dodis.ch/72954Die Direktion für Völkerrecht an die Politische Abteilung III des EDA1

Neues Forum aus neutralitätsrechtlicher und neutralitätspolitischer Sicht

Mit Schreiben vom 3. Januar haben Sie uns gebeten, zu randvermerkter Problematik Stellung zu nehmen,2 was wir hiermit gerne tun. Zunächst möchten wir darauf hinweisen, dass eine ganze Anzahl von wichtigen Punkten der künftigen Vereinbarung über ein Neues Forum noch offen sind: Es steht weder fest, wer die Gründungsmitglieder des Forums sein werden, noch wem ein Beitritt grundsätzlich offenstehen soll. Weitgehend offen sind auch die Verfahren der Entscheidfindung, welchen angesichts einer gegenüber dem COCOM potentiell sehr viel heterogeneren Mitgliedschaft vorrangige Bedeutung zukommt, und der Grad der Verbindlichkeit dieser Entscheide für die Mitglieder. Sehr vage sind ferner die Anhaltspunkte dafür, welche Staaten potentiell «Opfer» der Massnahmen des Forums wären. Schliesslich steht auch der genaue Inhalt und die Tragweite der möglichen Exportbeschränkungen nicht fest. Unter diesen Umständen kann der folgenden Stellungnahme kein abschliessender und umfassender Charakter zukommen.

Das Neue Forum soll in gewissem Mass und unter Berücksichtigung der veränderten internationalen Gegebenheiten die Nachfolge des COCOM übernehmen, wobei jedoch grosse Unterschiede in Funktion, Aufbau und Zielrichtung der beiden Vereinbarungen bestehen. Das COCOM war eine informelle Vereinigung der USA und ihrer militärischen Verbündeten (NATO, Japan, Australien), welches sich ausschliesslich gegen den WAPA und die anderen kommunistischen Staaten (inkl. China) richtete, mit dem Ziel, die technologische Überlegenheit der westlichen Staaten aufrechtzuerhalten. Das Neue Forum entstand dagegen nach dem Ende des kalten Krieges als neuer Rahmen für die Zusammenarbeit der einstigen Gegner. Neben den NATO- und den ehemaligen WAPA-Staaten beteiligen sich auch die Neutralen an seiner Aushandlung. Ferner wird der Einbezug Chinas geprüft.

Das Neue Forum soll auf der Basis der COCOM-Materiallisten Staaten, die eine ernste Bedrohung der regionalen oder internationalen Sicherheit darstellen, am Erwerb von konventionellen Waffen und Dual-Use-Gütern hindern. Aller Voraussicht nach wird das Neue Forum einseitig festlegen, wer diese Staaten sind, ohne dabei auf objektive, von unabhängiger Instanz überprüfbare Kriterien, oder aber auf Entscheide legitimierter internationaler Gremien wie der UNO abzustellen. Die Liste der Staaten, gegen welche sich das Forum potentiell richtet, ist flexibler und unvorhersehbarer als beim COCOM. Das Objekt der Exportbeschränkungen ist dagegen weitgehend mit demjenigen des COCOM, dessen Listen übernommen werden sollen, identisch. Die möglichen Massnahmen des Forums sollen allem Anschein nach in erster Linie präventiver Natur sein. Es scheint deshalb angebracht von Exportbeschränkungen zu sprechen und nicht von Sanktionen, da letztere ein poenales Element enthalten.

Die Schweiz erachtete seinerzeit Ihre Beteiligung am COCOM aus vorwiegend neutralitätspolitischen Gründen als nicht möglich, denn die Erhaltung unserer Glaubwürdigkeit als Neutraler untersagte uns die Teilnahme an Embargomassnahmen einer Staatengruppe gegen eine andere.

Im Bestreben, die beträchtlichen aussenwirtschaftlichen Interessen, welche auf dem Spiel standen, mit den aussen- und neutralitätspolitischen in Einklang zu bringen, gelang es ihr, den COCOM-Staaten ein hinsichtlich der Neutralität unbedenkliches Regime beliebt zu machen, welches im Kern darin bestand, dass bestimmte Waren nicht ohne Erlaubnis des Lieferlandes wiederausgeführt werden durften. Dieses Regime wurde im Hotz-Linder-Übereinkommen von 1951 festgehalten.4 Der wichtigste und in neutralitätspolitischer und -rechtlicher Hinsicht entscheidende Unterschied zu einer vollen Teilnahme am COCOM bestand darin, dass die Exportbeschränkungen nur für importierte Waren galten, nicht aber für solche, die vollständig auf schweizerischer Technologie basierten.

