dodis.ch/67185Referat des Vorstehers des EDA, Bundesrat Cotti​, an der Botschafterkonferenz vom 23. August 19941

Innenpolitische Rahmenbedingungen der Aussenpolitik

Ich will versuchen, mit einigen Stichworten das Thema dieses heutigen Tages kurz einzuführen. Es geht um die Einordnung der Aussenpolitik in der Innenpolitik. Es geht letzten Endes – da diese Einordnung von grösster Bedeutung ist – um das Schicksal der Aussenpolitik selbst. Machen wir ein paar Grundbemerkungen, die notwendigerweise etwas weit in die Geschichte zurückgehen, denn meine erste Frage ist diese: Wieso bleibt die Aussenpolitik – oder wenigstens war dies bis vor wenigen Jahren so – ein Thema, welches die Schweizerinnen und Schweizer, die seit jeher die Welt durchzogen haben, ausserordentlich wenig interessiert?

Es gibt wenige Länder, wo seit Jahrhunderten die Auswanderung aus den verschiedensten Gründen stattfand, aus der anfänglichen militärischen zur Notauswanderung im letzten Jahrhundert, bis zur Etablierung unserer Betriebe in jeder Ecke der Welt und der heutigen Reiselust der Schweizerinnen und Schweizer. Wieso interessiert die Aussenpolitik die Schweizer, die so weltläufig sind, so wenig? Es ist ganz einfach eine Frage, die wir nicht ohne einen Blick in die Geschichte zurückzuwerfen, lösen können.

Ob in Marignano oder im 30-jährigen Krieg der Schweiz zum ersten Mal Gelegenheit gegeben wurde, festzustellen, welchen Vorteil es hat, von einem Krieg verschont zu werden und welche wesentliche Wohlstandsvermehrung eine Verschonung dieser Art mit sich bringt, lasse ich dahingestellt. Jedenfalls reicht diese Erfahrung sehr weit in die Geschichte zurück und schien sich in diesem Jahrhundert zu bestätigen, als unser Land aufgrund seiner isolierten Haltung von den Schrecken des 1. Weltkrieges und wohl auch von den Schrecken einer echten und tiefen inneren Zerreissprobe ferngehalten werden konnte, wie auch im 2. Weltkrieg von den Diktaturen, die das ganze Land umgaben. Ich stelle mir die Frage, was dann die positive Volksabstimmung von 1920 zum Völkerbund2 bedeuten soll, wenn diese Fernhaltestrategie so weit zurückreicht? Auch die tiefsten Wurzeln haben offenbar nicht verhindert, dass das Schweizervolk im Jahre 1920, als die Hoffnung vorherrschte, dass sich die Greuel des 1. Weltkrieges nie mehr wiederholen würden, im Völkerbund einen Weg erkannte, um nicht noch einmal solchen Gefahren ausgesetzt zu sein. Es bedeutet also, dass trotz aller Verankerung, beim Volk die Möglichkeit der Diskussion besteht: Nur wurde dann der Völkerbund zu einer grossen Enttäuschung.3 Die Friedenssicherheit von Locarno wandelte sich in wenigen Jahren zur Ouvertüre des neuen Weltkrieges und die Rettung in die integrale Neutralität4 war gleichsam eine Absage, eine notwendige Absage, zum Akt der Solidarität von 1920.

Aber so oder so bin ich der Auffassung, dass diese Haltung der Isolierung tief in der Seele des Schweizers liegt, was nicht bedeutet, dass die Solidarität der traditionellen Art, wie wir sie pflegen, nicht gestattet wäre, aber von einem Mitmachen, von einem Mitspielen in internationalen Gremien, von der Übernahme von multinationaler Verantwortung in den stark gewachsenen internationalen Strukturen ist nicht die Rede. Ich komme zu einer 1. Betrachtung, die ich samt diesem geschichtlichen Rückblick Ihrer Bewertung überlassen werde.

Diese 1. Betrachtung beinhaltet folgendes: Die geschilderte Haltung liegt tief in der Seele des Schweizervolkes; als solche muss sie bewertet und geschätzt werden. Wir können nicht, was in dieser Seele gewachsen ist, in irgendeiner Form verurteilen. Es ist ein Erbe der Vergangenheit, ein Erbe von Generationen, die Verantwortung übernommen haben gegenüber diesem Land.

