dodis.ch/59120Aussprachepapier des EDA an den Bundesrat1

Bericht über die schweizerische Neutralität: weiteres Vorgehen

Seit 1989 ist im Gefolge der Umwälzungen im Osten Europas, der Fortentwicklung der Europäischen Gemeinschaft sowie des Erstarkens des Sanktionensystems der Vereinten Nationen im Golfkonflikt die dauernde Neutralität der Schweiz in Diskussion geraten. Verschiedene parlamentarische Vorstösse haben die Neutralitätsproblematik zum Gegenstand und ersuchen den Bundesrat um Stellungnahme:

90.3001 Postulat Hubacher vom 21.1.1991, Bericht über die Neutralität;2

91.3056 Motion Baerlocher vom 7.3.1991, Konzept für eine friedenspolitische Neuorientierung der Neutralität;3

90.3081 Interpellation Müller-Meilen vom 20.3.1991, Neutralität und IKRK.4

Mit Zustimmung des Bundesrates hat das EDA am 13. März 1991 eine Studiengruppe verwaltungsexterner und verwaltungsinterner Personen mit einer vertieften Analyse der verschiedenen mit der Neutralität verbundenen Fragen beauftragt.5 Der Bericht der Studiengruppe («Schweizerische Neutralität auf dem Prüfstand – Schweizerische Aussenpolitik zwischen Kontinuität und Wandel»)6 wurde dem Bundesrat am 25.3.1992 zugeleitet und anschliessend veröffentlicht.7

Die Studiengruppe kommt zum Schluss, dass als Folge des veränderten aussenpolitischen Umfeldes der Schweiz die Neutralität zwar im Vergleich zu anderen aussenpolitischen Mitteln an Bedeutung verloren habe. In der gegenwärtigen Phase des Übergangs solle die Schweiz aber die Strategie der Neutralität beibehalten; dies solange, bis in Europa eine tragfähige Sicherheitsstruktur aufgebaut sei, die der Schweiz und ihren Bürgern mindestens so viel Sicherheit böte wie die Neutralität.8 Die Studiengruppe hält jedoch eine Neuausrichtung der Aussenpolitik hinsichtlich der Neutralität für notwendig. Die Schweiz solle ihre Neutralität auf den völkerrechtlich geforderten Kerngehalt konzentrieren und damit eine möglichst grosse aussenpolitische Handlungsfreiheit zur Bewältigung der anstehenden Herausforderungen gewinnen. Die Neutralität dürfe insbesondere nicht ein Hindernis darstellen bei der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit hinsichtlich des Aufbaus eines europäischen Sicherheitssystems oder der Abwehr «neuer» Bedrohungen, bei der Integration in die EG oder beim gemeinsamen Vorgehen gegen Völkerrechtsbrecher (vgl. die Seiten 28–33 des Berichts).9

Die Studiengruppe zeigt dem Bundesrat hinsichtlich der Neutralität einen pragmatischen Mittelweg auf. Sie vermeidet einen Bruch mit der bisherigen schweizerischen Neutralitätspolitik. Sie baut auf deren traditionellen Grundlagen auf und übernimmt bewährte Elemente. Andererseits befreit sie unsere Neutralitätskonzeption von hinderlichen Dogmen und verschafft dem Bundesrat grössere aussenpolitische Handlungsfreiheit.10 Die Neutralität in der von der Studiengruppe vorgezeichneten Form behindert eine allfällige Integration in europäische oder globale Organisationen nicht mehr. («Doppelstrategie von Bewahrung und Öffnung»).

Diese von der Studiengruppe angeregte Neutralitätsstrategie entspricht in grossen Teilen der Konzeption, wie sie der Bundesrat seit dem Golfkrieg (Wirtschaftssanktionen vom August 1990)11 befolgt und im Bericht über die Schweizerische Sicherheitspolitik im Wandel vom 1.10.199012 sowie in jenem über die Konzeption der Armee in den neunziger Jahren (Armeeleitbild 95) vom 27.1.199213 entworfen hat. Der Entwurf der Botschaft über den EWR-Vertrag sowie der Entwurf des dritten Integrationsberichts sind auf derselben Linie fortgefahren. Beide Entwürfe sind dem Bundesrat in diesen Tagen unterbreitet worden.14

Der von der Studiengruppe vorgeschlagene «guteidgenössische» Mittelweg hat gute Chancen, in der Schweizer Bevölkerung auf Zustimmung zu stossen. Das Echo in den Medien auf den Bericht war durchwegs positiv. Jede aktuelle Aussenpolitik, die im Schweizer Volk eine breite Trägerschaft finden will, muss der mehrheitlich positiven Einstellung des Schweizers zur Neutralität Rechnung tragen. Man geht wohl kaum fehl in der Annahme, dass eine Mehrheit der Schweizer zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Aufgabe der Neutralität nicht verstehen und einer derartigen Politik ihre Gefolgschaft verweigern würde. Revolutionäre Schritte bezüglich der Neutralität sind zur Zeit nicht notwendig und fielen auf ungünstigen Boden. Auf der anderen Seite dürfte die von der Studiengruppe angeregte Neutralitätsausrichtung dem wachsenden Teil der Schweizer entgegenkommen, die der Neutralität kritisch gegenüberstehen und vermeiden möchten, dass dieses Statut einer Haltung der Solidarität und Integration im Wege steht. Aus diesen Gründen sind wir der Meinung, dass der Bericht der Studiengruppe Neutralität und seine Anhänge dem Bundesrat in der Zukunft eine gute Grundlage für die Entscheidung von Neutralitätsfragen bieten.

