dodis.ch/61237Der Direktor des ​Bundesamts für Aussenwirtschaft des EVD, Staatssekretär ​Blankart, an die Ständige Wirtschaftsdelegation1

UNCTAD VIII: Zusammenfassung und Bewertung

Ich habe die Ehre, Ihnen in der Beilage den Bericht der schweizerischen Delegation2 an der 8. Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung, die vom 8.–25. Februar 1992 in Cartagena, Kolumbien, stattfand, zuzustellen.3 Die Konferenz wickelte sich in einem durch drei wensentliche Faktoren geprägten Umfeld ab:

– archaische UNCTAD-Arbeitsmethoden und realitätsfremde interne Organisationsstrukturen;

– eine seit der UNCTAD VII völlig veränderte weltpolitische Konstellation;

– in Konkurrenz mit der vor dem Abschluss stehenden Uruguay-Runde4 und der sich in einer intensiven Vorbereitungsphase befindenden UNCED.5

Dieser Hintergrund bestimmte ganz natürlich das Hauptziel der Konferenz: die institutionelle Erneuerung der UNCTAD. Es ging darum, die Voraussetzungen zu schaffen, damit die Organisation ihre Rolle im Reigen der internationalen Wirtschafts- und Entwicklungsinstitutionen wieder erfüllen kann. Die Substanz hingegen war für einmal nicht prioriär.

Dieser Rangordnung entsprechend setzte sich die schweizerische Delegation vor allem für die institutionellen Reformen ein. Im eigentlichen Substanzbereich wirkte sie in erster Linie im Rohstoffsektor zugunsten der Bildung einer Plattform für eine neue, erfolgversprechendere Rohstoffdiskussion.6 Im Handelsbereich trat sie für die Schaffung eines Systems der elektronischen Erfassung von Millionen von Handelsinformationen, bekannt unter dem Begriff «Trade Efficiency», ein.7 In den übrigen Sektoren – finanzielle Ressourcen, Uruguay-Runde, Technologietransfer, wirtschaftliche Zusammenarbeit unter den Entwicklungsländern, ärmste Entwicklungsländer – begnügte sie sich damit, die schweizerischen Interessen zu wahren und durch Kompromissvorschläge einvernehmliche Lösungen zwischen den Parteien zu finden. Entscheidende Fortschritte waren in diesen Sektoren nicht zu erwarten.8

Gemessen an diesen beschränkten Zielsetzungen, ist die Konferenz von Cartagena als Erfolg zu werten. In rechtlichen Kategorien ist die Perestroika der UNCTAD geglückt. Die neue institutionelle Basis, die in Cartagena gelegt wurde, lassen die Hoffnungen als berechtigt erscheinen, dass sich die UNCTAD zukünftig wieder ihrer eigentlichen Bestimmung, nämlich eine schlagkräftige Organisation für die Entwicklung zu bilden, gerecht werden wird. Der Erfolg der institutionellen Erneuerung stellt auch ein gutes Omen für die im Rahmen der Generalversammlung der UNO eingeleiteten Arbeiten zur strukturellen Reform der Wirtschafts- und Sozialorganisationen dar.9 Die Hoffnung, die UNCTAD habe wieder an Schlagkraft gewonnen, gründet auf einer Reihe von Faktoren:

1. «Spirit of Cartagena»: Das Bestehen eines neuen Arbeitsklimas, das sowohl im Plenum als auch im entscheidenden institutionellen Bereich zum Tragen kam. Die sich für Reformen stark einsetzenden Delegationen (Kolumbien, Chile, Mexiko, USA, EG, Kanada und Schweiz) gewannen von Beginn weg die Oberhand und konnten ihre Forderungen weitgehend durchsetzen, dies trotz erheblicher Widerstände gewisser Protagonisten im Sekretariat und einiger Delegationen, welche die Zeichen der Zeit (noch) nicht erkannt haben.

2. Abschwächung der Bedeutung regionaler Gruppen: Das Gruppensystem ist weitgehend zusammengebrochen. Einzig die afrikanischen Länder und die asiatischen Staaten treten im Substanzbereich noch mit einer Stimme auf. Die Gruppe B, die Gruppe der 77 und die lateinamerikanische Gruppe koordinierten ihre Standpunkte nur noch zur Klärung organisatorischer Fragen oder trafen sich bloss zur Pflege des Informationsaustausches.

