dodis.ch/59624Die Direktion für Verwaltungsangelegenheiten und Aussendienst an den Vorsteher des EDA, Bundesrat Cotti1

Die Verbesserung der Vertretung und der beruflichen Stellung des weiblichen Personals im EDA

Auftragsgemäss unterbreiten wir Ihnen nachstehend Vorschläge zur Verbesserung der Vertretung und der beruflichen Stellung des weiblichen Personals im EDA. Die Vorschläge orientieren sich an den diesbezüglichen Weisungen des Bundesrates vom 18. Dezember 19912 sowie am «Strategiepapier zur Personal- und Organisationsentwicklung der 90er Jahre», das 1991 vom Eidg. Personalamt als Richtlinienpapier für personalpolitische Ziele im Rahmen der Legislaturperiode 1991–95 herausgegeben wurde.3

Das Schwergewicht haben wir auf konkrete Massnahmen gelegt und dabei neben mittel- und längerfristig wirksamen Instrumenten ein besonderes Augenmerk den kurzfristig realisierbaren Fortschritten geschenkt. Das Massnahmenpaket soll aus unserer Sicht den Kern bilden des ersten Frauenförderungsprogrammes, welches das Departement aufgrund der erwähnten Weisungen des Bundesrates dem Personalamt noch unterbreiten muss. Die DEH, die für ihren Bereich bereits ein solches Frauenförderungsprogramm verabschiedet hat (Beilage 2),4 ist in den nachfolgenden Betrachtungen ausgeklammert.

Tabelle 1 gibt den Anteil der Frauen am EDA-Personalbestand gesamthaft und aufgeteilt nach Diensten wieder.

Tabelle 1: Anteil der Frauen am EDA Personalbestand aufgeteilt nach Diensten, Stand Januar 1993

​	Diplomatischer Dienst	Konsularischer Dienst	Sekretariats- und Fachdienst	Allgemeine Dienste	Total
Männlich	302	403	7	352	1064
Weiblich	30	150	331	272	783
Total	332	553	338	624	1847

Tabelle 2 zeigt das EDA im Quervergleich mit den anderen Departementen.

Tabelle 2: Anteil Frauen in den verschiedenen Departementen nach Besoldungsgruppen, Stand Januar 1993 (Quelle EPA)

​	30 + Überklassen	24 bis 29	18 bis 23	12 bis 17	Unterklassen bis 11	Total
EDA	4%	11%	30%	65%	73%	42%
EDI ohne Schulbereich	4%	9%	22%	46%	56%	31%
EJPD	7%	14%	27%	42%	69%	36%
EFD ohne Zoll	4%	5%	22%	48%	79%	38%
EVD	0%	7%	19%	40%	57%	30%
EVED	0%	2%	17%	54%	76%	21%
EMD	1%	1%	2%	7%	16%	8%

Die Tabellen illustrieren die relative «Frauenfreundlichkeit» des EDA. Allerdings sind Frauen auch in unserem Departement beim obersten und höheren Kader ausgeprägt, beim höheren Fachpersonal deutlich untervertreten. Die DVA hat in den letzten Jahren gezielte Anstrengungen unternommen, um dieser Untervertretung entgegenzuwirken. Die wichtigste diesbezügliche Massnahme war der Ausbau des Sekretariatsdienstes zum Sekretariats- und Fachdienst. Die – bei entsprechenden Pflichtenheften – damit verbundene Erweiterung der Aufstiegsmöglichkeiten bis in die 23. Besoldungsklasse (vorher plafonniert auf Niveau 14. BK) mildert die strukturelle Benachteiligung der Frauen im EDA ganz wesentlich (43% der Frauen im EDA gehören diesem Karrieredienst an).

Bei der Rekrutierung für die beiden höheren Karrieredienste wurde der Frauenvertretung besondere Beachtung geschenkt. Lag in der konsularischen Karriere der Anteil der aufgenommenen Frauen in den 70er Jahren im Bereich von 10% oder tiefer, so gehören heute mehr als die Hälfte der erfolgreichen Kandidat/innen dem weiblichen Geschlecht an. Auch lag der zur Probezeit zugelassene Anteil Frauen in den letzten Jahren im konsularischen Dienst höher als der Anteil der Bewerberinnen an der Gesamtzahl der Kandidat/innen (Tabelle 3).

