dodis.ch/62755Der Direktor der Politischen Direktion, Staatssekretär Kellenberger, an den Vorsteher des EDA, Bundespräsident Felber1

Eröffnung eines Verbindungsbüros der palästinensischen Befreiungsbewegung (PLO) in Bern

Die PLO stellt nach wie vor die wichtigste palästinensische Organisation dar. Nach einer vorübergehenden Schwächung ihrer Position während und unmittelbar nach dem Golfkrieg, welche auf die eindeutige Unterstützung des Iraks zurückzuführen war, hat sie heute ihre frühere, einflussreiche Stellung wiedererlangt. Die Einflussnahmen der PLO bei den gegenwärtigen bilateralen und multilateralen Gesprächen im Rahmen des israelisch-arabischen Friedensprozesses zeigen, dass diese Organisation ein wenn auch nicht exklusiver, so doch nicht zu umgehender Vertreter des palästinensischen Volkes ist.2

Auch wenn die Schweiz die PLO nicht offiziell anerkennt, so hat der Bundesrat doch in wiederholten Stellungnahmen erklärt, dass die Kontakte mit dieser Organisation im Interesse des Departementes liegen3 und erlauben, einerseits Informationen aus erster Hand über die Lage im Nahen Osten zu erhalten und anderseits der PLO unseren Standpunkt darzulegen. Ausserdem sprechen Sicherheitserwägungen für derartige Kontakte. Im Sinne dieser Überlegungen traf Bundesrat Aubert wiederholt mit Farouk Kaddoumi, der für die Aussenbeziehungen der PLO zuständig ist, zusammen.4 Seit 1971 gab es verschiedene Kontakte zwischen Vertretern des EDA und der PLO sowohl in Bern wie auch im Ausland.5 Am 25. Juni 1975 entschied der Bundesrat auf Ersuchen des Generalsekretärs der UNO, dem PLO-Büro in Genf funktionelle Privilegien und Immunitäten zu gewähren.6

(Beilage 1: Weisung 805.1 betreffend Kontakte mit Vertretern der PLO).7

Während verschiedener Kontakte im Jahre 1991 und 1992 signalisierten Vertreter der PLO in Tunis und in Bern ihr Interesse, ein Verbindungsbüro in Bern eröffnen zu können.8 Mit Verbalnote vom 30. Mai 1992 ersuchte die PLO die Schweiz dann schriftlich um die Bewilligung, in Bern ein solches Büro eröffnen zu dürfen.9 Im Sinne eines Entgegenkommens lancierte Nabil Ramlawi, der Direktor des palästinensischen Beobachterbüros in Genf, am 15. Juli 1992 gegenüber Botschafter Simonin die Idee, als Alternative zur Eröffnung eines neuen Büros, den Chef des PLO-Büros in Genf als offiziellen Gesprächspartner des EDA zu bezeichnen.10

Wie dem beiliegenden Gutachten der Völkerrechtsdirektion zu entnehmen ist (Beilage 2), wird die Frage des Status von PLO-Vertretungen weltweit sehr unterschiedlich geregelt.11 Während sie in vielen arabischen Staaten als eigentliche Botschaft des palästinensischen Staates fungieren, reicht das Spektrum in mit der Schweiz vergleichbaren europäischen Staaten vom offiziellen Diplomatenstatus verbunden mit allen Privilegien (Griechenland) bis zum «Gastarbeiterstatus» ohne die geringste Vorzugsbehandlung (Schweden). In den meisten Staaten haben sich die Beziehungen auf pragmatische Art und Weise entwickelt und bilden nicht Gegenstand einer formellen Entscheidung der entsprechenden Regierung.12

Das Gesuch der PLO wurde durch verschiedene Stellen Ihres Departementes (Völkerrechtsdirektion, Direktion für internationale Organisationen, Politisches Sekretariat, Protokolldienst, Politische Abteilung II) in Bezug auf den möglichen juristischen Status sowie die politische Opportunität einer gründlichen Überprüfung unterzogen.

Gestützt auf deren Ergebnis schlagen wir Ihnen vor, dass mittels beiliegendem Schreiben an das PLO-Büro in Genf dessen Vertreter als «offizieller Gesprächspartner» der PLO für Ihr Departement bezeichnet wird.13

5.1. Rechtliche Begründung

– Bei der UNO akkreditierte Missionen ausländischer Staaten in Genf können nicht auch in Bern akkreditiert werden.14 Dieser Grundsatz steht der vorgeschlagenen Lösung nicht entgegen, da es sich bei der PLO nicht um einen Staat handelt, ihre «Vertretung» in Genf nur über den Status eines Büros verfügt und es sich bei den Beziehungen mit Bern nicht um eine Akkreditierung, sondern nur um eine Formalisierung der bereits bestehenden de-facto Kontakte handelt.

– Diese Formalisierung der bereits bestehenden Kontakte hätte keine Änderung des Status des PLO-Büros in Genf zur Folge.

5.2. Politische Begründung

– Die Schweiz hat ein Interesse an der Lösung des israelisch-arabischen Konfliktes und an einer Stabilisierung der Region. Aufgrund dieser Überlegung nimmt sie auch am multilateralen Friedensprozess teil15 und wird im Januar 1993 die Arbeitsgruppe «Wasserressourcen» beherbergen.16

– Die PLO spielt eine wichtige Rolle als Vertreterin des palästinensischen Volkes im allgemeinen und im Friedensprozess im speziellen. Einer Fortsetzung und Erleichterung des Dialoges mit ihr steht nichts entgegen. Dieses Vorgehen fördert auch den Goodwill in der arabischen Welt gegenüber der Schweiz.

– Nach dem Wechsel der Regierung in Israel ist das «Momentum» besonders günstig für den vorgeschlagenen Schritt. Noch nie war eine israelische Regierung so unvoreingenommen gegenüber der PLO wie die heutige.17

– Mit der obenerwähnten Lösung kann die Eröffnung eines eigentlichen PLO-Büros in Bern zur Zeit verhindert werden. Damit werden einerseits die Beziehungen mit Israel nicht über Gebühr belastet und anderseits bleibt die politische Aufwertung der PLO begrenzt.

Unseres Erachtens ist es vorzuziehen, dass der Departementschef des EDA und nicht der Gesamtbundesrat die vorgeschlagene Formalisierung der bereits bestehenden Kontakte beschliesst, da damit ein Regierungsentscheid vermieden werden kann. Allerdings erscheint es ratsam, den Gesamtbundesrat über den Entscheid zu informieren. Wir schlagen Ihnen auch vor, mich zu ermächtigen, das beiliegende Schreiben (Beilage 3) an den Direktor des PLO-Büros in Genf zu unterzeichnen.18

Die PLO ersuchte Ihr Department um die Bewilligung, in Bern ein Verbindungsbüro eröffnen zu dürfen oder, als der Schweiz entgegenkommende Alternative, den Direktor des bereits bestehenden und bei der UNO akkreditierten PLO-Büros in Genf als «offiziellen Gesprächspartner» des EDA zu bezeichnen. Aufgrund obstehender Überlegungen und in Absprache mit der DV, der DIO, dem politischen Sekretariat sowie dem Protokolldienst schlagen wir Ihnen vor, dass mittels beiliegendem Schreiben dem zweitgenannten Ersuchen stattgegeben wird.

Es wäre ratsam, den Bundesrat über diesen Entscheid zu informieren und den Unterzeichnenden zu ermächtigen, das beiliegende Schreiben an die PLO zu unterschreiben.19