dodis.ch/7983

Interne Notiz des Politischen Departements12

Kurz vor Ende des letzten Weltkrieges, am 8. Mai 1945, hat der Bundesrat zum Deutschlandproblem wie folgt Stellung genommen3:

«Völkerrechtlich entsteht mit der Erklärung des Bundesrates, dass er keine offizielle Reichsregierung mehr anerkennt, für die Schweizerischen Behörden die Situation, dass das Reich zwar als Staat nicht verschwunden ist, aber keine Regierung mehr hat und damit als Völkerrechtssubjekt nicht mehr handlungsfähig ist. Die gegenseitigen offiziellen Beziehungen fallen dahin. Dagegen bleiben die schweizerisch-deutschen Verträge rechtlich weiter bestehen. Letzteres wäre auch der Fall, wenn die Alliierten ganz Deutschland besetzen und tatsächlich die frühere Staatsgewalt übernehmen und diese Übernahme proklamieren. Denn die schweizerische Regierung müsste auch nach einer totalen Okkupation und einer entsprechenden Proklamation gegenüber die Auffassung vertreten, dass die Alliierten die frühere Staatsgewalt nur de facto übernommen haben, ohne Rechtsnachfolger des Reichs zu sein, und dass daher die Ausübung der Staatsgewalt durch die Alliierten keine rechtlichen Folgen gegenüber dem neutralen Ausland haben kann.»

Der Bundesrat vertrat damals also die Ansicht, dass Deutschland als einheitlicher Staat nicht untergegangen sei, auch wenn die Reichsregierung zu bestehen aufgehört habe und der Staat als Völkerrechtssubjekt nicht mehr handlungsfähig sei.

In einem Antrag an den Bundesrat vom 2. Juni 1950 wird ausdrücklich festgestellt, dass trotz der Schaffung der «BundesrepublikDeutschland» (Westdeutschland) und der «Deutschen Demokratischen Republik» (Ostdeutschland) an der Auffassung, Deutschland sei als einheitlicher Staat nicht untergegangen, festgehalten werden sollte und dass eine Anerkennung der Regierungen der genannten beiden Staatsgebilde nicht möglich sei4. Die These ist durch die Annahme dieses Antrages durch den Bundesrat ausdrücklich gutgeheissen worden5.

Aus dieser These ergaben sich eine Reihe von Konsequenzen, die in dem erwähnten Antrag näher umschrieben wurden und die sich alle auf den folgenden Nenner bringen lassen: tatsächliche Beziehungen zu den Behörden beider Staatsgebilde sind sehr wohl möglich, aber der Verkehr zu den Behörden West- und Ostdeutschlands und die Regelung beide Parteien interessierender Fragen sollen in Formen abgewickelt werden, aus denen keine Anerkennung de facto oder de jure abgeleitet werden kann (siehe Seite 4 des dieser Notiz beiliegenden Antrages).

In dem genannten Bundesratsbeschluss war aber auch darauf hingewiesen worden, dass die Entwicklung der Dinge weitergehe und dass diese rechtliche und politische Würdigung des Deutschlandproblems keine endgültige sei. Die Entwicklung ist in der Tat schneller fortgeschritten als vor 3 1/2 Monaten angenommen werden konnte und zwar in der Richtung auf eine Konsolidierung der Selbständigkeit der westdeutschen Bundesrepublik. Diese Tendenz zeigte sich schon im Monat Juli, als die Frage der Errichtung eines westdeutschen Generalkonsulates in der Schweiz aufgeworfen wurde6. Nach einigem Zögern erklärte sich der Bundesrat mit der Errichtung eines solchen Generalkonsulates einverstanden, da die westdeutsche Regierung unsere grundsätzlichen Bedenken anscheinend nicht zu würdigen vermochte7.