Tabelle 3: Anteil Frauen an den Zulassungswettbewerben und in den entsprechenden Stages

Jahr	Diplomatie % Frauen		Konsularischer Dienst % Frauen
​	am Concours	im Stage	am Concours	im Stage
1990	15	6	49	57
1991	23	18	48	54
1992	20	13	54	60
1993	12	8	45	53

Im Gegensatz zum konsularischen ist für den diplomatischen Dienst die Bewerberinnenquote trotz Werbung immer noch sehr niedrig (Tabelle 3). Diese geringe Anzahl Anmeldungen verdeutlicht eine Besonderheit dieses Karrieredienstes: in der fraglichen Alterskategorie (Ende 20, Anfang 30) sind offenbar nur wenige Frauen mit Hochschulabschluss an einem Beruf interessiert, mit dem wegen der Auslandversetzungen und dem Laufbahnprinzip für eine Partnerschaft/Ehe oder für die Gründung einer Familie besondere Schwierigkeiten verbunden sind. Das Problem der niedrigen Bewerberinnenquote im diplomatischen Dienst wird noch dadurch verschärft, dass ein Grossteil der Bewerberinnen dem Anforderungsprofil bisher nicht entsprach, was sich in einer unterproportionalen Rekrutierungsquote niederschlug (Tabelle 3). Gesamthaft stammten über die Jahre 1990–93 17% der Bewerbungen von Frauen, während nur 12% der zum Stage zugelassenen Personen weiblichen Geschlechts waren.

Auch in der Konsularkarriere schlagen sich die besonderen Schwierigkeiten von Frauen mit einem Beruf, der mit zahlreichen Auslandeinsätzen verbunden ist, nieder. Sie äussern sich hier u. a. in einer deutlich höheren Austrittsquote der Konsularbeamtinnen im Vergleich zu ihren männlichen Kollegen. Konkret lag der Anteil der Frauen an den Gesamtaustritten im Zeitraum 1988–1993 bei 44%, deutlich über den rund 27%, die die Frauen am Personalbestand des konsularischen Dienstes ausmachen.

Zwar sind die erwähnten Probleme zum Teil gesellschaftlich bedingt, zum Teil sind sie aber auch durch eine den Bedürfnissen der Frauen entgegenkommende Politik durch den Arbeitgeber direkt beeinfluss- und entschärfbar. Das EDA hat in den vergangenen Jahren in diesbezüglich relevanten Fragen wie der Gewährung unbezahlten Erziehungsurlaubs oder der Teilzeitbeschäftigung grössere Flexibilität entwickelt. Die Erarbeitung einer umfassenderen, konsequenteren mittel- und längerfristig ausgerichteten Politik in diesem Bereich wird aber zweifellos einen wesentlichen Bestandteil des EDA Frauenförderungsprogramms der nächsten Jahre bilden müssen.

Was die Umsetzung der Weisungen des Bundesrates vom 18. Dezember 1991 über die Verbesserung der Vertretung und der beruflichen Stellung des weiblichen Personals in der allgemeinen Bundesverwaltung anbelangt, sind im Bereich des EDA wesentliche Bestimmungen bereits vollzogen (z. B. Stellenausschreibungen, Stellenbewertung, eingesetzte Gremien). Andere, z. T. wichtige Elemente, müssen erst noch umgesetzt werden (z. B. Förderungsprogramme, Teilzeitbeschäftigung, Ausbildungselemente).

3.1 Mögliche mittel- und längerfristig ausgerichtete Massnahmen

Nachfolgend sind vier Ziele mit dazugehörigen Massnahmepaketen aufgeführt, die in einer mittel- und längerfristigen Perspektive zu einer deutlich stärkeren Vertretung und besseren beruflichen Stellung des weiblichen Personals im EDA führen sollten.

