dodis.ch/31763

Notiz für den Vorsteher des Politischen Departements, F. T. Wahlen1

Beitrag zur Beantwortung der Interpellation2 der nationalrätlichen Kommission für auswärtige Angelegenheiten in der September-Session 1965 (siehe Notiz von Herrn Botschafter Micheli vom 7. September an Herrn Dr. Lindt3)

Entwicklungshilfe

1. Allgemeine Erwägungen

Ein besserer Ausgleich zwischen armen und reichen Nationen, mit andern Worten die Hebung des Standards der Entwicklungsländer, ist aus politischen, wirtschaftlichen und moralischen Gründen eines der obersten Anliegen der Menschheit. An ihm sind Entwicklungsländer und entwickelte Länder gleichermassen interessiert. Aus politischen Gründen, weil er die politischen Spannungen reduziert, aus wirtschaftlichen Gründen, weil dadurch der Handel (die internationale Arbeitsteilung) gefördert wird, aus moralischen Gründen, weil allzu grosse soziale Unterschiede den Kontakt zwischen den Menschen vergiften und verfälschen.

Dass die Schweiz ihren angemessenen Teil an der Entwicklung der unterentwickelten Länder leistet, ist selbstverständlich. Würden wir nicht das in unseren Kräften liegende tun, so könnten wir nicht vor uns selbst bestehen, wir würden aber auch den Ruf der Schweiz im Ausland beeinträchtigen, und zwar sowohl in den Entwicklungsländern wie in den entwickelten Ländern.

Die Entwicklungshilfe ist ein wesentlicher wenn nicht der wichtigste Bestandteil unserer Politik gegenüber den Entwicklungsländern4. Als Land, das keinem Block verschrieben ist, als Binnenland ohne viel Rohstoffe, das trotzdem einen hohen Lebensstandard erreicht hat, als Land, das trotz seiner Vielfalt den Sprachenfrieden, den Religionsfrieden und den sozialen Frieden aufrecht zu erhalten wusste, als Land, das es verstand, sich aus kriegerischen Verwicklungen herauszuhalten, geniessen wir in den meisten Entwicklungsländern ein Ansehen, das eine gute Grundlage für freundschaftliche Beziehungen bildet. Wir müssen uns aber bewusst sein, dass dieses Ansehen nicht ein für alle Mal gegeben ist, sondern dass dauernde Anstrengungen notwendig sind, um es zu erhalten. Die Erwartungen, welche die Entwicklungsländer in die Schweiz setzen, sind gross. Auch wenn wir sie nicht alle erfüllen können, müssen wir doch zeigen, dass wir mehr als nur theoretisches Verständnis für ihre Probleme haben.

Noch unter einem andern Gesichtspunkt ist die Entwicklungshilfe für uns wertvoll. Sie öffnet uns Tore in eine andere Welt, sodass wir unsere eigenen Mühen und Sorgen mit andern Augen sehen lernen. Als weltaufgeschlossenes Volk wissen wir, dass der Kontakt mit der sogenannten Dritten Welt geistige Bereicherung und Stimulierung bedeutet. Insofern ist Hilfe an Entwicklungsländer auch Hilfe an unsere eigene Entwicklung.

Es ist in internationalen Kreisen das Postulat aufgestellt worden, dass hoch entwickelte Länder 1% des Bruttosozialprodukts für Entwicklungshilfe aufbringen sollten. Ob wir dieses Ziel heute erreichen, hängt davon ab, was für Leistungen man als Entwicklungshilfe auffasst5. Die Leistungen der Schweiz zugunsten der Entwicklungsländer beruhen zum grösseren Teil auf den Beziehungen der schweizerischen Wirtschaft mit den Entwicklungsländern. Die Leistungen der Privatwirtschaft erfolgen aber fast immer zu kommerziellen Bedingungen und viele Entwicklungsländer sind nicht in der Lage, solche Bedingungen einzugehen. Die Leistungen der Privatwirtschaft müssen deshalb durch solche gemeinnütziger Organisationen und durch solche des Staates ergänzt werden.

