dodis.ch/57837

Mitbericht des EDA zum Antrag des EJPD an den Bundesrat1

Bezeichnung von Rumänien, Angola und Bangladesh als verfolgungssichere Länder im Sinne von Artikel 16 Absatz 2 Asylgesetz. Prüfung und Zurückstellung von Ghana und Nigeria

Wir sind mit dem Antrag des EJPD2 nicht einverstanden und beantragen, den Entscheid zurückzustellen.

Begründung

Die für die aussen- und innenpolitische Tragweite dieses Geschäftes unabdingbare ordentliche Ämterkonsultation hat nicht stattgefunden.3 Eine solche muss jedoch vorgängig des Entscheides durch den Bundesrat durchgeführt werden. Wir verweisen auf das Aussprachepapier über die Prüfungskriterien für die Bezeichnung von verfolgungssicheren Ländern im Sinne von Artikel 16 Absatz 2 Asylgesetz,4 wo im Rahmen der Ergebnisse der Ämterkonsultation festgehalten wurde, «dass Vorschläge für die Bezeichnung eines Safe Country auf Ämterebene nur nach Absprache zwischen den zuständigen Stellen des EDA und des BFF erfolgen».5 Der Bundesrat hat von diesem Aussprachepapier am 18. März 1991 Kenntnis genommen.6 

Wir stellen fest, dass auch beim dritten Antrag zur Bestimmung verfolgungssicherer Staaten der Stellungnahme des EDA nicht der nötige Zeitrahmen zur menschenrechtlichen und aussenpolitischen Beurteilung7 zugebilligt wird.8 Der Antrag zur Bezeichnung neuer verfolgungssicherer Staaten ist kein so dringliches Bundesratsgeschäft, das es rechtfertigen würde, die Mitwirkung des EDA ausser Acht zu lassen.

Unter Punkt 3 «Ergebnisse der Ämterkonsultation» führt das EJPD auf: «Das EDA wurde orientiert. Die schriftliche Stellungnahme liegt indessen noch nicht vor.»

Zu dieser Aussage halten wir fest, dass das Bundesamt für Flüchtlinge​ ​das EDA am 21. Oktober 1991 mit Unterlagen bedient und es aufgefordert hatte, den Vorschlag für die Bezeichnung der fünf Länder Rumänien, Angola, Ghana, Nigeria und Bangladesh als Safe Countries zu prüfen und bis zum 29. November 1991 Stellung zu nehmen.9 

Am 11. November 1991 wurde dem EDA dann mündlich mitgeteilt, dass der neue Safe-Country-Antrag am 25. November im Bundesrat behandelt werden soll und dass auf die Ämterkonsultation verzichtet werde.10 

Das EDA hat in der Vergangenheit mehrfach seine restriktive Haltung bei der Bezeichnung von Ländern als verfolgungssicher im Sinne von Art. 16 Abs. 2 AVB dargelegt.11 Es hat sich immer wieder gegen eine Relativierung und Aufweichung des Begriffs der Verfolgungssicherheit gewandt. Die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung zeigt, dass diese Zurückhaltung dem Willen des Gesetzgebers entspricht.12 

Die seit der Einführung dieser Prüfungskriterien13 gemachten Erfahrungen haben gezeigt, dass die restriktive Haltung des EDA durchaus am Platz ist. Das Beispiel Algerien macht deutlich, dass die Bezeichnung eines bestimmten Landes als verfolgungssicher aussenpolitische, vor allem menschenrechtspolitische Konsequenzen hat.14 Die Bezeichnung als «Safe Country» wird von den betreffenden Ländern als aussenpolitisches Signal verstanden, das die bilateralen Beziehungen positiv beeinflussen kann. Verschlechtert sich die Menschenrechtssituation in einem «Safe Country», wie dies z. B. in Algerien geschehen ist (blutige politische Unruhen, politische Verhaftungen, Ausnahmezustand), ist es aber aus aussenpolitischen Gründen kaum mehr möglich, dieses Land aus der Liste der verfolgungssicheren Länder zu streichen.15 Ein solcher Akt würde als unfreundlich gegenüber der dortigen Regierung empfunden und gäbe unter Umständen falsche aussenpolitische Signale. Dies hat zur Folge, dass beispielsweise Algerien trotz grosser politischer und menschenrechtlicher Probleme auf der Liste der verfolgungssicheren Länder geblieben ist, trotz entsprechender Intervention des UNHCR beim BFF.16 Die Bezeichnung eines Landes als verfolgungssicher wirkt zudem wie ein menschenrechtspolitischer Blanko-Check, den die betreffenden Regierungen sowohl in innenpolitischer wie aussenpolitischer Hinsicht verwenden können. Dies stellt die Glaubwürdigkeit unserer Menschenrechtspolitik in Frage.17 Wie der Bericht des Bundesrates zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik18 ausführt, ist eine glaubwürdige Menschenrechtspolitik für die Ursachenbekämpfung von Flüchtlingsströmen von zunehmender Wichtigkeit.

Diese Überlegungen führen das EDA zur Überzeugung, dass die erwähnten Prüfungskriterien in der Praxis noch restriktiver als bis anhin angewendet werden müssen. Dies gilt im besonderen für folgende Punkte der Kriterienliste:19 

Ziff. 3:20 Die politische Stabilität, welche ein verfolgungssicheres Land aufweisen muss, ist ein besonders ernstzunehmendes Kriterium. Die praktische Erfahrung am Beispiel Algerien hat gezeigt, dass der Bundesrat wegen aussenpolitischer Rücksichtnahme auf die Veränderungen der politischen Stabilität in einem verfolgungssicheren Land nicht mit der aus menschenrechtspolitischer Sicht gewünschten Konsequenz reagieren kann. Dies bedeutet, dass zum Zeitpunkt des Entscheides über die Verfolgungssicherheit hohe Anforderungen an die politische Stabilität gestellt werden müssen.

