dodis.ch/71729Gespräche von EDA-Staatssekretär Kellenberger mit den Präsidenten Alijew in Baku, Ter-Petrosjan in Erewan und Schewardnadse in Tiflis1

Besuch in Aserbaidschan, Georgien und Armenien, 10.–17. Oktober 1995

Staatssekretär Jakob Kellenberger (KE) stattete vom 10.–17. Oktober 1995 den drei kaukasischen Staaten Aserbaidschan, Georgien und Armenien einen offiziellen Besuch ab. Die schweizerische Delegation wurde während der ganzen Reise vom ungarischen Diplomaten Horvath als Vertreter des OSZE-Vorsitzlandes begleitet. In Baku und Erewan stiess zudem der Sonderbeauftragte des OSZE-Vorsitzenden für Nagorno-Karabach, Botschafter Przygodski und in Tiflis der Leiter der dortigen OSZE-Mission, Botschafter Boden, zur schweizerischen Delegation.2 

Hauptgesprächspartner: Präsident Alijev, Aussenminister Hassanov, Vizepremierminister Rustamov und Vizeaussenminister Azimov.

Neben den Gesprächen in Baku umfasste das Programm des Besuchs in Aserbaidschan auch den Besuch eines Flüchtlingslagers in Saatli im Süden des Landes.

Innenpolitische Lage3

Der kürzlich bekanntgegebene Entscheid des internationalen Ölkonsortiums zum Bau (bzw. Restauration) von zwei Pipelines für den Export des aserischen Erdöls ist in den Augen der Führung in Baku ein deutliches Zeichen für das Vertrauen des Auslandes in die innenpolitische Stabilität des Landes. Garant dieser Stabilität ist und bleibt nach dieser Darstellung Präsident Alijev. Die grosse Belastung, welche die Unterbringung der fast einer Million Vertriebenen des Konflikts um Nagorno-Karabach darstellt, verhinderte bisher einen wirtschaftlichen Aufschwung. Man gibt sich in Baku aber zuversichtlich, dass die künftigen Einnahmen durch den Erdölexport rasch zu einer wirtschaftlichen Gesundung des Landes führen werden. Von den Parlamentswahlen im kommenden November wird keine grundlegende Änderung der innenpolitischen Situation erwartet, auch wenn die Möglichkeit eines Erfolges der nationalistischen Kräfte als Begründung für die unnachgiebige Haltung in der Frage des Konflikts um Nagorno-Karabach beigezogen wird.4 

Nagorno-Karabach (NK)5

K[ellenberger] richtete an die aserbaidschanischen Gesprächspartner die Aufforderung, von der bisherigen unnachgiebigen Haltung abzukommen. Sollten bis zum Budapester Ministertreffen der OSZE keine sichtbaren Resultate erreicht werden, bestünde die Gefahr dass das Interesse der Mitgliedstaaten an einer Beilegung des Konfliktes nachlassen könnte, was wiederum deren Bereitschaft zur Mitwirkung an einem peace-keeping Einsatz in Frage stellen würde.6 Die Gesprächspartner zeigten sich gegenüber dieser Argumentation verschlossen. Aserbaidschan sieht sich als Opfer einer völkerrechtswidrigen armenischen Aggression und deshalb nicht als verpflichtet, im Hinblick auf eine künftige Friedenslösung irgendwelche Vorleistungen zu erbringen. Die aserische Seite macht das Eintreten auf eine Diskussion über den künftigen Status NK’s und über den Latschin-Korridor von der Erfüllung der doppelten Bedingung – Truppenrückzug aus den besetzten Gebieten und Rückkehr der Flüchtlinge – abhängig. Dass Aserbaidschan mit dieser Forderung nicht auf einem Truppenrückzug aus NK und einer Rückkehr der aus NK Vertriebenen besteht, wird in Baku bereits als grosse Konzession verstanden. Die Forderung nach Sicherheitsgarantien für NK wird mit der Begründung von der Hand gewiesen, dass nur Aserbaidschan Opfer einer Aggression und deshalb alleine befugt sei, Sicherheitsgarantien für sich zu beanspruchen. Die Weigerung Aserbaidschans zu jeglichem Entgegenkommen erfasst selbst vertrauensbildende Massnahmen wie eine punktuelle Rückkehr von Vertriebenen in die besetzten Gebiete. Angesichts der von armenischer Seite verübten Greueltaten sei eine Rückkehr der Vertriebenen ohne den vollständigen Abzug der Truppen NK’s nicht denkbar.