3. Straffung des «policy making» und Anpassung des Arbeitsprogrammes: Der Rat wurde in seiner «policy»-Funktion gestärkt. Die vier ständigen Kommissionen (Rohstoffe, Armutsbekämpfung, wirtschaftliche Zusammenarbeit unter den Entwicklungsländern, Förderung wettbewerbskräftiger Dienstleistungssektoren in den Entwicklungsländern) sowie die neu geschaffenen fünf ad hoc Arbeitsgruppen (Investitionen und Finanzströme, «trade efficiency», Vergleich der Privatisierungserfahrungen, Verbesserung der Handelsmöglichkeiten für Entwicklungsländer, Beziehungen zwischen Investitionen und Technologietransfer) entsprechen heutigen Prioritäten im Entwicklungsdialog und dem Profil der UNCTAD. Auch von zahlreichen Entwicklungsländern wenig beliebte Begriffe wie Korruption, «good governance», Menschenrechte und vor allem Umweltschutz auch in den Entwicklungsländern fanden neu Eingang in die UNCTAD-Terminologie.

4. Stärkung der analytischen Funktion der UNCTAD: In Cartagena wurden die notwendigen Pfeiler gesetzt, dass die UNCTAD mehr eine analytische Organisation des «Typs OECD» und weniger ein eigentliches Verhandlungsorgan werden sollte. Verhandlungen sind zwar nicht augeschlossen, doch werden diese erst nach intensiven Vorbereitungen und wenn konkrete Anhaltspunkte auf Erfolg bestehen, in Aussicht genommen.

5. Nachhaltige Entwicklung: Die UNCTAD könnte einen Teil des «follow-up» der Konferenz von Rio übernehmen, sofern die Teilnehmer an der UNCED dies wünschen.10 In Cartagena wurde die Meinung vertreten, dass es falsch wäre, wenn in Rio eigenst eine UN-Organisation geschaffen würde, die sich mit Handel–Entwicklung–Umwelt befasst, biete sich die UNCTAD für dieses Thema doch geradezu an. Interne Umweltmassnahmen hingegen sollten vom UNEP und der Finanzbereich von der «Global Environment Facility» übernommen werden. Besonderer Beachtung bedarf der potentielle Kompetenzkonflikt GATT–UNCTAD, wird doch der Bereich «Handel–Umwelt» auch vom GATT beschlagen.11

Die positive Beurteilung der Konferenzresultate darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die UNCTAD noch lange nicht die Vertrauenswürdigkeit gewonnen hat, die sie zu einer schlagkräftigen, straff geführten Organisation machen könnte. Das Sekretariat ist weiterhin verkrustet. Es ist ungewiss, ob Generalsekretär Dadzie, dessen Mandat nur um ein Jahr verlängert wurde, die Durchsetzungkraft besitzen wird, die Apparatschicks nach «totem Holz» durchzukämmen und eine umfassende Reorganisation vorzunehmen.

Völlig offen ist ferner die Frage, ob die institutionellen Erneuerungen auch im Substanzbereich Einzug halten werden. Ein Durchbruch ist in Cartagena jedenfalls nicht erfolgt. Nur allzu oft waren die Diskussionen bei konkreten Sachfragen noch vom alten UNCTAD-Jargon der 70er Jahre geprägt.12 Einzig die «trade efficiency», deren Bedeutung für die Entwicklungsländer bereits heute als erheblich bezeichnet werden kann, und die Aktivierung des Rohstoffdialogs auf neuer Grundlage geben zur Hoffnung Anlass, der eingeleitete Prozess werde «ansteckend» wirken. In meiner Schlusserklärung wies ich unmissverständlich darauf hin, dass die erfolgreiche UNCTAD VIII nutzlos gewesen ist, wenn deren Resultate nicht in die Praxis umgesetzt werden.13

Ungewiss ist schliesslich das Verhalten der Industrieländer. Werden diese – namentlich die USA und die EG – bereit sein, das «Einspuren» der Entwicklungsländer UNCTAD-politisch inskünftig auch zu honorieren? Die institutionellen Erneuerungen gehen nicht zuletzt auf die Industriestaaten zurück; es ist an ihnen, nun die von seiten der Entwicklungsländer und des Sekretariats gemachten Zugeständnisse zu honorieren.

Die Zweifel, dass die Umsetzung des «Spirit of Cartagena» in die Praxis nicht gelingen könnte, sind umso berechtigter als in ihren Abschlussvoten sowohl die USA als auch die EG deutliche Vorbehalte an den Schlussakten der Konferenz anbrachten: die USA vor allem im Verschuldungsbereich, die EG an der politischen Erklärung, an welcher sie – zu Recht – das Fehlen einer Erwähnung der Menschenrechte aussetzte.

