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Gespräch des Chefs der Rechtsabteilung im Generalsekretariat des EMD, Godet, mit Rechtsvertretern der Oerlikon-Bührle Holding AG1

Aktennotiz betreffend Gegenvorschlag zur Volksinitiative über ein Waffenausfuhrverbot2

Besprechung mit Maître F. Godet, Generalsekretariat EMD, Chef Rechtsabteilung, mit H. Schmeling und Dr. M. J. Waldis vom 23. August 1993.

Der Gegenvorschlag ist erneut in die Vernehmlassung der Departemente zurückgegeben worden.3 Der Vorentwurf liegt kurz vor der Endphase und ist durch alle Departemente gegangen. Auch das BAWI hat den Entwurf abgesegnet.4 Bundesrat Villiger wird den Vorentwurf prüfen und anschliessend die Ämterkonsultation vornehmen.5 Dann beginnt das Vernehmlassungsverfahren für die Parteien, die Kantone und die betroffenen Verbände. Das 3-monatige Vernehmlassungsverfahren beginnt nach neuem Fahrplan voraussichtlich Ende November 1993.6

Die Bewilligung für Lizenzverträge basiert auf der schwedischen Lösung, welche vom EMD studiert wurde und als gangbarer Weg bezeichnet wird. Bewilligungspflichtig soll nach neuestem Entscheid nicht der Transfer der Technologie, sondern der begleitende Rechtsakt, d. h. der Vertragsschluss, die Unterzeichnung eines Amendments etc. sein. Maître F. Godet erklärt dazu ausdrücklich, dass der Bund den Widerruf der Bewilligung für Lizenzverträge vorbehält, solange die Rechte nicht übertragen sind, solange also der Technologietransfer nicht stattgefunden hat. Der neueste Gegenentwurf widerspiegelt diese Möglichkeit eines jederzeitigen Bewilligungsrückzugs.

Das Gebiet der Sublizenzerteilung durch den Lizenznehmer ist bisher von den Behörden nicht untersucht worden und bedeutet für das EMD «Neuland». Maître F. Godet vermutet, dass die Schweiz keine Restriktionen bezüglich des Rechts zur Erteilung von Sublizenzen in die Bewilligung aufnehmen will, falls die Lizenz einem Lizenznehmer in einem anderen Land abgegeben wird, welches gleiche Wertmassstäbe wie die Schweiz (humanitäre Werte etc.) kennt. Anders läge die Situation bei Drittweltländern. Hier bestehe oft ein politisches Problem, sodass die Erteilung von Sublizenzen nicht von der Bewilligung abgedeckt wäre. Bis heute kennen lediglich Deutschland und Schweden eine Bewilligungspflicht für Lizenzen. Eine Bewilligung für eine Lizenz nach Italien, Frankreich, Spanien oder andere Industrieländer wird jedoch in keiner Weise verhindern, dass der Lizenzgegenstand anschliessend über eine Sublizenz in ein Entwicklungsland gegeben werden kann, weil jene Industrieländer für Technologietransfers keine Bewilligung vorschreiben. Ich teile Maître F. Godet mit, dass m. E. eine Bewilligungspflicht für Technologie-Transfers nicht auf Art. 41 BV7 abgestützt werden kann.

Das EMD ist der Ansicht, die ausdrückliche Statuierung einer Bewilligungspflicht für die Aktivitäten der Tochtergesellschaften könne nur deshalb entfallen, weil über die Bewilligungspflicht des Technologietransfers die Aktivitäten der Tochtergesellschaften im Ausland kontrolliert werden könnten. Hinzu käme, dass Vermittlungsgeschäfte, welche in der Schweiz vorbereitet oder durchgeführt werden, ebenfalls der Bewilligungspflicht unterstehen. Maître F. Godet bestätigt, dass nicht nur der Vertragsabschluss in der Schweiz ab sofort der Bewilligungspflicht unterstehe, sondern dass auch bereits die Aufnahme wesentlicher Verhandlungen wie das Zusammenstellen und Mitteilen von Preislisten, Materialspezifikationen, Entwicklungsarbeiten und sonstige Verkaufsaktivitäten in der Schweiz an ausländische Kundschaft unter Strafe gestellt würden, sofern solche Aktivitäten ohne entsprechende Bewilligung stattfänden. Dabei sei es nach dem neuen Gegenvorschlag unerheblich, ob das Kriegsmaterial die Schweiz jemals berühre oder völlig ausserhalb des schweizerischen Territoriums bleibe.