Der Bericht der Studiengruppe und seine Anhänge enthalten eine Fülle von Informationen und politisch bedeutungsvollen Wertungen. Es scheint uns zweckmässig, wenn in einem ersten Schritt diese Unterlagen von den interessierten Bundesstellen eingehend geprüft werden. Zu diesem Zwecke erhält jedes Generalsekretariat die von ihr gewünschte Anzahl Exemplare zur departementsinternen Verteilung. Sollten einzelne Ämter oder Dienste im Rahmen dieser Prüfung es als nützlich oder notwendig erachten, zusätzliche sachdienliche Auskünfte zu erhalten oder die Materie einer vertieften Diskussion zu unterziehen, so stünden dafür der Chef der Direktion für Völkerrecht15 und seine Mitarbeiter gerne zur Verfügung. Für den Fall, dass die Auswertung der verschiedenen Stellungnahmen zu stark divergierenden Ergebnissen führen sollte, könnte eine konferenzielle Bereinigung vorgesehen werden. Auf der Grundlage der im beschriebenen Vernehmlassungsverfahren gewonnen Erkenntnisse wird das EDA zuhanden des Bundesrates einen kurzen Bericht zur Neutralität erarbeiten. Nach dessen Gutheissung durch den Bundesrat wird dieser Beitrag in den Bericht des Bundesrates über die Aussenpolitik übernommen, der Ende dieses Jahres der Bundesversammlung zugeleitet werden soll.16

Die Ausarbeitung und Veröffentlichung eines gesonderten Berichts über die Neutralität durch den Bundesrat erachten wir als nicht zweckmässig. Ein derartiger Bericht birgt die Gefahr, von anderen Staaten, von den Medien und der Öffentlichkeit als «offizielle Neutralitätskonzeption der Schweiz» verstanden zu werden. Dem Bundesrat würde faktisch die Freiheit genommen, im Einzelfall von diesen Grundsätzen abzuweichen, selbst wenn dies dannzumal im aussenpolitischen Interesse der Schweiz liegen würde. Die zum Teil negativen Erfahrungen mit dem engen Korsett, in das die strengen neutralitätspolitischen Leitlinien des EPD von 1954 (VEB 24, 1954, Nr. 1)17 den Bundesrat während Jahrzehnten gezwängt hat, sind beredtes Beispiel dafür. Es genügt, wenn der Bundesrat im aussenpolitischen Bericht Ausführungen zur Neutralität macht. Die Neutralität ist nur einer unter anderen Teilen unserer Aussenpolitik und verdient angesichts ihres Bedeutungsverlustes im ausgehenden 20. Jahrhundert keine Hervorhebung.

Im übrigen bieten andere Botschaften (EWR) und Berichte (Integrationsbericht) sowie Einzelfallentscheide (Überflugrechte für Blauhelmtruppen der UNO für Jugoslawien) dem Bundesrat Gelegenheit, seine Haltung bezüglich der Neutralität am konkreten Fall aufzuzeigen.18 Gerade die Erfahrungen mit den Wirtschaftssanktionen gegenüber dem Irak haben gezeigt, dass das Schweizer Volk eher bereit ist, eine Umgestaltung der schweizerischen Neutralitätskonzeption mitzutragen, wenn am konkreten Beispiel die Gründe für diese neue Politik verdeutlicht werden können. Im Gegensatz dazu fällt es schwer, dem Bürger anhand abstrakter Erwägungen die Notwendigkeit einer Änderung klar zu machen. Auch aus diesem Grunde empfiehlt es sich von einem umfassenden «Neutralitätsbericht des Bundesrates» abzusehen.

1. Der Bericht der Studiengruppe Neutralität wird von den interessierten Bundesstellen geprüft. Ihre Stellungnahmen sind der Direktion für Völkerrecht bis Ende Juni 1992 zuzustellen.

2. Gestützt auf den Bericht der Studiengruppe Neutralität und die eingehenden Stellungnahmen der Bundesämter erarbeitet das EDA einen kurzen Bericht über die Neutralität. Dieser wird dem Bundesrat zur Gutheissung unterbreitet.

3. Der vom Bundesrat genehmigte Neutralitätsbericht wird in den Bericht des Bundesrates über die Aussenpolitik eingebaut.

Wir beantragen dem Bundesrat, vom vorliegenden Aussprachepapier und dem darin vorgeschlagenen Vorgehen in zustimmenden Sinne Kenntnis zu nehmen.19