Von der bisherigen Arbeit der OSZE und insbesondere der Minsker Gruppe zeigt man sich in Baku enttäuscht.7 Russland hätte seinerzeit als Vermittlerin die Priorität des Truppenabzuges und der Rückkehr der Flüchtlinge akzeptiert; die OSZE nehme diesbezüglich eine klar pro-armenische Position ein. Aussenminister Hassanov sieht einen Beweis für die angeblich unausgewogene Haltung der OSZE auch darin, dass sie gegen seinen ausdrücklichen Willen einen field-assistant in NK eingesetzt hat. Hassanov ging soweit, für ein allfälliges Scheitern der Friedensbemühungen die OSZE verantwortlich zu machen. In diesem Fall würde Baku auch eine militärische Lösung des Problems – die durch den erwarteten wirtschaftlichen Aufschwung als realistisch erachtet wird – nicht ausschliessen. Dass der aserbaidschanische Aussenminister ein schwieriger Gesprächspartner ist, wurde deutlich, als er wider besseres Wissen gegenüber Präsident Alijev erklärte, zwischen ihm und K[ellenberger] bestünde Einigkeit darüber, dass der Truppenrückzug aus den besetzten Gebieten und die Rückkehr der Flüchtlinge eine Voraussetzung für eine Diskussion der Status-Frage sei. Diese Aussage wurde von K[ellenberger] umgehend richtiggestellt.

Bilaterale Beziehungen8

Aserbaidschan ist befriedigt über die Zusammenarbeit mit der Schweiz im Rahmen der Institutionen von Bretton-Woods. Dabei wird unterstrichen, dass die Schweiz dank der Mithilfe Aserbaidschans einen Exekutivdirektor in Weltbank und IMF stellen kann.9 Alle Gesprächspartner gaben dem Wunsch nach vermehrten schweizerischen Investitionen Ausdruck. K[ellenberger] überreichte in Baku ein Memorandum, in dem Aserbaidschan zum Beitritt zu den Zusatzprotokollen zur Genfer Konvention und zur Anerkennung der Internationalen Humanitären Ermittlungskommission aufgefordert wird.10 Ausserdem warb K[ellenberger] für Genf als Standort des Sekretariats der Biodiversitäts-Konvention.11

Hauptgesprächspartner: Präsident Ter-Petrossian, Aussenminister Papasjan, Vizeparlamentspräsident Sahakian. Ein für den 15.10. geplantes Gespräch mit Vertretern Nagorno Karabachs in Erewan kam nicht zustande.

Innenpolitische Lage12

Parlamentswahlen vom vergangenen Juli, bei denen die Regierungsparteien als Sieger hervorgingen, werden als Beweis für die innenpolitische Stabilität des Landes gewertet.13 Die wichtigsten Parteien verträten zwar unterschiedliche Standpunkte in manchen innenpolitischen Fragen, in der für Armenien schwierigsten Frage – der Konflikt um NK – bestehe indessen ein breiter Konsens. Als direkte Folge dieses Konflikts leidet Armenien unter einer Energiekrise, die eine wirtschaftliche Gesundung des Landes verunmöglicht. Die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für die Entwicklung einer prosperierenden Marktwirtschaft seien dank dem weit fortgeschrittenen Reformprozess bereits geschaffen worden. Die Öffnung der türkisch-armenischen Grenze – das «Tor zu Europa» – ist nicht nur für Armenien, sondern für die ganze Region des Kaukasus von vitalem Interesse. Die armenische Führung setzt deshalb alles daran, trotz der Krise um NK die türkisch-armenischen Beziehungen zu verbessern. Rückwärtsgerichtete, antitürkische Manifestationen wie etwa die von nationalistischen Kreisen ausgelöste Diskussion über das Genozid von 1915 laufen nach Einschätzung von Präsident Ter-Petrossian den armenischen Interessen zuwider.14 Die Pflege enger Beziehungen mit Russland entsprechen ebenfalls einer Notwendigkeit. Die GUS ist als Forum der Sicherheitszusammenarbeit von grossem Interesse, wogegen einer Zusammenarbeit im GUS-Rahmen in allen anderen Bereichen mit Skepsis begegnet wird.