3.1.1 Insitutionalisierung der Frauenförderung

Bisher ist zwar auch im EDA Frauenförderung betrieben worden, wie Kapitel 2 zeigt. Auch bildet die Behandlung von Frauenfragen Bestandteil des Pflichtenheftes einer Mitarbeiterin der Personalsektion.5 Diese Form der institutionellen Abstützung ist allerdings nicht genügend. Mit der Bezeichnung einer/s Gleichstellungsbeauftragten könnte sie deutlich verstärkt und die Frauenförderung als eine ständige Aufgabe im EDA verankert werden.6 Die/der Gleichstellungsbeauftragte hätte für die Ausarbeitung, Durchführungskoordination, Aufsicht und Evaluation der gemäss Weisung des Bundesrates zu erstellenden 4-jährigen Frauenförderungsprogramme verantwortlich zu zeichnen. Ein Kontaktgremium aus Vertreter/innen aller Direktionen könnte die Arbeit der/s Beauftragten unterstützen und die Basis der Frauenförderung institutionell verbreitern.

3.1.2 Erhöhung des Anteils der Frauen bei der Rekrutierung für die diplomatische Laufbahn

Wie Tabelle 3 zeigt, stellt sich im Rekrutierungsstadium kein Problem im konsularischen Bereich, jedoch ein akutes bei der diplomatischen Karriere. Geht man davon aus, dass aus Gleichbehandlungsgründen und im Interesse der Qualität des diplomatischen Personals die Aufnahmeanforderungen für beide Geschlechter die gleichen bleiben müssen, stehen auf der Massnahmenebene v. a. zwei im Vordergrund: 1. ein verstärktes, gezieltes Ansprechen von Frauen im Sinne der Imagewerbung und der objektiven Informationsvermittlung zum Abbau allfälliger Vorurteile;7 2. die Entwicklung einer den spezifischen Bedürfnissen von Frauen Rechnung tragenden Personalpolitik und -praxis. Bezüglich letzteren stellen sich neben Fragen, die auch für andere Departemente relevant sind, wie etwa die Teilzeitbeschäftigung, der unbezahlte Erziehungsurlaub und die Wiedereinstiegsförderung, EDA-spezifische Probleme. Man denke etwa ans Einsatzwesen oder die Frage der Beschäftigungsmöglichkeiten der Ehepartner von im Ausland eingesetzten EDA-Mitarbeitern.8

Die komplexen Probleme, die sich in diesen Fragen stellen, sollen am Beispiel der Teilzeitbeschäftigung mit einigen Stichworten angedeutet werden:

Rechtliche Grundlage: Art. 11, Abs. 3 der Beamtenordnung (3) schliesst eine Teilzeitbeschäftigung im Aussendienst für Beamte der Karriere- und der allgemeinen Dienste aus.9 Art. 45, Abs. 3ter des Beamtengesetzes verlangt, dass die Auslands- und Sozialzulagen aufgrund des Beschäftigungsgrades zu ermitteln sind.10 Da die in der BO (3) für den Aussendienst vorgesehenen Zulagen ganz oder teilweise zur Deckung der mit dem Aufenthalt im Ausland verbundenen Mehraufwendungen bzw. als Inkonvenienzentschädigung für die Versetzungsdisziplin und für schwierige Lebensbedingungen an den betreffenden Dienstorten bestimmt sind, wäre eine im Verhältnis zur Arbeitszeit proportionale Kürzung sämtlicher Zulagen (Beitrag an Wohnungs-, Reise- und Versetzungskosten, an Unterrichtskosten etc.) fragwürdig. Neben rechtlichen Hindernissen stellen sich somit auch schwierige Entschädigungs- und Kostenfragen.

Schliesslich sei auch der Grundsatz erwähnt, dass Frauenförderung nicht zur Diskriminierung der männlichen Dienstangehörigen führen darf.

