dodis.ch/65688Antrag des EDI an den Bundesrat vom 10. März 19941

Refonda: Ausserordentlicher und freiwilliger Beitrag des Bundes von 3 bzw. 5 Millionen Franken an die korrekte Entsorgung der Salzschlacke2

In den Jahren 1987 bis 1990 exportierte die Alusuisse-Tochter Refonda AG insgesamt 29 000 Tonnen Salzschlacke aus dem Aluminium-Recycling an die portugiesische Firma Metalimex in Setúbal. Die dort vorgesehene Aufbereitung (gegen Entschädigung gemäss privatrechtlichem Vertrag) fand wegen verschiedenen administrativen und finanziellen Problemen nicht statt. Die portugiesischen Behörden wurden ab 1987 durch mehrere Notifikationen Refondas via portugiesische Botschaft in Bern orientiert und korrespondierten ab 1987 mit Metalimex.3 Danach erhielt die Angelegenheit durch eine Aktion von Greenpeace in Setúbal im Jahre 1991 plötzlich politische Brisanz.4 Die portugiesische Regierung machte den Fall Refonda/Metalimex zum Paradebeispiel dafür, dass es nicht die Rolle des Abfallverwerters Europas spielen will. So beschloss die portugiesische Regierung (der Ministerrat), dass die Schlacke das Land wieder zu verlassen habe. Grundsätzlich ist Portugals strenge Haltung gegenüber Abfallimporten zu respektieren. Es hat sich aber beim Fall Refonda auf ein ungeeignetes Beispiel versteift. Ungeeignet deshalb, weil die Salzschlacke nach allen bisherigen Analysen keine besondere Gefährlichkeit aufweist, die Exporte gemäss den schweizerischen Vorschriften legal erfolgten und weil die portugiesischen Behörden über die geplante Entsorgung im Bilde waren.5

Zunächst nahm Portugal die Firma Refonda ins Visier und verlangte mit einem 1992 eingereichten Rücknahmebegehren,6 dass diese die Schlacke gemäss Art. 12 der schweizerischen Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) zurücknehmen soll.7 Das entsprechende, vom BUWAL geleitete Verwaltungsverfahren ist im Gange.

Mehr und mehr verlagert sich aber die portugiesische Argumentation nun von der rechtlichen auf die politische Ebene. Konkret werfen die portugiesischen Behörden dem BUWAL eine Verletzung seiner Sorgfaltspflicht vor, woraus sie die Notwendigkeit einer politischen Lösung ableiten.

Wir haben heute die Wahl, das Rechtsverfahren fortzusetzen und damit einiges politisches Geschirr zu zerschlagen oder aber Hand zu bieten zu einer politischen Lösung, die eine Beteiligung an den Kosten der Verarbeitung beinhaltet.

Der von unserer Botschaft in Lissabon vorgeschlagene Rückgriff auf die Schlichtungs- und Schiedsgerichtsmechanismen des portugiesisch-schweizerischen Abkommens von 19288 ist gemäss Avis des EDA (Rechtsberater und Pol. Direktion) im heutigen Zeitpunkt nicht ins Auge zu fassen. Begründung: Zunächst ist der bilaterale Verhandlungsweg voll auszuschöpfen, bevor eine dritte Instanz beigezogen wird. Zudem ist der Beizug dieser dritten Instanz kostspielig und nicht ohne Risiko.9

Nach sorgfältiger Abwägung der Vor- und Nachteile kommen wir zum Schluss, dass eine politische Lösung mit einer Kostenbeteiligung das kleinere Übel darstellt. Die Rechtsgrundlage dafür ist Art. 102, Abs. 8 BV (allgemeine aussenpolitische Kompetenz des Bundesrates).10

Schweizerischerseits wurden die technischen und organisatorischen Probleme der Entsorgung in Portugal unterschätzt. In der Anlaufphase der neuen Verordnung im Jahre 1987 hatte das BUWAL noch keine Erfahrung mit deren Vollzug und war personell unterdotiert. In der Tat ist die heutige Praxis des Exportes erheblich strenger.

Die Argumente für die politische Lösung sind politischer, ökologischer, wirtschaftlicher und taktischer Natur:

politisch: 

– Die Wahrscheinlichkeit portugiesischer Störversuche gegenüber unseren bilateralen Verhandlungsbestrebungen mit der Europäischen Union wird geringer.