Angesichts der Bedeutung der Entwicklungshilfe für die Zukunft der Welt verwundert es nicht, dass die internationalen Organisationen, vorab die UNO und ihre Spezialorganisationen, sich dieser Aufgabe intensiv annehmen. Die Schweiz unterstützt die meisten ihrer Programme durch Beiträge6. Sie zeigt damit, dass ihre Neutralität und die Nichtmitgliedschaft bei der UNO sie nicht hindern, an internationalen Solidaritätsbestrebungen das ihre beizutragen7. Mit ihren Beiträgen an multilaterale Programme fördert die Schweiz nicht nur die Entwicklung in den emporstrebenden ärmern Ländern, sie fördert auch die internationalen Organisationen an sich, indem sie ihre Wirkungsmöglichkeiten erhöht. Als Ausdruck des Willens zur Lösung gemeinsamer Probleme der Völker im Geiste der Zusammenarbeit sind die internationalen Organisationen heute ein unentbehrliches Instrument, an dessen Wirksamkeit die Schweiz nicht weniger als andere Nationen interessiert ist.

Neben der multilateralen Entwicklungshilfe steht sodann die bilaterale Hilfe, die Hilfe von Land zu Land. Sie erlaubt einen persönlichen, den Möglichkeiten unseres Landes angepassten Einsatz der für die Entwicklungshilfe zur Verfügung stehenden Mittel und hilft mit zur Schaffung einer Atmosphäre zwischen den betreffenden Ländern und uns, die geeignet ist, die bestehenden bilateralen Probleme im Geiste der Freundschaft und des gegenseitigen Verständnisses zu lösen. Wir schliessen deshalb kein Land, mit dem wir normale Beziehungen unterhalten, grundsätzlich von unserer Hilfe aus, wobei wir freilich nicht überall helfen können, oder jedenfalls nicht überall im gleichen Masse, da dies auf eine Verzettelung unserer Mittel hinauslaufen würde, die der Hilfe ihre Wirksamkeit nähme8.

2. Die drei Arten der Entwicklungshilfe

Die Entwicklungshilfe hat vor allem drei Gebiete zum Gegenstand, die sich allerdings bis zu einem gewissen Grade gegenseitig durchdringen: die technische Hilfe, die Finanzhilfe und die handelspolitischen Massnahmen.

a. Die technische Hilfe

Die technische Hilfe des Bundes hat 1961 mit der Schaffung eines besonderen Zweiges der Bundesverwaltung und der Bereitstellung grösserer Mittel den entscheidenden Impuls erhalten9. Der gegenwärtige Rahmenkredit10 wird bis Mitte 1967 reichen und erlaubt jährliche Verpflichtungen von 36 Millionen Franken. Für Studierende aus Entwicklungsländern in der Schweiz werden ausserdem jährlich etwa 2 Mio. ausgegeben.

Ich möchte aber hervorheben, dass die Vermittlung von Wissen und Erfahrungen an die Entwicklungsländer sich keineswegs auf das beschränkt, was der Bund unternimmt. Gemeinnützige schweizerische Organisationen, worunter an vorderer Stelle die christlichen Missionen, entwickeln auf dem Gebiete der technischen Hilfe schon lange eine äusserst fruchtbare Tätigkeit. Der Bund arbeitet eng mit ihnen zusammen und ermöglicht ihnen durch Beiträge an auserwählte Projekte, ihre Arbeit nicht unbedeutend auszudehnen11.

Erwähnt werden muss aber auch die technische Hilfe schweizerischer Firmen, etwa im Zusammenhang mit der Anlernung im Gebrauch und Unterhalt schweizerischer Exportgüter, oder in Form der Verleihung schweizerischer Lizenzen, oder in der Tätigkeit schweizerischer Beraterfirmen, oder durch Anlernung von einheimischem Personal in schweizerischen Niederlassungen und Tochtergesellschaften in Entwicklungsländern12. Obwohl es sich dabei in der Regel um Leistungen gegen ein nach kommerziellen Gesichtspunkten berechnetes Entgelt handelt, liegt darin eine wertvolle Hilfe zur Entwicklung der betreffenden Länder.

Von den Mitteln, die der Bund für technische Hilfe einsetzt, werden etwa ⅓ für die multilaterale Hilfe verwendet. Es handelt sich zur Hauptsache um Beiträge an das Erweiterte Programm der technischen Hilfe der UNO und den Spezialfonds der UNO13. Die Schweiz hat zurzeit einen Sitz im Komitee für technische Hilfe der UNO und damit Gelegenheit, die Gestaltung der technischen Hilfe der UNO mitzubestimmen.