Nach dem Wortlaut des Gegenvorschlags werden nicht mehr nur reine Kampfmittel, sondern auch spezifisch für militärische Zwecke konzipierte Waren dem Kriegsmaterialbegriff unterstehen. Im Gegenzug würde die Bewilligungspraxis für das Material etwas gelockert. Dies erleichtere insbesondere die industrielle Zusammenarbeit zwischen schweizerischen Rüstungsbetrieben und ausländischen Handelspartnern, welche ähnliche Werte wie die Schweiz kennen, und welche ein ähnliches Exportkontrollsystem eingeführt hätten. Als Vorteil für Oerlikon-Contraves streicht Maître F. Godet heraus, die neue Gesetzgebung verlange weniger End-user-Erklärungen. Auf der anderen Seite werde in Zukunft mehr mit Own Production Certificates gearbeitet. Auf entsprechende Frage bestätigt Maître F. Godet ausdrücklich, die Drohne sei ein Teil eines Feuerleitsystems und falle daher unter den bestehenden und auch unter den neuen Kriegsmaterialbegriff.

Es ist unklar, ob Militärschuhe, welche spezifisch als Militärausrüstung konzipiert werden, unter den neuen Kriegsmaterialbegriff fallen. Mit Sicherheit würden jedoch Uniformen erfasst, falls sie für den Einsatz fremder Armeen bestimmt sind. Maître F. Godet bezweifelt, ob Schuhe überhaupt als spezifisch militärische Ausrüstungsgegenstände betrachtet werden könnten. Es sei auch bereits entschieden, dass beispielsweise die (Tarn-)Farbe allein nicht ausreiche, um ein Fahrzeug als Kriegsmaterial zu qualifizieren.

Nach Maître F. Godet fallen sodann auch Ausbildungsgegenstände wie Simulatoren unter das neue Kriegsmaterialgesetz. Dazu gehören insbesondere der Drohnensimulator und Simulatoren für die Ausbildung von Panzerfahrern. Bei Simulatoren für Lastwagenchauffeure sei die Angelegenheit noch diskutabel, und es sei fraglich, ob solche Lastwagensimulatoren unter den Kriegsmaterialbegriff fallen.

Apparate und Werkzeuge, welche spezifisch zur Kontrolle und zum Unterhalt von Kriegsmaterial hergestellt oder abgeändert worden sind, sollen ebenfalls unter das neue Kriegsmaterialgesetz fallen. Für solche Gegenstände werde wohl oder übel eine Endverbraucher-Erklärung verlangt werden müssen, damit sichergestellt sei, dass die Apparate und Werkzeuge nach der Ausfuhr ins Ausland nicht an ein Embargoland reexportiert würden.

Ich halte fest, dass diese enorme Ausweitung des Kriegsmaterialbegriffes auf einen Grossteil sämtlicher in der Schweiz produzierter Exportgüter den vom Verfassungsgesetzgeber in Art. 41 BV gesteckten Rahmen bei weitem überschreitet.

Dem neuen KMG unterstellt werden sämtliche Vermittlungstätigkeiten auf Schweizer Boden. Dies beinhaltet die Schaffung der wesentlichen Voraussetzungen für einen Vertragsabschluss in der Schweiz, selbst wenn die anschliessende Vertragsunterzeichnung im Ausland erfolgt. Bei der Überprüfung der Strafbarkeit sind die zum Distanzdelikt entwickelten strafrechtlichen Grundsätze zu berücksichtigen. Danach ist jede Handlung unter Strafe gestellt, welche in der Schweiz vorgenommen wird, sofern diese Handlung kausal auf den späteren Vertragsabschluss einwirkt. Auch diese Neuerung setzt m. E. klar eine Verfassungsänderung voraus.

