dodis.ch/64982Antrag des EFD an den Bundesrat1

Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz; GwG). Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Anlässlich der Vorbereitungsarbeiten für den Beitritt zum EWR-Abkommen beauftragten die Departementchefs des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) und des Eidg. Finanzdepartements (EFD)2 im Juli 1992 das EFD, ein Bundesgesetz zur Umsetzung der Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft (EG) zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche (Geldwäschereirichtlinie) auszuarbeiten. Das Gesetz sollte – nicht zuletzt aus zeitlichen Gründen – unabhängig vom Eurolex-Verfahren vorgelegt werden.3

In der Folge wurde eine interdepartementale Arbeitsgruppe vom Direktor der Eidg. Finanzverwaltung (EFV)4, bestehend aus Vertretern und Vertreterinnen der EFV (Präsidium),5 des Finanz- und Wirtschaftsdienstes des Eidg. Departements für Auswärtige Angelegenheiten (EDA),6 des Bundesamtes für Justiz (BJ),7 des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP),8 des Bundesamtes für Privatversicherungswesen (BPV),9 der Eidg. Bankenkommission (EBK)10 sowie der Schweiz. Nationalbank (SNB),11 mit der Ausarbeitung eines Vorentwurfs beauftragt.12

Die Arbeiten wurden nach Ablehnung des EWR-Abkommens am 6. Dezember 1992 weitergeführt, da sie nach Ansicht der Arbeitsgruppe einen wichtigen Beitrag zur Politik des Bundesrates in Sachen Geldwäscherei darstellen. So hat die Schweiz am 11. Mai 1993 das Übereinkommen Nr. 141 des Europarates über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten ratifiziert, das am 1. September 1993 in Kraft getreten ist.13 Sie ist ferner aktives Mitglied der Financial Action Task Force (FATF) und hat ihr Engagement durch die Übernahme des Präsidiums der FATF 1991/92 unterstrichen.14

Mit Inkrafttreten der Artikel 305bis und 305ter des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) am 1. August 1990 sind Bestimmungen zur Verhinderung der Geldwäscherei in das Strafrecht aufgenommen worden. Zudem sieht die Botschaft vom 30. Juni 1993 über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes die Revision des Einziehungsrechts, die Strafbarkeit der kriminellen Organisation sowie ein Melderecht des Financiers vor (BBl 1993 III 277ff.). Dabei wird auch auf den vorliegenden Gesetzesentwurf Bezug genommen (BBl 1993 III 323).15

Die Arbeitsgruppe hat ihre Arbeiten im März 1993 abgeschlossen und dem EFD einen Vorentwurf mit Erläuterungen abgeliefert. Dieser ist in einigen Punkten überarbeitet bzw. angepasst worden und dient nun als Grundlage für die Vernehmlassungsvorlage des Bundesrates.16

Mit dem vorliegenden Entwurf wird die Geldwäschereirichtlinie der EG ins schweizerische Recht umgesetzt. Obschon die Schweiz sich nach Ablehnung des EWR-Abkommens nicht mehr zur Übernahme der Geldwäschereirichtlinie gezwungen sieht, ist die EG-Kompatibilität unserer Rechtsordnung nach wie vor ein wichtiges Anliegen. Dies umso mehr als eine Lücke in der Geldwäschereigesetzgebung uns leicht Pressionen seitens der EG oder einzelner Mitgliedsländer aussetzt, die für den schweizerischen Finanzplatz abträglich sein könnten.

Weiter erfüllt der Gesetzesentwurf weitgehend die 40 Empfehlungen der FATF zur Verhinderung der Geldwäscherei. Die FATF hat in ihrem Expertenbericht über das Länderexamen in der Schweiz explizit auf den Vorentwurf eines Geldwäschereigesetzes hingewiesen und dessen Erlass als unabdingbare Voraussetzung für die Einhaltung der 40 Empfehlungen der FATF bezeichnet.17

Im weiteren werden verschiedene Bestimmungen, die in den Richtlinien der EBK zur Bekämpfung und Verhinderung der Geldwäscherei sowie in der Vereinbarung der Schweizerischen Bankiervereinigung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB) enthalten sind, kodifiziert und deren Anwendungsbereich auf den Nichtbankensektor ausgedehnt.18

Eine wichtige Zielsetzung des Gesetzes ist der Einbezug des nicht beaufsichtigten Teils des Finanzmarktes in den Geltungsbereich des Geldwäschereigesetzes und die Einführung einer Kontrollbehörde, die stichprobenweise die Befolgung des Gesetzes zu überwachen haben wird. Diese Ausdehnung führt einerseits zu einer Gleichbehandlung des beaufsichtigten mit dem nicht beaufsichtigten Finanzsektor und damit zu Wettbewerbsgleichheit. Andererseits ist sie für die konsequente Bekämpfung der Geldwäscherei unumgänglich, da ein Regelungsgefälle unweigerlich zur Verlagerung der Geldwäscherei in den unregulierten Sektor führen würde.