Nagorno-Karabach15

Präsident Ter-Petrossian bezichtigt sowohl Aserbaidschan als auch NK den Friedensprozess mit maximalistischen Forderungen zu sabotieren. Die Führung von NK wolle in Verkennung der Realitäten nicht wahrhaben, dass die Zeit gegen sie arbeite und dass der Zeitpunkt zur Aufnahme ernsthafter Verhandlungen gekommen sei. Das Beispiel der Krajina sei in Stepanakert offensichtlich nicht verstanden worden.16 Dort gehe man noch immer davon aus, dass der gegenwärtige Zustand der de-facto-Unabhängigkeit auf lange Sicht ein Trumpf sei. Aserbaidschan sabotiere seinerseits die Friedensbemühungen, da die Führung in Baku davon ausgeht, dank den Einnahmen aus dem Ölgeschäft das Problem dereinst militärisch lösen zu können. Somit sei alleine Armenien bereit, zu einer Verhandlungslösung Hand zu bieten. Die Aufforderung K[ellenberger]’s, auf die Behörden NK’s Druck auszuüben, wird von armenischer Seite entgegengenommen, doch wird gleichzeitig unterstrichen, dass der Einflussnahme in Stepanakert Grenzen gesetzt sind. Armenien befürwortet die Freilassung der 90 Kriegsgefangenen NK’s und fordert gleichzeitig Aserbaidschan auf, seine – nicht offiziell als solche registrierten – Kriegsgefangenen freizulassen. Den Schlüssel zur Lösung des Konfliktes sieht Armenien in der Gewährung von Sicherheitsgarantien für NK und in der Lösung der Frage des Latschin-Korridors. Das Schicksal der ehemals mehrheitlich von Aseris bewohnten Stadt Schuscha sei demgegenüber ein von aserbaidschanischer Seite hochgespieltes Problem, welches im Rahmen der Diskussion über die Rückkehr der Flüchtlinge geregelt werden könnte. Da ein allfälliger Einsatz von peace-keeping-Truppen nur eine vorübergehende Lösung sein könnte, möchte Armenien die physische Sicherheit NK’s durch eine oder mehrere Schutzmächte garantiert sehen. Zu diesen Schutzmächten würde allen voran Armenien gehören. In Frage kämen ausserdem Russland, die USA und allenfalls «mittelgrosse Staaten» wie Grossbritannien, Frankreich oder Deutschland. Aufgabe dieser Schutzmächte wäre es, im Falle eines drohenden Angriffs NK umgehend militärischen Schutz zu gewähren. Ein Prozedere wie die Anrufung des UN-Sicherheitsrates wäre – wie die in nur einer Woche durchgeführte Rückeroberung der Krajina gezeigt habe – zu zeitraubend. Eine unabdingbare politische Sicherheitsgarantie für NK sieht Erewan darin, dass der künftige Status NK’s in einem internationalen Dokument – wenn möglich als Ergebnis der Minsker Konferenz – festgelegt wird, womit eine unilaterale Änderung dieses Status’ durch Aserbaidschan verunmöglicht würde.

Bilaterale Beziehungen17

Armenien wünscht eine Vertiefung der bilateralen Beziehungen mit der Schweiz und prüft zur Zeit, wie die diplomatische Präsenz in der Schweiz aufgewertet werden könnte. Die beiden schweizerischen Demarchen bezüglich Genf als Sekretariat der Biodiversitäts-Konvention und der Anerkennung der Internationalen Humanitären Ermittlungskommission werden beide mit dem Ausdruck des Wohlwollens entgegengenommen.18 Aussenminister Papasjan weilt vom 3.–5. November 1995 in Genf und würde bei dieser Gelegenheit gerne mit Bundesrat Cotti zusammentreffen.19

Hauptgesprächspartner: Präsident Schewardnadze, Aussenminister Tschikwaidze, S. Kawsadze, Vorsitzender des staatlichen Komitees für Menschenrechte und I. 

Madjavariani,

stv. Stabschef des Präsidenten. In Tskhinvali traf K[ellenberger] ausserdem mit dem «Vizepräsidenten» Südossetiens,

Mamiev

und mit «Aussenminister»

 Negoriev20 

zusammen.

Innenpolitische Lage21

Trotz des Attentates auf Präsident Schewardnadze hat sich die innenpolitische Lage in Georgien im laufenden Jahr nach übereinstimmenden Aussagen aller Gesprächspartner stabilisiert. Dies wird in erster Linie der Zerschlagung der paramilitärischen Einheiten und den Erfolgen beim Kampf gegen das organisierte Verbrechen zugeschrieben. Die Beziehungen mit Russland konnten normalisiert werden. Die Talsohle der wirtschaftlichen Krise scheint überwunden. Georgien zeigt sich bemüht, die Respektierung der Menschenrechte zu gewährleisten. Demnächst soll die Stelle eines Ombudsmannes für Menschenrechtsverletzungen geschaffen werden.22 An den Wahlen vom kommenden November werden sich über 50 Parteien beteiligen. Aufgrund der 5%-Hürde dürften etwa 6 Parteien den Einzug ins neue Parlament schaffen. Dem Ausgang der gleichzeitig stattfindenden Präsidentschaftswahlen wird allgemein mehr Bedeutung beigemessen als den Wahlen in die Legislative. Präsident Schewardnadze werden allseits die besten Wahlchancen eingeräumt.23 