Inzwischen stattgefundene Wirtschaftsverhandlungen8 und Besprechungen über den Abschluss eines Sozialversicherungsabkommens9 und einer Vereinbarung über die Verlängerung der Prioritätsfristen10 haben nun einen Schritt weitergeführt, indem die westdeutsche Regierung auf den Abschluss formeller «Regierungsabkommen bezw. Verträge» zu bestehen scheint. Dazu kommt, dass die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, wenn nicht alles täuscht, schon in den nächsten Tagen das Recht zur Errichtung eines Aussenministeriums und zum Austausch diplomatischer Agenten mit andern Staaten erhalten wird.

Diese Entwicklung zwingt uns, unsere These zum Deutschlandproblem einer neuen Prüfung zu unterziehen. Die westlichen Alliierten, die der Bundesrepublik Deutschland das Recht zur Errichtung von konsularischen Vertretungen und zum Abschluss von Staatsverträgen gaben11 und das Recht zur Errichtung diplomatischer Vertretungen zu geben im Begriffe stehen12, wollen, wie wir hören, die Theorie aufstellen, dass durch all dies der juristische Status Deutschlands, die Frage der Anerkennung und diejenige der Rechtsnachfolge des Dritten Reichs nicht berührt werden. Man muss sich unter diesen Umständen fragen, was es eigentlich braucht, damit alle diese Probleme berührt werden.

Tatsächlich hat allerdings die ganze Kontroverse für die Westmächte und übrigens auch für die Sowjetunion und ihre Satelliten in dieser Beziehung bei weitem nicht die gleiche Bedeutung wie für uns, denn jede der beiden Mächtegruppen ignoriert ganz einfach die von der andern Gruppe protegierte «deutsche Regierung». Für uns stellt sich das Problem aber anders, denn wir sind in dem Ringen um Deutschland nicht Partner sondern Zuschauer. Weder entspricht es unserer Politik, Partei für den einen gegen den andern zu ergreifen, noch wäre es zu rechtfertigen, unsere Interessen im einen Gebiet für diejenigen im andern Gebiet zu opfern. Wenn wir all dies nicht wollen, so können wir auch dem einen nicht vorenthalten, was wir dem andern gewähren. Praktisch gesprochen heisst dies, dass heute die Errichtung eines westdeutschen Generalkonsulates in der Schweiz sowie der Abschluss von Verträgen mit der westdeutschen Regierung und schon morgen vielleicht die Akkreditierung eines westdeutschen diplomatischen Vertreters in Bern13 uns nötigt, auch unsere Beziehungen mit der ostdeutschen Regierung ganz bedeutend zu intensivieren, wenn wir diese nicht vor den Kopf stossen und unsere sehr bedeutenden Interessen in der Ostzone nicht gefährden wollen14.

Eine solche zwangsweise Intensivierung unserer Beziehungen zu Ostdeutschland (z. B. der Abschluss eines Regierungsabkommens und die Aufnahme direkter Beziehungen unserer Vertretung in Berlin mit dem Aussenministerium der Deutschen Demokratischen Republik) bringen uns ohne Zweifel der Anerkennung der Zweiteilung Deutschlands näher15.

Welches sind nun aber die schweizerischen Interessen in der Ostzone? Rechtfertigen sie wirklich unsere Rücksichtnahme, denn der Handelsverkehr ist ja mit Westdeutschland ungleich grösser als mit Ostdeutschland. Um diese Fragen zu beantworten, muss man sich vor Augen halten, dass heute noch mehr als 5000 Schweizer in der Ostzone wohnen, die mit allergrössten Schwierigkeiten zu kämpfen haben, dass mehrere tausend Schweizer Ostdeutschland im Laufe der letzten Jahre zwar verliessen16, aber den grössten Teil ihrer Habe zurücklassen mussten und dass die schweizerischen Interessen der Banken und Versicherungsgesellschaften sowie zahlreicher Privater insbesondere in den industriereichen Gebieten Ost-Berlins, Sachsens und Thüringens ausserordentlich gross sind. Eine detaillierte Aufstellung der einzelnen Sachgebiete, bei denen der schweizerische Interessenschutz in Ostdeutschland gegenwärtig wirksam wird, liegt dieser Notiz bei17. Sie dürfte besser als viele Worte beweisen, dass eine Vernachlässigung oder gar Aufgabe dieser Interessen kaum zu verantworten wäre.