Die bilaterale technische Hilfe des Bundes geht an etwa 75 verschiedene Länder, davon aber 70% an nur 10 Länder, was zeigt, dass wir eine gewisse Konzentration anstreben, und zwar auf Länder, die der Hilfe besonders dringend bedürfen oder wo die Voraussetzungen für eine wirkungsvolle Hilfe besonders günstig liegen14.

Die Hilfe besteht in Ausbildung, Beratung oder in der Durchführung von Entwicklungsarbeiten. Bei den Projekten privater Organisationen, die der Bund unterstützt15, handelt es sich meist um Schulungsprojekte. Unter den Bundesprojekten befinden sich verschiedene Projekte für die berufliche Schulung16. Wir legen das Gewicht immer mehr auf die Schulung im Entwicklungsland selber, was aber nicht ausschliesst, dass wir fortfahren, in besonderen Fällen Stipendien für eine Ausbildung in der Schweiz zu erteilen. Dieses Jahr werden 540 Angehörige aus Entwicklungsländern mit Bundesmitteln eine Ausbildung in der Schweiz genossen haben, davon 300 Hochschulstudenten und 150 in eigens für sie organisierten Kursen, die übrigen in einzelnen Schulen und bei verschiedenen Lehrmeistern17. Dazu kommen 230 Stipendiaten, die von internationalen Organisationen in der Schweiz plaziert werden18. Ich möchte hier allen jenen danken, die sich der Ausbildung dieser Leute annehmen, aber auch jenen, die für ihr sonstiges Wohl besorgt sind; es ist gewiss nicht immer eine leichte Aufgabe.

Zurzeit befinden sich ca. 60 Schweizer im Auftrag des Bundes in Entwicklungsländern, wovon etwa die Hälfte Einzelexperten, während die übrigen in kombinierten Projekten eingesetzt sind19. Über 100 weitere schweizerische Experten stehen im Dienste internationaler Organisationen20. Unsere Landsleute leisten ihre Arbeit teilweise unter schwierigen Lebensbedingungen. Nicht wenige verdanken das Vertrauen, das ihnen entgegengebracht wird, dem Umstand, dass sie aus einem neutralen Land kommen. Erwähnen möchte ich hier auch jene Arbeitgeber, die, unter bisweilen erheblichen Opfern, diesen Experten einen Urlaub erteilt haben. Ausser den Experten hat der Bund sodann eine Gruppe von 20 Freiwilligen in verschiedenen Entwicklungsländern21. Hier öffnen sich unserer Jugend neue Tore; ihr Einsatz verdient unsere Bewunderung.

Der Bund hat auch einige grössere Projekte in Angriff genommen, um eine Wirkung zu erzielen, die mehr in die Tiefe und Breite geht, als das in der Regel bei der Entsendung von einzelnen Experten und der Ausbildung einzelner Angehöriger von Entwicklungsländern der Fall ist. So etwa die Ansiedlung von tibetischen Flüchtlingen in Nepal22, die Ermöglichung einer Milchwirtschaft in den Bergen Südindiens durch entsprechenden Pflanzenbau und Viehzucht23, die Erstellung einer Milchpulverfabrik in der Türkei24, die Förderung des Genos senschaftswesens in Rwanda25, die Förderung der Viehwirtschaft in Peru26. Diese und andere vielversprechende Projekte weisen auf immer neue Möglichkeiten der technischen Hilfe, die wir mit Umsicht wahrzunehmen trachten.

b. Die Finanzhilfe27

Dass technische Hilfe für die Entwicklung allein nicht genügt, zeigt sich immer dann, wenn aus Ratschlägen, Projekten und Plänen Wirklichkeit werden soll. In vielen Fällen ist dies nur möglich, wenn das nötige Kapital, teilweise wenigstens, vom Ausland bereitgestellt wird.

Durch die Gewährung von Exportkrediten leisten Industrie und Banken28 wertvolle Hilfe. Durch die Garantierung des damit eingegangenen Risikos unterstützt der Bund seit langem die Gewährung solcher Kredite. Zurzeit sind Kredite von ca. 950 Mio. für Lieferungen in Entwicklungsländer durch den Bund gedeckt. Die Lauffristen dieser Kredite sind in den letzten Jahren für die Entwicklungsländer immer länger geworden. Dementsprechend hat sich auch das Risiko erhöht.