Die Fragen, welche sich in Bezug auf eine Teilnahme am Neuen Forum stellen, unterscheiden sich nicht grundsätzlich von denjenigen, denen wir uns in Bezug auf das COCOM gegenüber sahen. Auch die auf dem Spiel stehenden aussenwirtschaftlichen Interessen sind von ähnlichem Gewicht.

Während das COCOM ein Instrument im (ideologischen) Ost-West-Konflikt war, könnte das Neue Forum zu einem Instrument z. B. in einem Nord-Südkonflikt werden, bei dem es einerseits um die Verteilung des Wohlstandes und des Einflusses auf unserem Planeten, andererseits aber möglicherweise auch um weltanschauliche Fragen (Stichwort: islamischer Integrismus) gehen könnte.

Zweifelsohne unterscheidet sich die heutige Situation von derjenigen des kalten Krieges durch den Umstand, dass sich nicht zwei fest gefügte Blöcke gegenüberstehen, sondern die denkbaren Fronten (noch) sehr variabel sind. Der harte Kern der einen Seite – des Neuen Forums – steht bereits fest, ihre genaue Geometrie erscheint dagegen noch variabel. Zur Identität der anderen Seite – die potentiellen «Gegner» bzw. «Opfer» des Neuen Forums – existieren lediglich Anhaltspunkte; hier scheint nicht nur die Geometrie variabel, sondern bis auf weiteres ist auch fraglich, ob es je einen «harten Kern» geben wird.

Trotz dieser Ungewissheiten lässt sich bereits heute sagen, dass die Schweiz, so wie sie im Ost-West-Konflikt weltanschaulich und aufgrund ihrer Staatsform fest im westlichen Lager stand, in einem allfälligen Nord-Süd-Konflikt bezüglich dieser Kriterien zweifelsohne fest im nördlichen Lager stünde. Dieser Umstand müsste uns allerdings ebensowenig an der Verfolgung einer Neutralitätspolitik hindern, wie er dies zu Zeiten des Ost-West-Konflikts tat.

Es ist fraglich, ob die oben beschriebenen Unterschiede in der «Konfrontationskonstellation» zwischen dem COCOM und dem Neuen Forum allein eine andere Haltung der Schweiz zu letzterem zu begründen vermöchten, als sie sie zu ersterem einnahm. Ausgehend von der gegenwärtigen Neutralitätspraxis5 wären für den Fall einer Beteiligung der Schweiz am Neuen Forum etwa folgende Überlegungen anzustellen:

3.1. In Friedenszeiten auferlegt das Neutralitätsrecht dem Neutralen die Pflicht, eine Armee zur Verteidigung seines Territoriums zu unterhalten und keine Bindungen einzugehen, welche ihn in einen künftigen Krieg verwickeln könnten. Das Neue Forum ist eindeutig keine Militärallianz und die Teilnahme daran wäre somit sicherlich keine Bindung, welche geeignet wäre, die Schweiz in einen künftigen Krieg zu verwickeln.

3.2. In einem Konfliktfall untersagt das Neutralitätsrecht einem neutralen Staat, lediglich eine der Konfliktparteien mit einem Waffenembargo zu belegen.6 Man kann sich fragen, ob diese Regel erst nach Ausbruch eines bewaffneten Konflikts gilt, oder bereits während des Bestehens von Spannungen, welche mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu einem bewaffneten Konflikt führen könnten. Zu klären wäre auch, wieweit die Güter, welche aufgrund der Teilnahme am Neuen Forum Exportbeschränkungen unterlägen, als «Waffen» im Sinne des Neutralitätsrechts gälten. Hiezu sei angemerkt, dass der Waffenbegriff der Haager Konvention ein sehr weiter und umfassender ist, der weiter geht, als derjenige etwa unseres KMG;7 es ist somit nicht zum Vorneherein auszuschliessen, dass die Dual-Use-Güter, welche das Forum mutmasslich mit Exportbeschränkungen belegte, zumindest teilweise als «Waffen» im Sinne der Haager Konvention einzustufen wären, während die Schweiz ihren Export in Konfliktgebiete nicht aufgrund des KMG untersagen könnte.

