ein Entscheid für die Instruktionen an Herrn Gerber gefällt wird, wird sich noch zeigen. Wir müssen auf jeden Fall den Bericht Steer und die Stellungnahme des Management der Weltbank abwarten. Wie Herr Dierker schon sagte, werden sicher auch noch andere Informationen folgen. Alle diese Elemente werden uns helfen, den Entscheid vorzubereiten, den wir an der Zentrale zu treffen haben.

Präsident: Diese Diskussion hat gezeigt, dass ein grosses Interesse in der Kommission herrscht. Wir werden uns auch weiterhin über das Verhalten der Weltbank informieren lassen und die Angelegenheit kritisch begleiten.