Der Vorentwurf enthält nur das Wesentliche. Die Details werden demzufolge auf Verordnungsstufe geregelt werden müssen. Er ist in vier Abschnitte gegliedert. Der erste regelt den Zweck und den Geltungsbereich. Der Geltungsbereich umfasst den schon aufgrund eines Spezialgesetzes einer Aufsichtsbehörde unterstellten Bereich des Finanzsektors wie Banken, Anlagefonds, Versicherungen usw., sowie den nicht beaufsichtigten Bereich, sofern die vom Gesetz aufgezählten Tätigkeiten gewerbsmässig ausgeübt werden.

Der zweite Abschnitt enthält die Pflichten der dem Gesetz unterstellten juristischen und natürlichen Personen, insbesondere die Pflicht zur Abklärung der Identität der Vertragspartei bzw. der wirtschaftlich berechtigten Person, eine besondere Abklärungspflicht bei ungewöhnlichen Transaktionen, eine Dokumentations- und Aufbewahrungspflicht sowie eine Meldepflicht bei Verdacht auf Geldwäscherei. Besonders hervorzuheben ist die Einführung einer Meldepflicht, die in unserer Rechtsordnung ein Novum darstellt.19 Die Meldung hat an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden oder an eine noch zu bestimmende Meldestelle beim BAP oder bei der EFV zu erfolgen.

Der dritte Abschnitt regelt die Kompetenzen der Behörden. Die Kompetenzen der Aufsichtsbehörden werden sich nur insofern ändern, als diese die Einhaltung des Geldwäschereigesetzes überwachen müssen. Neu hingegen ist die Einführung einer Kontrollbehörde, die stichprobenweise die Befolgung des Gesetzes durch den nicht beaufsichtigten Finanzsektor überwacht. Diese Aufgabe könnte sowohl vom BAP als auch von der EFV wahrgenommen werden. Die Frage der Zuständigkeit wird aber zur Zeit noch offengelassen (vgl. dazu die Ausführungen in Ziff. 4 unten). Das BAP bzw. die EFV hat daneben die Funktion als Meldestelle inne und entscheidet über die Weiterleitung der Meldungen an die kantonalen Strafverfolgungsbehörden. Weitere Funktionen im Bereich Koordination, Beratung und Information der kantonalen Strafverfolgungsbehörden werden vom BAP wahrgenommen, das bereits über die nötigen Kompetenzen und Kontakte zu den Kantonen verfügt.

Der vierte Abschnitt enthält die Straf- und die Rechtspflegebestimmungen. Sämtliche Pflichtverletzungen des Gesetzes werden unter Strafe gestellt.

Es ist an der Zeit, dass die Schweiz in Sachen Geldwäschereibekämpfung einen weiteren Schritt tut. Dies vor allem auch um unseren internationalen Verpflichtungen, insbesondere auch als Mitglied der FATF, nachzukommen und das Ansehen des schweizerischen Finanzplatzes zu bewahren.

Der Gesetzesentwurf und die dazugehörigen Erläuterungen stellen eine geeignete Grundlage für die Durchführung einer Vernehmlassung dar.20

Was die Ansiedlung der Kontroll- und der Meldestelle betrifft, wird zur Zeit noch auf einen definitiven Vorschlag verzichtet. Sowohl das BAP als auch die EFV kommen dafür in Betracht. Das EFD schlägt demzufolge vor, in der Vernehmlassung beide Varianten aufzuzeigen und dem Bundesrat diese Frage nach Abschluss des Vernehmlassungsverfahrens zum Entscheid vorzulegen. Die EFV eignet sich von ihren verwaltungsrechtlichen Funktionen her vor allem als Kontrollstelle, das BAP dagegen von seinen polizeilichen Funktionen her vor allem als Meldestelle. Für den Entscheid werden einerseits die Kompetenzen der Kontroll- bzw. Meldestelle sowie andererseits der Entscheid des Bundesrates betreffend Schaffung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens beim BAP eine Rolle spielen.

Im Rahmen der Ämterkonsultation wurden die Bundeskanzlei, Rechtsdienst und Sprachdienst, die Direktion für Völkerrecht (EDA), der Finanz- und Wirtschaftsdienst (EDA), das Integrationsbüro (EDA/EVD), das Bundesamt Justiz (EJPD), Abteilung Internationale Angelegenheiten, Rechtsetzung und Strafrecht, das Bundesamt für Polizeiwesen (EJPD), das Bundesamt für Privatversicherungswesen (EJPD), der Eidg. Datenschutzbeauftragte (EJPD), die Eidg. Bankenkommission (EFD), das Bundesamt für Aussenwirtschaft (EVD), das Bundesamt für Konjunkturfragen (EVD), das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (EVD), die Kartellkommission (EVD), das Büro für Konsumentenfragen (EVD), die PTT-Betriebe, die SBB und die Schweizerische Nationalbank konsultiert. Sie haben der Eröffnung der Vernehmlassung zugestimmt.21

Ihren Bemerkungen ist soweit möglich Rechnung getragen worden. Die definitive Bereinigung des Gesetzes und der Erläuterungen wird noch während des Vernehmlassungsverfahrens erfolgen.

Wir beantragen Ihnen, dem beiliegenden Beschlussesdispositiv zuzustimmen.22