Wenn uns nun die von uns unbeeinflusste Entwicklung der Dinge zwingt, mit der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und ziemlich sicher auch mit derjenigen der Deutschen Demokratischen Republik direkte und sehr intensive Beziehungen zu pflegen, so stellt sich die Frage, ob nicht der Augenblick gekommen sei, wo verschiedene grundsätzliche Probleme zwischen der Schweiz und Deutschland, vorläufig zum mindesten mit der westdeutschen Regierung, aufgegriffen werden sollten und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die Aufnahme dieser engen direkten Beziehungen bereits die Anerkennung dieser Regierung bedeutet oder nicht. Diese Probleme stehen im Zusammenhang mit der Frage der Rechtsnachfolge. Es handelt sich vor allem um die beiden folgenden Fragenkomplexe:

1) Reichsschuld18 und Reichseigentum19,

2) Weitergeltung der Verträge20.

Es ist zwar zu erwarten, dass die westdeutsche Regierung sich für inkompetent erklärt, diese Fragenkomplexe einer sofortigen Regelung zuzuführen. Nichts dürfte sie aber daran hindern, wenigstens grundsätzlich ihre Bereitschaft zur Übernahme der Verbindlichkeiten des alten Reiches zu erklären, einen pactum de contrahendo zu schliessen. Eine eingehende Aufstellung der zu behandelnden Probleme findet sich ebenfalls in der Beilage21.

Der Zeitpunkt, mit der westdeutschen Regierung unverzüglich Besprechungen über diese Fragen aufzunehmen, ist ohne Zweifel gekommen, denn die westdeutsche Regierung lehnt den Abschluss der Handelsvereinbarung in jeder andern Form als derjenigen eines Regierungsabkommens ab, ohne unserer besondern Lage Rechnung zu tragen. Sie zwingt uns dadurch, unsere grundsätzliche Einstellung zum Deutschlandproblem weitgehend zu ändern. Wenn wir aber eine solche Änderung unserer Deutschlandpolitik in Erwägung ziehen, so sollten wir zum mindesten Minimalzusicherungen hinsichtlich der Regelung derjenigen Fragen, die mit der Rechtsnachfolge des Reichs zusammenhängen, dafür erhalten. Es dürfte in jedem spätern Augenblick schwerer halten, derartige Zusicherungen von der deutschen Regierung zu bekommen.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass Herr Minister Huber sofort, d. h. noch bevor das neue Handelsabkommen unterzeichnet wird, mit höchsten deutschen Regierungsstellen die Verbindung aufnehmen sollte22, um ihnen mit aller Deutlichkeit folgendes auseinanderzusetzen:

1) Die Schweiz wird durch das westdeutsche Begehren genötigt, ihre bisherige sehr vorsichtige Deutschlandpolitik, die weitgehend auch die Interessen Deutschlands berücksichtigte, aufzugeben. Die Schweiz ist jedoch nicht in der Lage, ihre sehr grossen Interessen in der Ostzone einfach zu opfern, und es wird ihr daher nichts anderes übrig bleiben, als schrittweise ihre Beziehungen zur Ostregierung zu intensivieren.

2) Wenn die Schweiz durch den Abschluss eines Regierungsabkommens ihre Bereitschaft bekundet, den gegebenen Verhältnissen in Deutschland soweit als möglich Rechnung zu tragen, so kann sie dies nur, wenn die westdeutsche Regierung ihrerseits die Bereitschaft zeigt, die mit der Rechtsnachfolge zusammenhängenden Probleme, d. h. Anerkennung der Reichsschuld und Weitergeltung der alten Verträge, sobald als möglich einer Regelung zuzuführen. Diese Bereitschaft der deutschen Regierung sollte im gegenwärtigen Augenblick zum mindesten durch einen Notenaustausch niedergelegt werden.