3.1.3 Reduktion der Austrittsquote von Mitarbeiterinnen

Der Austritt von Karrieremitarbeiterinnen während der beruflichen Laufbahn, wirkt sich nicht nur auf das Geschlechterverhältnis in den Karrierediensten als solches aus, er verringert insbesondere auch den Frauenanteil in höheren Ämtern. Im konsularischen Dienst ist die übermässig hohe Austrittsquote der weiblichen Bediensteten im Vergleich zu ihren männlichen Kollegen klar belegt (Kapitel 2). Die Ursachen dürften auch hier zum Teil in gesellschaftlichen Faktoren liegen, die sich einer direkten Einflussnahme durch das Departement entziehen. Gezielte Ursachenerhebungen werden uns in Zukunft sicherere Grundlagen liefern, inwieweit und inwiefern das EDA mit Massnahmen im Bereich der Arbeitsregeln und der Arbeitspraxis die Austrittsquote verringern könnte. Die Vermutung liegt allerdings nahe, dass die unter 3.1.2 oben aufgeführten Massnahmenbereiche und Überlegungen (Teilzeitbeschäftigung, Erziehungsurlaub, Einsatzwesen etc.) auch diesbezüglich im Vordergrund stehen.

3.1.4 Verbesserung der Aufstiegsmöglichkeiten

Die drei Karrieredienste im EDA – Sekretariats- und Fachdienst, konsularischer Dienst, diplomatischer Dienst – bieten unterschiedliche Aufstiegsmöglichkeiten. Da sich rund 2/3 der Karrieremitarbeiterinnen im am niedrigsten eingestuften Sekretariats- und Fachdienst finden, dort aber 98% der Beschäftigten ausmachen, sind Frauen strukturell benachteiligt.

Eine wesentliche Verbesserung der Situation konnte mit der 1992 erfolgten Erweiterung des Sekretariatsdienstes zum Sekretariats- und Fachdienst mindestens auf Reglementsebene erreicht werden (Kapitel 2). In der Praxis geht es jetzt darum, das Angebot an Fachdienststellen möglichst auszubauen und sie den (versetzbaren) Angehörigen der Sekretariats- und Fachdienstkarriere zuzuführen. Gegenwärtig bestehen 54 auf Stufe Fachdienst bewertete Stellen, wovon 26 mit versetzbarem Personal besetzt sind.

Eine zweite Möglichkeit zur Stärkung der Aufstiegsmöglichkeiten der Karrieremitarbeiterinnen besteht darin, die Durchlässigkeit zwischen den Karrieren zu erhöhen und den Übertritt von einer «niedrigeren» in eine «höhere» Laufbahn zu fördern. Mit den in den letzten Jahren erfolgten Reglementsänderungen (ein Hochschulabschluss ist keine Voraussetzung mehr für den Übertritt von der konsularischen in die diplomatische Laufbahn) sind solche Übertritte erleichtert, bzw. demokratisiert worden (Sekretariats- und Fachdienstangehörige haben sich dem Wettbewerb für die Zulassung zum konsularischen Dienst zu stellen). Was fehlt, ist eine systematische Förderung solcher Übertritte durch Identifikation geeigneter Kandidat/innen sowie mittels Unterstützung bzw. Erleichterung der Vorbereitung der Zulassungsprüfungen.

Im Hinblick auf die erweiterten Möglichkeiten beim Sekretariats- und Fachdienst,11 aber auch ganz allgemein, kommt der Aus- und Weiterbildung eine wesentliche Funktion bei der Verbesserung der Aufstiegschancen zu. Entsprechend müssen der Ausbau des Aus- und Weiterbildungsangebots in Bereichen, die spezifisch für Frauen von Bedeutung sind (Fachdienst), die zielgerichtete Förderung der Teilnahme von Mitarbeiterinnen am Kursangebot, namentlich an Führungskursen, sowie die Sensibilisierung insbesondere der Vorgesetzten für Frauenförderungsbelange Bestandteil eines Förderungsprogrammes sein.