– Die EU ihrerseits bekundet zunehmendes Interesse an dieser bilateralen Angelegenheit. Umweltkommissar Paleokrassas hat unserem Botschafter in Brüssel die guten Dienste der EG-Kommission angeboten.11 Wir haben die Offerte verdankt, aber unter Hinweis auf die bilateralen Bemühungen festgehalten, dass wir im jetzigen Zeitpunkt nicht darauf eintreten wollen.12

– Wir vermeiden sicheren politischen Schaden in unseren bisher guten bilateralen Beziehungen zu Portugal.13

ökologisch:

– Die ökologisch unbefriedigende Situation der Schlacke in Setúbal (Zwischenlagerung unter freiem Himmel statt Verarbeitung) wird beendet.

– Der ökologisch gute Ruf der Schweiz wird gestärkt. Gerade im Abfallbereich hat die Schweiz z. B. auch als Initiatorin der Basler Konvention eine Pionierrolle gespielt.14 

– Eine Lösung ohne Gesichtsverlust für Portugal stärkt dessen Umweltpolitik.

wirtschaftlich: 

– Ein Imageschaden für die Schweiz und für schweizerische Produkte und Dienstleistungen in Portugal wird verhindert. Vereinzelt wurden in portugiesischen Medien Boykottdrohungen laut.

– Das arbeitsintensive Dossier wäre vom Tisch.

taktisch: 

– Mit einem politisch motivierten Angebot agieren wir aus einer Position der Stärke, statt aus der Defensive heraus zu reagieren.

– Falls Portugal unsere politische Geste nicht honorieren sollte, können wir den Rechtsweg weiterschreiten.

Als Nachteile einer politischen Lösung sind zu nennen:

politisch: 

– Die Schweiz kann als mitverantwortlich betrachtet werden.

– Der Fall Refonda könnte u. U. als Präjudiz für andere Fälle ausgelegt werden. Nach sorgfältiger Prüfung beurteilen die Experten des BUWAL die tatsächliche Präzedenzwirkung im Abfallbereich als gering.

finanziell:

– Der bescheidene schweizerische Kostenbeitrag passt trotz allem schlecht zur angespannten Finanzlage des Bundes.

Als Alternative kommt die Fortsetzung des Rechtsweges in Frage.

Dazu ist folgendes zu sagen:

– Das jetzt laufende schweizerische Verfahren klärt nicht generell die Verantwortlichkeiten im Hergang der ganzen Angelegenheit, sondern nur die Frage, ob Refonda aufgrund von Art. 12 VVS15 zur Rücknahme eines Teils der Schlacke verpflichtet werden kann. Die Rolle der Bundesbehörden ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Im übrigen kann bis zu einem definitiven Entscheid (Weiterzugsmöglichkeiten bis ans Bundesgericht) viel Zeit vergehen.

– Falls Refonda nicht zur Rücknahme verpflichtet werden kann, besteht das ganze Problem weiterhin.

– Falls Refonda zur Rücknahme verpflichtet werden kann, würde dies wegen der Verjährungsfrist von 4 Jahren nur einen Teil der ganzen Schlacke (max. ⅓) betreffen. Das restliche Problem bliebe weiterhin ungelöst.

Unabhängig vom Ausgang des langwierigen Verfahrens gibt es keine definitive Lösung. Jedoch entsteht mit Sicherheit politischer Schaden.

Trotz kategorischer Ablehnung durch Portugal muss die Schweiz grundsätzlich auf einer lokalen Aufbereitung in Setúbal bestehen. Sie ist aus den dargelegten politischen Erwägungen bereit, sich an der Hälfte der Kosten der lokalen Lösung bis zum Betrag von max. 3 Millionen Franken zu beteiligen.

Was spricht ganz klar für die lokale Aufbereitung?

– Die 1987 vorgesehene Aufbereitung entspricht auch heute noch den gängigen Verfahren und ist ökologisch korrekt.

– Die erforderlichen Anlagen existieren grösstenteils bereits. Trotz jahrelangem Stillstand können sie wieder instandgestellt werden. Die Gesamtkosten für die Wiederherstellung der Anlagen und die Verarbeitung der Schlacken dürften sich aufgrund von groben Schätzungen auf max. 6 Millionen Franken belaufen.

– Ökologisch ist der aufwendige Transport der 30 000 Tonnen Schlacke in ein Drittland unsinnig.

– Auch finanziell ist dieser kostspielige Transport nicht zu rechtfertigen.

– Volkswirtschaftlich ist die Wiederherstellung der Anlagen in mehrfacher Hinsicht positiv für Portugal:

● Ausbau der lokalen Wiederverwertungskapazität

● Transfer von Technologie (Beratung durch schweizerische Experten)

● Schaffung von Arbeitsplätzen.