Trotz der in letzter Zeit besser gewordenen Beziehungen Georgiens mit Russland zeigt sich Präsident Schewardnadze gegenüber der Zusammenarbeit im Rahmen der GUS skeptisch. Sofern die bereits heute sichtbaren Tendenzen in Russland, die GUS zur Verfolgung imperialistischer Ziele zu missbrauchen, Überhand nähmen, würden sich nicht nur kleine Staaten wie Georgien, sondern auch Staaten wie Usbekistan und die Ukraine von der GUS abkehren.

OSZE/Südossetien24 

In Tiflis zeigt man sich sehr zufrieden mit der bisherigen Zusammenarbeit mit der OSZE bei der Suche nach einer Friedenslösung für Südossetien und würde auch ein aktiveres Mitwirken der OSZE im Abchasienkonflikt begrüssen. Das Timing der Lösung der Konflikte in Abchasien und in Südossetien bereitet Schwierigkeiten, da die Südosseten allfällige den Abchasen eingeräumte Konzessionen auch für sich beanspruchen würden. Die Frage, ob beiden Gebieten der gleiche Autonomiegrad zugestanden werden sollte, ist noch offen, doch scheint die bereits zur Sowjetzeit bestehende stärkere Stellung Abchasiens (autonome Republik) eher für eine asymmetrische Regelung zu sprechen. Grundsätzlich wird in Tiflis davon ausgegangen, dass der Konflikt mit Südossetien einfacher zu lösen ist als der Abchasienkonflikt. Dabei wirkt sich die Tatsache vorteilhaft aus, dass Russland seit dem kürzlichen Treffen von Präsident Schewardnadze mit Premierminister Tschernomyrdin seine Hilfeleistungen an Südossetien eingestellt hat. Dieser Umstand wird denn auch in Tskhinvali beklagt. Tiflis befindet sich demgegenüber in einer starken Position. Präsident Schewardnadze räumt ein, dass Georgien unter der Führung Gamsachurdias Fehler begangen und durch die Vertreibung von Südosseten aus Tiflis Menschenrechtsverletzungen begangen hat. Schewardnadze bat K[ellenberger], den Südosseten mitzuteilen, dass er bereit sei, mit der südossetischen Führung an jedem beliebigen Ort – sofern gewünscht auch in Vladikawkas und unter Beteiligung der nordossetischen Führung – persönlich über alle Aspekte einer künftigen Friedenslösung zu sprechen. Die Gesprächspartner in Tskhinvali zeigten auf dieses Angebot hin keine klare Reaktion und stellten lediglich in Aussicht, dieses eingehend zu diskutieren. Die Südosseten fühlen sich erklärtermassen von Georgien nicht für ernst genommen («man bezeichnet uns als Abfall») und hegen daher gegenüber Tiflis grösstes Misstrauen. Die Aufforderung, georgischen Journalisten den Zutritt zu Südossetien nicht länger zu verweigern, wird mit der Begründung zurückgewiesen, die georgische Presse sei nicht zu einer objektiven Berichterstattung fähig. Die OSZE-Mission in Tiflis wird versuchen, Journalisten aus beiden Teilen Georgiens an einen Tisch zu bringen.

Bilaterale Beziehungen25

Georgien ist sehr an einer Vertiefung der bilateralen Beziehungen mit der Schweiz interessiert. Die Kandidatur Genfs als Standort des Sekretariates der Biodiversitäts-Konvention wird unterstützt, ausserdem wurde in Aussicht gestellt, den Aufruf zur Anerkennung der Internationalen Humanitären Ermittlungskommission wohlwollend zu prüfen.26 Aussenminister Tschikwaidze äusserte den Wunsch, im Frühjahr 199[6] Bern einen offiziellen Besuch abzustatten und bei dieser Gelegenheit eine Reihe von Abkommen (Wirtschaft, Schutz von Investitionen, ev. weitere Abkommen) zu unterzeichnen.27 

Die Reise hatte einen doppelten Zweck

– Pflege der bilateralen Beziehungen

– Vorbereitung der OSZE-Präsidentschaft in der nach Ex-Jugoslawien grössten Krisenregion im OSZE-Raum.