La 2ème considération concerne la démocratie directe que nous pratiquons dans ce pays. Presque toutes les fois où le peuple suisse ou les cantons ne suivent pas le Conseil fédéral ou le Parlement, on entend des voix disant qu’il faut remettre en discussion la démocratie directe, qu’il faut améliorer ses structures vieillottes, qu’il faut abolir le «Ständemehr», qu’il faut modifier cette démocratie directe qui n’est plus viable et qui n’est plus à même de conduire le pays vers le futur. Moi, je prétends que la démocratie directe représente une valeur fondamentale de notre pays, qu’elle est un élément essentiel de notre culture politique. Elle nous différencie dans cette culture politique de manière substantielle par rapport aux autres démocraties qui nous entourent. Elle signifie simplement qu’il existe en Suisse une troisième instance décisionnelle politique à part le Gouvernement et le Parlement, simplement un peuple qui prononce le dernier mot sur des questions importantes. Ce dernier ne se manifeste pas pour désavouer le Parlement. Si l’on n’acceptait pas qu’il y ait le peuple en dernière instance, nous n’aurions pas de démocratie directe. Comme le Gouvernement n’est pas désavoué par le Parlement lorsque le Parlement vote contrairement à ses propositions, ce qui est souvent le cas, de même le peuple ne désavoue pas le Parlement et le Gouvernement lorsqu’il vote en opposition. D’ailleurs, lorsqu’on affirme que la démocratie directe ne serait pas apte à faire face aux problèmes, je rappelle tout de même que cette démocratie directe a assuré à la Suisse des décennies de progrès et que, dans tous les secteurs auxquels nous nous confrontons avec l’étranger qui n’a pas de démocratie directe, on est au moins présentable et par comparaison, on tient le coup. Donc, la démocratie directe s’est aussi avérée apte à faire face aux défis du monde moderne. Et si l’on affirme de temps en temps que la démocratie directe retarde parfois les décisions, ce qui est vrai, nous ne pouvons pas nier que lorsqu’il y a la démocratie parlementaire pure et dure, on finit, très souvent, par construire et puis par défaire le prochain gouvernement de telle manière que le résultat final est tout à fait comparable. Comme je le disais, notre politique sociale, d’environnement et économique n’est pas moins valable, c’est le moins que je​ puisse dire, par rapport à celle qui a été développée dans des démocraties parlementaires.

Cette démocratie directe s’applique désormais intégralement aussi à la politique étrangère. Vous savez que là également, nous avons eu une évolution. Je l’ai dit auparavant, la politique étrangère se fit longtemps dans les tours d’ivoire les plus différentes. C’est seulement à partir des années 20 que l’on a introduit dans la Constitution un référendum en matière de politique étrangère vrai et propre qui a ensuite été modifié en 1977.5 Ainsi, l’intérêt populaire pour la politique étrangère est un fait relativement récent par rapport à tous les autres secteurs de politique intérieure où la participation populaire remonte à bien des décennies. Et même si parfois certains sont tentés de dire que la démocratie directe s’applique mal à la politique étrangère, je tiens à affirmer que cette démocratie directe est maintenant ancrée dans la politique étrangère et qu’il est bien qu’il en soit ainsi. J’ajoute encore que si vous me demandiez de faire une prévision, à savoir si la Suisse entrera plus tôt dans l’Union européenne, par exemple, au lieu de devoir modifier les structures de sa démocratie directe, je serais alors très optimiste pour ce qui a trait à notre entrée dans l’Union européenne.6

La démocratie directe, 2ème constatation que je fais, se trouve ancrée dans l’âme du peuple suisse de la même manière que l’élément que j’ai indiqué auparavant. J’ai peut-être seulement une observation à faire à ce sujet qui va nous occuper fortement ces prochains temps: ce sont les effets que la démocratie directe appliquée à la politique étrangère peut avoir sur nos engagements internationaux. Je l’évoquais hier avec quelques-uns d’entre vous,7 je le répète ici. Il n’y a pas de doute que lorsque, par un vote populaire, on peut à tout moment casser, si je puis dire ainsi, un engagement international courant, de graves problèmes se posent pour la crédibilité du partenaire suisse au niveau international. Dans les contacts fréquents que j’ai avec mes confrères européens, c’est surtout l’initiative populaire qui pose problème. J’entendais très souvent des évaluations de ce type: dans les négociations bilatérales, nous craignons qu’une fois que 5 ou 6 sujets spécifiques auront été réglés, le peuple suisse ne se décide, par référendum, de casser l’accord qui aura été fait dans l’intérêt de l’Union européenne.8 Cependant, nous savons que nous avons les moyens de nous protéger, par exemple par la mise en vigueur simultanée de tous les sujets arrivés à conclusion et ceci après échéance de tous les délais référendaires. Ce n’est donc pas tellement le référendum qui déroute, c’est le droit d’initiative qui, par définition, n’est pas sujet à des délais et qui peut donc soudainement, comme un éclair, intervenir sur un sujet déjà arrêté et à propos duquel la Suisse a assumé des engagements internationaux.9 Je pense, et je le disais hier,10 qu’il y a là un problème majeur à affronter et qui sera certainement aussi sujet de discussions ouvertes dans ce pays; sujet qui, probablement, ne demandera même pas de modifications constitutionnelles ou légales parce que, comme vous le savez, c’est plutôt la pratique du Conseil fédéral et du Parlement qui a toujours voulu que le droit intérieur prime sur le droit international avec la motivation qui a été celle de longues années et selon laquelle le droit international peut tout de même presque toujours être abandonné par une dénonciation de la part de la Suisse.11 Il faudra donc reprendre le discours des relations entre le droit suisse et le droit international et c’est la seule entorse que je ferai aujourd’hui, entorse qui me paraît tout à fait logique et qu’il convient de soumettre à l’évaluation du peuple tout entier par la démocratie directe. À présent, j’aimerais passer à la 3ème et dernière réflexion.