Ziff. 5:21 Als massgeblichen Standard für die Beurteilung der Menschenrechtssituation in einem bestimmten Land nennt die Kriterienliste die Achtung der im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte verankerten Menschenrechte.22 Auch wenn in diesem Zusammenhang nicht ein allzu hoher Massstab angesetzt werden kann, müssen doch die erwähnten Menschenrechte und Grundfreiheiten in einem verfolgungssicheren Land grundsätzlich garantiert sein und respektiert werden. Die Berufung auf ein völkerrechtliches Instrument wie den obenerwähnten Pakt bringt es mit sich, dass dieser Massstab auch ernsthaft angewendet werden muss.

Ziff. 9/10:23 Die innerstaatliche Fluchtalternative ist als Element eines verfolgungssicheren Landes nicht überzubewerten. Solche Fluchtalternativen müssen für potentielle innerstaatliche Flüchtlinge vor allem auch allgemein zumutbar sein.

Schliesslich ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass die Anzahl von hängigen Asylgesuchen in der Schweiz oder eine bis heute niedrige Anerkennungsquote für Asylbewerber aus einem bestimmten Land keinen Einfluss auf dessen Bezeichnung als verfolgungssicher haben kann. Der «Safe Country»-Entscheid muss auf die tatsächliche Menschenrechtssituation im betreffenden Land abstellen.

Gestützt auf unsere Analysen gelangen wir zu folgenden Beurteilungen:

Même si la situation des droits de l’homme dans ce pays s’est encore améliorée au cours de cette année, elle reste préoccupante sur un certain nombre de points importants.

En conclusion, nous sommes d’avis que, avant de prendre la décision de désigner la Roumanie comme un «Safe Country», il serait opportun d’attendre:

– que le Parlement adopte la Constitution (prévue en décembre 1991);25 

– que se soient déroulées les élections locales (prévues en janvier/février 1992) et nationales (prévues au printemps 1992);26 

– que la Commission des droits de l’homme de l’ONU tranche, lors de sa prochaine session (février/mars 1992) la question de savoir s’il faut renouveler ou non le mandat du Rapporteur spécial sur la Roumanie.

Le DFAE propose dès lors le27 renvoi de cette décision.

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Angola hat am 31. Mai 199128 die Übergangsphase vom Bürgerkrieg zu einem demokratischen Rechtsstaat begonnen. Der vom IKRK überwachte Austausch der Kriegsgefangenen ist noch nicht abgeschlossen. Der Einzug der Armeen in Sammellager und deren Entwaffnung verläuft nicht reibungslos. Eine lokale Befreiungsfront in der nördlichen Exklave Cabinda weigert sich, die Waffen niederzulegen. Obwohl die Grundfreiheiten in der Verfassung garantiert werden, bietet die jetzige Situation wenig Gewähr, dass die rechtsstaatlichen Prinzipien in der Praxis auch zum Tragen kommen (Ziffer 3 der Kriterien). Dass sich inzwischen über dreissig politische Parteien gebildet haben, ist allein noch keine Garantie für ein funktionstüchtiges Mehrparteiensystem. Die zur Überwachung des Demokratisierungsprozesses eingesetzte Militärisch-Politische Kommission in Luanda, der die USA, die Sowjetunion, Portugal und die UNO angehören, hat Schwierigkeiten, die aus dem Waffenstillstands- bzw. Friedensabkommen von Estoril folgenden Entscheidungen durchzusetzen. Die politische Zukunft Angolas bleibt, jedenfalls bis zu den Wahlen im Herbst 1992, unbestimmt, ein Rückgriff auf Gewalt ist nicht auszuschliessen.

Das EDA erachtet es daher als notwendig, den Entscheid vorläufig noch zurückzustellen.

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Der angelaufene Demokratisierungsprozess in Bangladesh29 erlaubt noch keine eindeutigen Prognosen hinsichtlich des Versprechens der Regierung, die Menschenrechte zu achten. Auch die Anwendung der in der Verfassung verankerten rechtsstaatlichen Prinzipien ist in der Praxis nicht gewährleistet. Die «Special Power Acts» erlauben weiterhin unbegrenzte Administrativhaft (Ziffer 5 der Kriterien). Bangladesh hat bis heute kein internationales Instrument im Bereich der Menschenrechte ratifiziert. Die politischen Auseinandersetzungen sind virulent. Die Tradition des politischen Machtkampfes und die erst seit 8 Monaten bestehende Demokratie erlauben es nicht, «die politische Stabilität für die nähere Zukunft» (Ziffer 3 der Kriterien) als gesichert zu betrachten. Die Politik der neuen Regierung betreffend die Chittagong Hill Tracts ist immer noch nicht ersichtlich. Das Gebiet ist jedoch weiterhin militärische Sperrzone mit bewaffneten Auseinandersetzungen. Bangladesh genügt damit den Ziffern 3 und 5 der Kriterien nicht; für die Bewohner der Chittagong Hill Tracts gibt es auch keine innerstaatliche Fluchtalternative im Sinne von Ziffer 9 und 10 der Kriterien.

Das EDA steht daher der Bezeichnung Bangladeshs als «Safe Country» ablehnend gegenüber.30