Die Schweiz könnte dadurch in die Lage geraten, die Einschränkungen, welche das Neue Forum gegenüber gewissen, als potentiell aggressiv und friedensgefährdend eingestuften Staaten verhängt, im Konfliktfall auch auf deren Gegner ausdehnen zu müssen. Insofern besteht kein Unterschied zwischen präventiven Exportbeschränkungen und Sanktionen.8

Die Situation, in welche unser Land durch ein Mitmachen im Neuen Forum geraten könnte, ist nicht vergleichbar mit derjenigen, in welcher wir uns während des zweiten Golfkrieges (Kuwaitkrise) befanden.9 Auch damals stellte sich die Frage der Gleichbehandlung der Parteien; bei diesen handelte es sich jedoch nicht um Konfliktparteien im Sinne der Haager Konventionen, sondern um «Ordnungskräfte» einerseits, welche im Auftrag der Staatengemeinschaft gegen einen Völkerrechtsbrecher andererseits vorgingen, mit dem Ziel, den völkerrechtlichen Zustand wiederherzustellen. Das Embargo war zudem vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, d. h. einem von der ganzen übrigen Staatengemeinschaft getragenen und legitimierten Organ verhängt worden und wurde von der überwältigenden Mehrheit der Staatengemeinschaft respektiert. In einer solchen Situation erachtet der Bundesrat das Neutralitätsrecht als nicht anwendbar (vgl. Neutralitätsbericht 1993 S. 78f.),10 wobei er von der überwiegenden neueren Lehre unterstützt wird.

Diese Argumentation der Nichtanwendbarkeit des Neutralitätsrechts wäre möglicherweise auch dann angebracht, wenn die Waffenausfuhrbeschränkungen nicht von einem weltweiten, aber doch von einem umfassenden regionalen Forum – z. B. der OSZE – und gegen eines seiner Mitglieder bzw. eine Konfliktpartei in seinem geographischen Wirkungsbereich verhängt würden (vgl. Neutralitätsbericht S. 80f.).11 Demgegenüber handelte es sich beim Neuen Forum um einen Club der «Besitzenden», dessen Massnahmen sich potentiell ausschliesslich gegen die «Habenichtse», bzw. gegen die als gefährlich und unzuverlässig eingestuften «Habenichtse» richten.

Auch wenn das Ziel der Sicherung des Weltfriedens, welches das Neue Forum verfolgt, mit demjenigen der Vereinten Nationen weitgehend identisch ist, kann wohl davon ausgegangen werden, dass seine Beschlüsse und Massnahmen nicht von einem derart breiten und repräsentativen Konsens getragen werden dürften, wie diejenigen der Weltorganisation. Entscheidend ist jedoch, dass das Forum nicht dieselbe universelle Legitimitätsbasis hat, wie die UNO, sodass man nicht wie bei jener davon ausgehen kann, das Neutralitätsrecht sei auf Sanktionen nicht anwendbar.

Das Neutralitätsrecht ist allerdings kein absolutes Hindernis für eine Teilnahme am Neuen Forum. Es wäre – zumindest theoretisch – durchaus denkbar, dass die Schweiz unter der Prämisse teilnähme, im Konfliktfall Exportbeschränkungen gegenüber allen Konfliktparteien anzuwenden. Wieweit es sinnvoll ist, sich in eine derartige Situation zu begeben, ist eine politische Frage.

4.1. Die Neutralitätspolitik dient in erster Linie dazu, in Friedenszeiten und jenseits der Rechtspflichten das Terrain dafür vorzubereiten, dass die Neutralität in einem Konfliktfall auch von allen Parteien respektiert wird. Bei einem eher expansiven, die gemeinnützigen Elemente, wie etwa die Guten Dienste, stark gewichtenden Verständnis der Neutralität, kommt der Neutralitätspolitik darüberhinaus die Funktion zu, dem Neutralen die für die Entfaltung dieser Aktivitäten notwendige Glaubwürdigkeit zu verleihen.

In der Neutralitätspolitik ist die Schweiz bekanntlich weitgehend frei. Da es keine festen Regeln und keinen rechtlich verbindlichen Rahmen gibt, fliessen in die relevanten Entscheide notwendigerweise auch andere Überlegungen ein, etwa solche wirtschaftlicher Natur. Andererseits ist festzuhalten, dass sich die Neutralitätspolitik durch Stetigkeit und Berechenbarkeit auszeichnen muss, wenn sie von den andern Staaten respektiert werden soll, was wiederum die Voraussetzung dafür ist, dass sie ein nützliches Instrument der Aussenpolitik sein kann.