Die Bedeutung der bilateralen Beziehungen mit den besuchten Ländern ist heute wirtschaftlich sehr bescheiden. Politisch liegt sie vor allem in der Tatsache, dass alle OSZE-Mitglieder sind und sich in einem Hauptaktionsgebiet der OSZE befinden. Alle Länder wünschen aber einen Ausbau der bilateralen Beziehungen. Am ausgeprägtesten erschien dieser Wunsch in Tiflis. Die Errichtung einer diplomatischen Vertretung im Kaukasus liesse sich heute, wenn überhaupt, nur im Zusammenhang mit der OSZE rechtfertigen. Der richtige Standort wäre, aus verschiedenen Gründen, Tiflis.

Rasche Lösungsperspektiven im Nagorno-Karabach-Konflikt zeichnen sich nicht ab. Der politische Wille zu Kompromissen in für die eigene Sache wichtigen Fragen ist noch immer klein bis inexistent. Baku will zuerst den Rückzug der fremden Truppen vom eigenen Territorium (inkl. Latschin) und die Rückkehr der Flüchtlinge. Erst nachher ist es bereit, über den Status von Nagorno-Karabach und Sicherheitsgarantien zu sprechen. Erewan redet zwar einem schrittweisen Vorgehen das Wort, doch zeigt sich beim näheren Zuhören, dass die Frage der permanenten Sicherheitsgarantien (politisch und militärisch-physisch) für Erewan alle anderen Fragen dominiert und überschattet. An beiden Orten besteht die Neigung, von der OSZE pfannenfertige Lösungsvorschläge zu erwarten, statt einzusehen, dass die Konfliktlösung in erster Linie vom politischen Willen der Konfliktparteien abhängt. Sie bekunden auch etwas Mühe einzusehen, dass die OSZE-Länder kaum zur Entsendung friedenserhaltender Truppen bereit sein werden, bevor der Waffenstillstand konsolidiert ist und mindestens Elemente der künftigen politischen Lösung bekannt sind. Bleiben sichtbare Fortschritte im Verhandlungsprozess bis zur OSZE-Ministerkonferenz in Budapest aus, könnte das Interesse verschiedener OSZE-Staaten an diesem Konflikt und seiner Lösung abnehmen.29 Dies deutlich zu machen, war auch ein Ziel der Gespräche.

Der Versuch, im Nagorno-Karabach-Konflikt einer Lösung den Weg zu ebnen, wird eine der schwierigsten, wenn nicht die schwierigste Aufgabe der schweizerischen OSZE-Präsidentschaft werden. Gegenseitiges Misstrauen, ja Hass (vor allem in Baku) sitzen tief. In Baku, sind die Mittel einmal vorhanden, wird auch mit einem schliesslichen militärischen Wiedereroberungsversuch geliebäugelt.

Die Rahmenbedingungen einer Konfliktlösung im Verhältnis Georgien–Südossetien sind anders. Nicht zuletzt als Folge der Annäherung zwischen Georgien und Russland verschlechtert sich die Lage für Südossetien zusehends, während in Tiflis Vertrauen in eine Verbesserung der Verhältnisse in Georgien spürbar ist. Im Konflikt mit Abchasien wie mit Südossetien scheint die Zeit heute für Tiflis zu spielen.

Der südossetischen Führung müsste man eigentlich raten, Schewardnadze’s Gesprächsangebot über das künftige Autonomiestatut rasch anzunehmen, bevor das Ungleichgewicht zwischen Tiflis und Tskhinvali noch grösser ist und jede Unterstützung von Russland/Nordossetien ausfällt. In der Position der Stärke, in der sich Tiflis befindet, wäre andererseits eine Geste der Unterstützung und des Respektes vor dieser Region mit knapp 80 000 Einwohnern für den Beginn eines echten Gesprächs über den künftigen Status von Südossetien innerhalb Georgiens sehr hilfreich. Tiflis davon zu überzeugen, scheint mir psychologisch eine wichtige Aufgabe der dortigen OSZE-Mission, die auch bei der Ausarbeitung des Autonomiestatus für Südossetien mitwirkt.

In der ganzen Region wird mit Spannung das Ergebnis der russischen Parlaments-30 und noch mehr der Präsidentschaftswahlen im Sommer 1996 abgewartet. Die künftige Gestaltung des Verhältnisses zur GUS besonders von Ländern wie Georgien und Armenien wird auch vom Ergebnis dieser Wahlen abhängen.