Die USA, Kanada und die Schweiz waren die Länder, die sich am deutlichsten für institutionelle Reformen einsetzten und ihrer Enttäuschung an den unzureichenden Leistungen der UNCTAD in den letzten Jahren auch in ihrer Erklärung im Plenum unverhohlen Luft machten.14 Mit zahlreichen konstruktiven Vorschlägen, wie die UNCTAD zu erneuern ist, machten diese Länder jedoch auch klar, dass sie bereit sind, sich für diese Organisation einzusetzen. Die EG hatte Mühe, sich intern abzustimmen und erschien gegen aussen mit fadem Profil. Es ist zu hoffen, dass die Portugiesen an der UNCED die notwendigen Lehren aus der UNCTAD gezogen haben werden und die EG die ihr unbestrittenermassen zukommende wichtige Rolle am Erdgipfel wird spielen können.

Unter den nordischen Ländern ist vor allem Schweden zu erwähnen. Dieses Land, das bekanntlich in New York eine Führungsrolle bei der Erneuerung der UN-Wirtschafts- und Sozialorganisationen einnimmt, bemühte sich schon lange vor Konferenzbeginn um eine Vermittlerrolle in der Frage der institutionellen Erneuerung der UNCTAD. Der schwedische Botschafter Bo Henrikson leitete dementsprechend auch die informelle «task force», welche schliesslich den entscheidenden Durchbruch erzielte. Die Rolle Schwedens als «honest broker» hatte allerdings zur Folge, dass dieses sonst in der UNCTAD sehr aktive Land keine profilierte Stellung, weder zu institutionellen noch zu den Sachfragen, einnehmen konnte oder wollte.

Unter den Entwicklungsländern waren eindeutig die lateinamerikanischen Staaten und natürlich das Präsidialland, Kolumbien, tonangebend. Ohne die faktische Koalition mit den Industriestaaten im institutionellen Bereich wären die Reformen nicht durchzusetzen gewesen. Das Konferenzresultat ist nicht zuletzt auf die dynamische und engagierte Präsidentschaft des kolumbianischen Aussenhandelsministers, Juan Emanuel Santos, zurückzuführen. Unter den asiatischen Ländern nahmen Indien, Jugoslawien (gehört zur Gruppe Asien) und die Philippinen eine führende Rolle ein; leider wichen diese in ihren Stellungnahmen immer wieder in die überholte Rhetorik des alten Entwicklungsdialogs zurück. Schwarzafrika – das Waisenkind der Weltgemeinschaft – war einmal mehr praktisch inexistent. Der Kontinent wurde durch Ägypten und Algerien vertreten, die sich in erster Linie um ihre eigenen Interessen und weniger um jene der ärmsten Entwicklungsländer bemühten. Kommt hinzu, dass die Abschwächung der Bedeutung der Regionalgruppen Schwarzafrika weiter marginalisieren könnte. Immerhin setzt die Schaffung einer ständigen Kommission für Armutsbekämpfung ein Zeichen für die zukünftigen Prioritäten der UNCTAD.

Die Staaten Mittel- und Osteuropas (inkl. Russland) bemühten sich in erster Linie darum, dass die reformierte UNCTAD ihre Arbeiten nicht nur auf die Entwicklungsländer ausrichtet, sondern auch auf die Länder, deren Wirtschaft sich in einer Übergangsphase («economies in transition») befindet. Dies ist ihnen nur zum Teil gelungen, insbesondere China (!) und Indien wehrten sich gegen eine solche Ausdehnung des Auftrags der UNCTAD.

Schliesslich die Schweiz: Das Verhältnis Einsatz (Vorbereitung, Delegationsgrösse) und Ertrag (Verhandlungsergebnisse) war optimal. Wie bereits erwähnt, konnten wir sowohl im institutionellen Bereich als auch im Rohstoffsektor und zugunsten der «trade efficiency» entscheidende Impulse verleihen. Ich hätte allerdings eine noch umfassendere institutionelle Reform befürwortet, welche die Führungsfunktion des Rates klarer herausgestrichen und die neuen Organe bereits mit konkreten Mandaten versehen hätte. Dies wird nun am nächsten UNCTAD-Rat nachzuholen sein.15 Meine Anwesenheit in der Schlussphase der Konferenz hat mir nicht nur wertvolle Kontakte auf ministerieller Ebene ermöglicht, sondern auch erlaubt, in enger Zusammenarbeit mit dem Präsidenten und den Hauptspielern der Konferenz formulierte Lösungen (vor allem in bezug auf die Rohstoffkonferenz) einzubringen. Gerade in einer Zeit, da unsere Diplomatie schwergewichtsmässig an der europäischen Front engagiert ist, scheint es mir wesentlich, auf der Nord/Süd-Bühne16 Akzente zu setzen, dies umsomehr, als die Entwicklungsländer befürchten, zugunsten unserer Interessen in Ost- und Westeuropa an Bedeutung zu verlieren.17

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