3.2 Mögliche Massnahmen mit kurzfristiger Wirkung

In Ergänzung zu den unter 3.1 angeführten nachhaltigen Förderungselementen, deren Wirkung allerdings erst mittel- und längerfristig spürbar werden wird, sind nachstehend mögliche Massnahmen aufgelistet, die vergleichsweise schnell, dafür eher punktuell den Frauenanteil in höheren Funktionen des EDA erhöhen können. Es sind dies:

3.2.1 Konsequentes In-Betracht-Ziehen der Frauen der diplomatischen und konsularischen Laufbahn bei der Besetzung von Posten auf Direktions-, Botschafter-, Minister-, und Generalkonsulebene

Die Untervertretung der Frauen in den gewichtigeren Posten im EDA ist ausgeprägt. Bisher wurde das Geschlecht bei der Besetzung solcher Posten nicht in Betracht gezogen. Die «Chancengleichheits-Weisungen» des Bundesrates von 1991 verlangen dies auch nicht, bestimmen jedoch, dass «bei der Besetzung von Stellen die Wahlbehörde Frauen bei gleichwertiger Qualifikation wie männliche Bewerber so lange vorrangig zu berücksichtigen hat, bis innerhalb einer grösseren Verwaltungseinheit (z. B. Bundesamt, Abteilung) ein paritätisches Verhältnis zwischen weiblichen und männlichen Beschäftigten besteht». Sinngemäss könnte diese Bestimmung auch auf bestimmte, höhere und höchste Lohnklassengruppen übertragen und so angewendet werden, dass bei jeder Besetzung eines entsprechenden Postens gezielt und konsequent alle Mitarbeiterinnen, die die formalen Voraussetzungen zur Wahl erfüllen, ins Selektionsverfahren einbezogen würden.

In der diplomatischen Karriere sind gegenwärtig drei Frauen im Botschafterrang,12 drei (ab 1.1.94 deren vier) in der Besoldungsklasse 30 (eine mit Ministertitel) und drei (ab 1.1.94 deren vier) in BK 28 (Beilage 1),13 d. h. besetzen bereits hochrangige Posten oder erfüllen die formalen Voraussetzungen, um einen solchen Posten zu übernehmen.

In der konsularischen Laufbahn finden sich lediglich eine Generalkonsuladjunktin (BK 26), eine Attachée (BK 26), fünf Konsulinnen (BK 24) und vier konsularische Mitarbeiterinnen (BK 24) (Beilage 1). Der Kreis der Anwärterinnen für einen Generalkonsulposten (BK 26–30) ist damit recht klein.

3.2.2 Spezielle Berücksichtigung der Frauen bei der Ersatzrekrutierung von Mitarbeiterinnen der allgemeinen Dienste

Anders als in den Karrierediensten, wo wegen des Laufbahnprinzips eine zielgerichtete Berücksichtigung des weiblichen Geschlechts bei der Rekrutierung sich erst mit zeitlicher Verzögerung in einer stärkeren Frauenvertretung in den höheren Ämtern niederschlagen wird, ergibt sich beim Ausscheiden von höheren Beamten der allgemeinen Dienste die Möglichkeit, die Frauenvertretung in den Kaderstellen unmittelbar zu stärken. Wo solche Abgänge auf Pensionierungen zurückzuführen sind, können Ersatzrekrutierungen von längerer Hand vorbereitet weden. Von den 104 Beamten und Angestellten der allgemeinen Dienste des EDA, die mindestens in der 26. Besoldungsklasse eingereiht sind, wird in den kommenden drei Jahren durch das Erreichen der Altersgrenzen 65 bzw. 62 allerdings lediglich ein Posten zur Wiederbesetzung frei – und dieser wird zudem noch von einer Frau gehalten. Für eine breitere Substitution von Männern durch Frauen auf diesem Weg ist das EDA daher auf Kündigungen angewiesen.

3.2.3 Einsätze von Frauen im Rahmen von «job rotation» Massnahmen

Der gezielte temporäre Personalaustausch gehört, wie andere hier erwogene Massnahmen, zu den personalpolitischen Zielen der ganzen Bundesverwaltung. Das EDA, als Departement mit einem ausserordentlich breit gefächerten Spektrum von Politikbereichen, bietet interessante und zahlreiche Möglichkeiten für den temporären Einsatz von Fachkräften aus anderen Departementen oder auch von ausserhalb der Bundesverwaltung (Universitäten, Medien, Hilfswerke etc.). Das Versetzungssystem erlaubt es zudem dem Departement, relativ flexibel geeignete Posten freizuspielen.