Se le due summenzionate componenti essenziali del carattere svizzero hanno – come l’hanno – profondo valore, e se d’altronde siamo convinti – come lo siamo e l’abbiamo manifestato nel rapporto sulla politica estera12 – della necessità di maggiore impegno della Svizzera in materia di collaborazione nelle diverse strutture internazionali, allora l’interrogativo obbligato è uno solo: come riuscire a rendere questa politica estera veramente accessibile, comprensibile, valutabile per l’opinione pubblica nazionale? Se le cause del nostro relativo isolamento risalgono a molti secoli fa e sono quindi profondamente ancorate negli animi, non possiamo pretendere di modificare questo atteggiamento nel giro di uno o due anni. Credo quindi sia nostro compito lavorare a lungo termine: l’invito che rivolgerei a tutti, (pertanto non solo al Consiglio federale o al Parlamento ma anche a Voi, care collaboratrici e cari collaboratori), è proprio quello di impostare il vostro lavoro a lungo termine. Quello che seminiamo oggi sarà raccolto domani anche se non possiamo ancora dire esattamente quando. Domani dipenderà dalle condizioni esterne ed interne del paese e dall’evoluzione dei suoi bisogni. Ma questo lavoro in profondità per modificare un atteggiamento di fondo più che rispettabile deve diventare il nostro compito prioritario dei prossimi anni. Per questo occorrono molta tenacia e pazienza, e anche la capacità di accettare il voto popolare che a volte può deludere, ma non può modificare la fede nei valori essenziali di questo paese; occorre trasmettere lentamente il fascino della politica estera all’opinione pubblica del nostro paese. Voi tutti, come me, sapete quanto possa essere affascinante la relazione con altri paesi, con altri popoli, a maggior ragione in quanto cittadini della Svizzera, per definizione crogiolo di diversi popoli. Occorre però anche ancorare la concezione secondo cui maggiore partecipazione – con pieni diritti lo sottolineo – significa anche rispondere all’interesse, vorrei dire quasi materiale oltre che naturale del nostro paese.

Permettetemi ora di sottoporre alla Vostra attenzione un ultimo spunto, di cui avremo occasione di riparlare nei prossimi giorni. C’è chi crede – e il panorama generale dell’informazione tende a confermare questa tesi – che vi siano dei trucchi mediatici, che permettono di «vendere» la politica estera come si trattasse di un detersivo o un’automobile. In altre parole, affidando all’agenzia di comunicazione giusta, capace, forte, il compito di fare passare presso il popolo il tema A o B, questa agenzia riuscirebbe a compiere il lavoro. Non nascondo che ci troviamo qui confrontati con un tema di fondo di tutte le nostre democrazie: non nego che ci sia qualche aspetto di verità in questa tesi, ma se noi non riusciremo ad usare non trucchi e tecniche ma argomenti, sostanza e valori per fare accettare la nostra politica estera, questa non lo sarà mai o se passerà, passerà come qualche cosa di superficiale, di circostanziale. Condivido pienamente quanto ha detto la presidente del Consiglio nazionale su questi aspetti di demagogia che sembrano influenzare ampiamente la nostra realtà politica.13 Credo che il nostro compito sia quello di concentrarsi sull’argomento, che può essere razionale ma anche emotivo, per convincere le coscienze di ogni concittadina e concittadino, perché solo così si giustifica a fondo la nostra democrazia diretta. Ed ecco quindi lo sforzo che dobbiamo fare, e permettete di dirlo, che dobbiamo fare tutti insieme. Alle mie collaboratrici ed ai miei collaboratori del corpo diplomatico non mancherò di dire in questi giorni che sono chiamati anche loro a questo compito di lungo respiro che ci attende, che è difficile ma nello stesso tempo affascinante. Quello di un dialogo costante con il popolo che è la forma più vera di democrazia. Il mio appello è rivolto pertanto alle Ambasciatrici e agli Ambasciatori: cercheremo di creare le condizioni per questo loro impegno supplementare. Il signor Egle che dirige il settore dell’informazione nel nostro dipartimento è stato incaricato di presentare dei progetti14 affinché nel corso del prossimo futuro, senza fretta – perché ripeto, non dobbiamo lasciarci prendere dall’ansia, giacché lavoriamo per il futuro – siano create le condizioni per permetterVi, signore Ambasciatrici e signori Ambasciatori, di essere presenti più di quanto sia stato il caso finora nel dialogo con l’opinione pubblica nazionale, attraverso le Vostre conoscenze e la Vostra valutazione dei problemi. Questi erano in sintesi gli spunti introduttivi ad un tema che, come avrete capito, è di fondamentale importanza per la nostra politica estera.