Absolut, aber noch mehr im Vergleich zu andern Ländern, investiert die schweizerische Wirtschaft sodann recht bedeutende Summen in Entwicklungsländern in Form von Beteiligungen. Man schätzt sie auf gegen 200 Mio. jährlich. Durch Abkommen mit Entwicklungsländern über den Schutz von Investitionen29 versucht der Bund, diesen Investitionen gewisse Sicherheiten zu geben. Ausserdem wird die Gewährung von Investitionsrisikogarantien durch den Bund erwogen. Die Vorarbeiten für ein entsprechendes Bundesgesetz nähern sich dem Abschluss30.

Die Finanzhilfe der Schweiz beruht vor allem auf privaten Leistungen verbunden mit Bundesgarantien. Leider hat nun aber das Eingehen von Schulden durch die Entwicklungsländer zu einem Schuldenberg geführt, der in manchen Fällen kaum mehr tragbar ist und vielerorts bereits an die Grenze der Zahlungsfähigkeit geführt hat. Das brachte die Schweiz, im Ver band mit anderen Gläubigerländern, dazu, Konsolidierungskredite zu gewähren31. Eine Vorlage, den Bundesrat zur Gewährung solcher Kon­ solidierungskredite zu ermächtigen, ist vor kurzem an die Räte gerichtet worden32.

Sodann erweist es sich als notwendig, einigen Ländern, um deren Überschuldung zu vermeiden, Kredite zu Vorzugsbedingungen – lange Rückzahlungsfristen, geringe Zinssätze, usw. – zu gewähren, die man als weiche Darlehen zu bezeichnen pflegt. Hierfür kommt als Kreditgeber wohl nur der Staat in Frage. Für einen solchen Kredit, Indien betreffend33, liegt eine Vorlage zurzeit vor den Eidg. Räten34. Es ist nicht ausgeschlossen, dass wir weitere solche Vorlagen unterbreiten werden. Andere entwickelte Staaten35 sind uns mit dieser Form der Entwicklungshilfe weit voraus36.

c. Handelspolitische Massnahmen

Alle Entwicklungshilfe ist Hilfe zur Selbsthilfe. Auf die Dauer wird sich ein Entwicklungsland nur dann selbst helfen können, wenn es ihm gelingt, ein gewisses Exportvolumen zu lohnenden Preisen aufzubringen, um so die notwendigen Importe tätigen zu können. Die entwickelten Länder können hier dadurch helfen, dass sie die Einfuhrbeschränkungen für Produkte aus Entwicklungsländern abbauen. Ferner wird angestrebt, durch den Abschluss von internationalen Rohstoffabkommen übermässigen Preisfluktuationen entgegenzuwirken und den Entwicklungsländern einen angemessenen Preis zu sichern. Auch andere Massnahmen, wie Erweiterung der regionalen Märkte, Anpassung der Produktion an die Exportmöglichkeiten, dienen der Exportförderung und können von den entwickelten Ländern gefördert werden.

Unter den internationalen Organisationen, welche sich dieser Probleme speziell annehmen, sind vor allem das GATT37 und die UN CTAD38 zu nennen. Durch die Anfügung eines IV. Teils an die Statuten des GATT ist der Rahmen gesteckt worden, innerhalb dessen den Entwicklungsländern auf handelspolitischem Gebiet geholfen werden soll. Eine Vorlage betreffend Genehmigung dieser Ergänzung des GATT-Abkommens liegt vor den Eidg. Räten39.

Während das GATT unter Zugrundelegung der bewährten Formen der internationalen Zusammenarbeit den Problemen der Förderung des Handels der Entwicklungsländer auf den Leib rückt, holt die Konferenz für Handel und Entwicklung, die vergangenes Jahr ins Leben gerufen worden ist, weiter aus. In Erkenntnis der Bedeutung, welche den Auseinandersetzungen in diesem neuen Gremium der Vereinten Nationen zukommt, hat die Schweiz von Anfang an aktiv an den Arbeiten der UN CTAD teilgenommen. Wir hoffen, dass diese zu praktischen Lösungen führen werden, denen alle Beteiligten zustimmen können.