4.2. In der Nachkriegszeit hat die Schweiz eine sehr restriktive Neutralitätspolitik verfolgt, welche weit über die rechtlichen Pflichten der Neutralen hinausging. So hat sie insbesondere lange Zeit die volle Teilnahme an Wirtschaftssanktionen abgelehnt und stattdessen jeweils den Warenaustausch auf den «courant normal» beschränkt.12 Bei dieser Haltung zu Wirtschaftssanktionen der UNO war es klar, dass eine Teilnahme am COCOM, einer vorwiegend gegen den Warschauer Pakt gerichteten Zusammenarbeit der militärischen Verbündeten der USA, nicht in Frage kommen konnte.

Seit dem Ende des kalten Krieges und im Gefolge der neuen Handlungsfähigkeit der UNO und der gewachsenen Einigkeit der Staatenwelt hat die Schweiz ihre Haltung zu Wirtschaftssanktionen im UNO-Rahmen revidiert. Massgeblich hiefür war der Umstand, dass die neue Einigkeit der UNO und die weitgehend geschlossene Befolgung der Sanktionen durch die Staatenwelt den Sanktionen eine neue Qualität verlieh. Sie haben in dieser neuen Konstellation den Charakter von «polizeilichen» Strafmassnahmen gegen einen (Völker-)Rechtsbrecher.

Entscheidend für die schweizerische Beteiligung an Wirtschaftssanktionen ist somit nicht allein, dass sie von einem Gremium mit universeller Legitimation (UN-Sicherheitsrat) verhängt, sondern auch der Umstand, dass sie von der überwältigenden Mehrheit der Staaten eingehalten werden. Sollte letzteres Element wieder wegfallen, hat sich der Bundesrat ausdrücklich vorbehalten, die Einhaltung der Sanktionen durch die Schweiz zu überprüfen (Vgl. Neutralitätsbericht S. 79f.).13

4.3. Bei den Massnahmen, welche das Neue Forum ergriffe, handelt es sich, wie erwähnt, nicht um Sanktionen, sondern um präventive Exportbeschränkungen. Da diese aufgrund von einseitigen Beschlüssen einer Staatengruppe gegen einzelne Drittstaaten verhängt würden und direkte Auswirkungen auf die militärische Leistungskraft der betroffenen Staaten hätten, weisen sie in neutralitätspolitischer Hinsicht eine gewisse Ähnlichkeit mit Sanktionen auf.

Im Gegensatz zur UNO und zu universellen regionalen Organisationen wie der OSZE hätte das Neue Forum aller Voraussicht nach keine universelle Legitimation und seine Massnahmen dürften kaum von der überwältigenden Mehrheit der Staaten befolgt werden.

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Mitgliedschaft der Schweiz in einem «Club der Besitzenden», welche einige von ihm einseitig als unzuverlässig und potentiell gefährlich eingestufte «Habenichtse» am Zugang zu gewissen Technologien hindern will, zumindest von diesen und möglicherweise auch von andern Nicht-Mitgliedern des Forums als Parteinahme eingestuft werden und uns den rhetorischen Vorwurf der Verletzung der Neutralität eintragen könnte.

Dieser Vorwurf wäre, wie dargelegt, in Friedenszeiten und in neutralitätsrechtlicher Hinsicht grundsätzlich unberechtigt. Politisch gesehen könnte man aus der Sicht der potentiellen Opfer von Exportbeschränkungen des Forums durchaus gewisses Verständnis dafür aufbringen. Dieses Element wird bei der Prüfung des Pro und des Contra einer Teilnahme am neuen Forum gegen die politischen und vor allem wirtschaftlichen Vorteile abzuwägen sein. Dabei wird nicht zuletzt massgeblich sein, welchen Stellenwert die Schweiz der Neutralität im hier im Vordergrund stehenden Nord-Süd-Konflikt einräumen will.

Abschliessend weisen wir nochmals darauf hin, dass die obigen Überlegungen in Unkenntnis der endgültigen Gestalt des Neuen Forums angestellt wurden. Wenn diese bekannt ist, kommen wir gerne nochmals auf die Problematik zurück.14