– Der Reexport der Schlacke würde gegen den Willen der Eigentümerin Metalimex verstossen und u. U. den Ruin der Firma bedeuten. Mit der lokalen Verarbeitung hätte Metalimex eine gewisse Chance zur Gesundung.

Es ist aber denkbar, dass die lokale Aufbereitung trotz obgenannter Vorteile langfristig und im volkswirtschaftlichen Gesamtzusammenhang Portugals nicht realisierbar ist. Der Wiederaufbau der Anlagen von Metalimex für die einmalige Aufbereitung der 30 000 Tonnen Salzschlacke von Refonda ist dann fragwürdig, wenn in Portugal heute kein weiterer Bedarf für Aufbereitungskapazitäten besteht und die Anlagen erneut stillgelegt werden müssten.

In dieser Hypothese würde die Schweiz einer Exportlösung zustimmen, die z. B. den günstigen und verhältnismässig umweltfreundlichen Seetransport nach Norddeutschland und die dortige Aufbereitung in einem modernen Werk beinhalten könnte. Die Schweiz wäre bereit, die Hälfte an die Kosten der Exportlösung, max. 5 Millionen Franken, beizusteuern.

Die Leistung des freiwilligen schweizerischen Beitrags erfolgt unter nachstehenden Bedingungen:

– Die Schweiz anerkennt keinerlei Verantwortung und rechtliche Verpflichtung.

– Portugal verzichtet endgültig auf weitere Forderungen.

– Portugal stimmt der Sistierung des Verwaltungsverfahrens zu und zieht später das Rücknahmebegehren zurück. Falls daraus für Portugal Kosten entstehen sollten, würden sie vom schweizerischen Beitrag von 3 bzw. 5 Mio Franken in Abzug gebracht werden.

– Die Information der Medien erfolgt über eine gemeinsame Pressemitteilung. Jegliche Polemik wird beendet.

Der oben dargelegte Lösungsvorschlag ist klar politisch motiviert. Auch bei wohlwollender Analyse der Angelegenheit kann die Schweiz trotz ihrer traditionell guten Beziehungen mit Portugal nicht weiter gehen. Dennoch ist ungewiss, ob die Portugiesen auf unseren konstruktiven Lösungsvorschlag eingehen.

Portugals Behörden könnten die Offerte von 3 bzw. 5 Millionen Franken als ungenügend erachten, weil sie trotz schwachen Argumenten auf der Illegalität der Exporte und der Gefährlichkeit der Schlacke bestehen dürften. Deshalb wird Portugal weiterhin versuchen, der Schweiz die Hauptverantwortung zuzuschieben.

Wenn unser freiwilliges Angebot von 3 bzw. 5 Millionen Franken abgelehnt wird, muss die Schweiz in die Offensive gehen und die Öffentlichkeit vollumfänglich informieren. Die unrühmliche Rolle der portugiesischen Behörden wird dabei zutage treten. Mit professioneller Öffentlichkeitsarbeit muss der politische Schaden für die Schweiz so weit als möglich begrenzt werden.

Wir beantragen Ihnen, das EDI zu ermächtigen, mit Portugal im Sinne der vorstehenden Erwägungen eine politische Lösung vorzubereiten, mit einem Kostenbeitrag von max. 3 bzw. 5 Millionen Franken.

Die grossen Linien dieser politischen Lösung wurden am 31. Januar an einer ad hoc-Sitzung mit Vertretern der Pol. Abt. I, der DIO, der DV, des BAWI und der Finanzverwaltung besprochen.16 Vom 7.–9. März wurde die vorliegende zweistufige Lösung Vertretern der Pol. Abt. I, der DV, der Finanzverwaltung, des Bundesamtes für Justiz, des Integrationsbüros und des BAWI vorgelegt. Ihren Bemerkungen wurde zum grossen Teil Rechnung getragen. Im einzelnen äussert die Pol. Direktion Bedenken gegenüber der Exportvariante mit Kosten von max. 5 Millionen Franken. Die Finanzverwaltung wünscht, dass der schweizerische Beitrag EDI-intern kompensiert wird und stellt die politische Frage nach der Verpflichtung der Schweiz für einen Beitrag.17 Die DV, das Integrationsbüro und das BAWI sind an einer definitiven Lösung interessiert und mit dem vorliegenden Antrag ohne Begeisterung einverstanden.