Das Instrument «job rotation» lässt sich auch für die Erhöhung des Frauenanteils in höheren Besoldungsklassen im EDA einsetzen. Die DVA ist daran, eine Liste von Stellen anzufertigen, die sich bei einem Vollzugshorizont von weniger als einem Jahr für die «externe» Besetzung durch eine Frau eignen würden. Eine solche Liste sollte auch die Möglichkeiten der DEH miteinschliessen, ebenso wie Posten, die im Rahmen der Departementsreform zur Besetzung anstehen. Sie würde die Grundlage bilden für ein allfälliges «head hunting» inner- und ausserhalb der Bundesverwaltung. Es sei erwähnt, dass über diese Art des befristeten Pesonalabtausches nicht nur das «Frauenprofil» des EDA verbessert werden könnte, sondern auch Erfahrung ins Departement gelangen würde bzw. mit der Rückkehr der betreffenden Personen an den angestammten Arbeitsplatz ein Export von EDA Erfahrung in die entsprechende Institution verbunden wäre.

Gestützt auf die obigen Erwägungen möchten wir Ihnen folgendes weitere Vorgehen vorschlagen:

4.1 Die in der DVA bestehende Funktion «Frauenfragen» wird gestärkt und in Form einer/s Gleichstellungsbeauftragten in der Personalabteilung etabliert. Die DVA prüft, welcher Prozentsatz einer Arbeitseinheit für diesen Aufgabenbereich einzusetzen sein wird und arbeitet entsprechende Pflichtenheftelemente sowie, zu Ihren Handen und noch vor Ende 1993, einen Vorschlag für die personelle Besetzung des Postens aus.

4.2 Vor Ende 93 wird dem Personalamt das 1. Frauenförderungsprogramm des EDA unterbreitet.14 Es wird basierend auf den Elementen des obigen Kapitels 3 als Grobkonzept gestaltet. Die Verfeinerung und Vertiefung in Form eines detaillierten Arbeitsprogrammes wird innerhalb des gegebenen Rahmens durch die/den Gleichstellungsbeauftragten erfolgen.

4.3 Das 1. Frauenförderungsprogramm des EDA soll schwergewichtig folgende Elemente umfassen:

– die Entwicklung einer den spezifischen Bedürfnissen von Frauen Rechnung tragenden Politik in Bereichen wie Teilzeitbeschäftigung, unbezahlter Erziehungsurlaub inkl. Wiedereinstiegsförderung, Einsatzwesen, Arbeitsmöglichkeiten von Ehepartnern u. a. m.

– die Verbesserung der Aufstiegsmöglichkeiten der Frauen im EDA durch die gezielte Ausschöpfung der Möglichkeiten des Sekretariats- und Fachdienstes durch spezifische Unterstützung im Bereich Aus- und Weiterbildung sowie die systematische Förderung geeigneter Kandidatinnen für den Übertritt von einer «niedrigeren» in eine «höhere» Karriere.

4.4 Bei der Besetzung gewichtiger Posten der diplomatischen und konsularischen Laufbahn sollen Frauen gezielt in Betracht gezogen werden. Die DVA erstellt zu Ihren Handen für die in Beilage 1 aufgeführten Personen ein Erfahrungs- und Eignungsprofil und erarbeitet gestützt darauf Einsatzoptionen. Die entsprechenden Unterlagen sollen eine kurz- bis mittelfristige Einsatzplanung der fraglichen Personen ermöglichen und werden Ihnen vor Ende 93 unterbreitet.

4.5 Die DVA erstellt zu Ihren Handen und vor Ende 1993 die unter 3.2.3 erwähnte Liste von Posten, die sich kurzfristig für eine Personalaustauschmassnahme eignen würden. Auf ihrer Grundlage und im Sinne eines Pilotversuches sollen anschliessend durch die DVA mögliche Kandidatinnen für zwei der für «job rotation» Massnahmen in Frage kommende Posten identifiziert werden. Eine Erfahrungsauswertung und Berichterstattung soll spätestens bis Mitte 1994 erfolgen.

Wir ersuchen Sie, diesen Vorschlägen zuzustimmen.15