Ich mache Maître F. Godet darauf aufmerksam, dass die Volksinitiative wie auch der heute umschriebene Gegenvorschlag des Bundesrats für die Gruppe Oerlikon-Contraves katastrophale Folgen hätte. Die Einführung der Bewilligungspflicht für Technologietransfers und für Vermittlungsgeschäfte über Kriegsmaterial im Ausland sowie der erweiterte Kriegsmaterialbegriff reichen aus, um jegliche Standortvorteile der ausländischen Tochtergesellschaften gegenüber dem schweizerischen Standort zunichte zu machen. Im übrigen müsste Oerlikon-Contraves AG ihre Entwicklungsabteilungen in der Schweiz (Verbot des Technologietransfers) und ihre Verkaufsaktivitäten in der Schweiz für Auslandgeschäfte auf ein wirtschaftlich nicht mehr tragbares Minimum reduzieren. Derartige Einschränkungen müssen zum Verlust von Tausenden von Arbeitsplätzen bei verschiedenen Industriefirmen führen und Oerlikon-Contraves hätte als Gruppe nur noch sehr geringe Überlebenschancen.

Maître F. Godet weist sodann darauf hin, dass die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats 1989 die Verfassungsmässigkeit der Bewilligungspflicht für Auslandgeschäfte, für Technologieexporte und für den erweiterten Kriegsmaterialbegriff geprüft habe.8 Er verweist auch auf die Gutachten Kälin9 und Wildhaber,10 wonach bei extensiver Auslegung der Bundesverfassung die Erteilung von Lizenzen bewilligungspflichtig gemacht werden könnte. Gerade Prof. Kälin hielt aber ausdrücklich fest, sich nicht zum Verhältnis Gesetz–Verfassung geäussert zu haben. Andererseits begründete Wildhaber seine Ansicht m. E. völlig ungenügend und missachtete bei seiner Auslegung das Verbot der analogen Lückenfüllung in der Bundesverfassung. Maître F. Godet erläutert jedoch, eine neuere Untersuchung des Bundesamtes für Justiz sei zum Schluss gekommen, dass Bundesgericht und Bundesrat sich jahrelang geirrt hätten.11 Diese Auffassung des Bundesamtes für Justiz sei massgebend für die Frage der Verfassungskonformität des Gegenvorschlages. Dazu entgegne ich, dass die Autorität für die Verfassungsgesetzgebung nicht beim Bundesamt für Justiz, sondern beim Souverän liegt, und dass eine auch noch so extensive Auslegung von Art. 41 BV m. E. nur Kriegsmaterial, nicht aber das geistige Eigentum daran betreffen kann. Auch die Bewilligungspflicht für das reine Auslandgeschäft und die Erweiterung des Kriegsmaterialbegriffs sind verfassungswidrig.

Die Frage einer Entschädigung für Oerlikon-Contraves und andere Rüstungsbetriebe ist bisher vom EMD nicht geprüft worden. Selbst wenn die ganze Gruppe Oerlikon-Contraves infolge des Gegenvorschlages sofort aufgelöst werden müsste, bestehe wohl trotzdem keine Grundlage für eine finanzielle Entschädigung. Schliesslich sei das Absinth-Verbot seinerzeit auch in die Verfassung aufgenommen worden, ohne dass die betroffenen Distilleriebesitzer entschädigt worden seien.12 Maître F. Godet akzeptiert jedoch meinen Einwand, die schweizerische Rüstungsindustrie erfülle einen anerkannten, wesentlichen Staatsauftrag des neutralen Landes Schweiz, was von den Absinth-Herstellern nicht gesagt werden könne.13