dodis.ch/55288Séance du 12 novembre 1990 de la Commission de l’économie du Conseil national1

Informations sur l’état des négociations EEE, après le quatrième round des négociations des 17./18. octobre 1990

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J’aborde maintenant la question des négociations sur l’Espace économique européen, l’EEE.

Tout d’abord, en ce qui concerne nos partenaires de la Communauté, je constate que la situation est extrêmement mobile: ainsi, les déclarations du président de la Commission3 se suivent mais ne se ressemblent pas, les attitudes de la Commission ont été assez variables, sans parler des différences notoires qui existent depuis toujours entre les déclarations des Douze, chacun dans son fief, et celles du Conseil des Ministres, ainsi que des différences sensibles qui ont été observées d’avec le Parlement européen.

Je vais vous livrer de manière très directe mes impressions d’audience, ce que m’ont révélé, ces derniers temps, les séances multilatérales que j’ai présidées dans le cadre de l’AELE, ainsi que les contacts bilatéraux très nombreux que j’ai eus:

1. Dans les capitales, je constate, à l’égard de la négociation EWR, un intérêt très lointain, parfois.4 En effet, cette dernière n’occupe, dans les capitales, que la quatrième ou la cinquième priorité, le reste de la construction de l’Europe occupant davantage le devant de la scène. Ainsi, il m’apparaît que les amis traditionnels que nous avions dans le cadre de cette Communauté, que les Allemands par exemple ont autre chose à faire, depuis une année qu’ils construisent l’Allemagne réunifiée.5 Dans cette perspective, l’EWR n’occupe qu’une place lointaine. Dans de nombreux pays, où l’on était déjà auparavant assez neutre à son égard, on y est maintenant hostile! Ainsi, les exigences que Madrid a formulées ces derniers temps, au titre de la compensation Nord-Sud, dans la Communauté et avec l’EWR, sont incroyables et posent le problème en des termes que l’on peut qualifier de «nouveaux»!

En revanche, du côté de la présidence italienne, si l’on observe une volonté politique d’aboutir cette année encore, celle-ci se manifeste avec une générosité de moyens et d’attitude qui tranchent d’avec certaines volontés exprimées, ou non, à la Communauté.6

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En conclusion, on peut constater que la situation est dure, mal saisissable parce que moins facilement univoque, que la Communauté n’a pas encore tout dit dans le domaine de la substance, notamment en ce qui concerne les questions relatives à l’agriculture communautaire,7 à l’art de la pêche, encore peu clairement identifiées par la Communauté, donc par les négociateurs. Si tout ce flou en la matière continue de reporter d’autant l’espoir de la conclusion d’un traité, néanmoins la situation est un peu plus positive par le signe qu’a manifesté le Conseil des Ministres et auquel les négociateurs, je l’espère, donneront suite.

2. L’AELE: Si cette séance avait eu lieu il y a quinze jours, j’aurais pu vous dire que l’AELE était plus unie que jamais et que la réunion ministérielle de Genève confirmait tout à fait l’état d’esprit de Göteborg.8

Aujourd’hui, je puis encore vous assurer, assez théoriquement certes, que dans la négociation, il n’y a aucune rupture du front de l’AELE. Cependant, il faut prendre en considération les déclarations que le Premier Ministre, Ingvar Carlsson, a dû faire au Parlement suédois, il y a quinze jours. Ces déclarations comportaient deux phrases: la première stipulait que, au plus long terme, la Suède devait fortifier l’hypothèse d’une adhésion à la Communauté. La deuxième phrase précisait, en particulier, que l’on s’intéressait à la sécurité en Europe etc... mais que pour l’instant la priorité devait porter sur la négociation d’un EWR. De ce point de vue, l’attitude du gouvernement suédois et des négociateurs n’a formellement pas changé.

Mais il est évident que l’écho qu’a eu la première phrase en Suède même, à l’extérieur du pays, soit auprès de l’AELE, auprès de la Communauté, auprès de la tierce Europe, a été extrêmement défavorable. L’on ne parvient plus à croire que l’AELE demeure l’instrument de demain, puisque certains de ses membres affirment maintenant purement et simplement qu’ils vont adhérer à la Communauté!9

Le Traité sur l’Espace économique européen, qui est un traité «sui generis», qui ne préjuge de rien quant à la suite, soit d’une adhésion, soit d’une non-adhésion – il doit laisser la question ouverte – prend aujourd’hui, bon gré mal gré, des allures de traité-antichambre, de moyen, sinon pour toute l’AELE, du moins pour une bonne partie de ses membres, de préparer leur adhésion à la Communauté. Cette situation ne crée pas une ambiance de force pour la négociation. En outre, quelques effets additionnels vont peut-être se manifester: d’abord, le changement de gouvernement en Norvège. Cela ne va pas signifier l’alignement de la Norvège sur la Suède, en tout cas à court terme, mais cela va créer une atmosphère plus favorable et plus large, à l’intérieur du pays, en faveur de l’adhésion à la Communauté.10

Les événements ont pris un tour fâcheux car, pour la première fois, on a une manifestation de bonne volonté de la part de la Communauté et également des pays de l’AELE, en vue de réduire les exceptions à l’acquis et au Traité communautaires, tant qu’il est possible de les ramener aux strictes nécessités vitales des pays auxquels elles s’appliquent. C’est à ce travail que le Conseil fédéral, de concert avec les cinq autres pays de l’AELE, et le Liechtenstein, est en train de se livrer actuellement.

Nous voulons espérer que les effets produits par la déclaration suédoise vont s’apaiser et que nous pourrons, malgré tout, conduire à chef ce travail de substance dans la négociation future, laquelle aura lieu dans les prochaines semaines.

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Tels sont les mécanismes qu’observent les gouvernements des pays de l’AELE. En fait, on peut se demander sur quelle substance peuvent porter de telles exceptions? En l’occurrence, les Autrichiens et les Suisses considèrent que l’application des 28 tonnes est une exception qui ne souffre pas d’être temporisée et, qu’en cette qualité, elle doit être sortie de la négociation pour faire l’objet de discussions bilatérales entre la Suisse et la Communauté, entre l’Autriche et la Communauté.11

En ce qui concerne les secteurs où la Communauté est en retard sur les réalisations de l’AELE, en matière de santé publique et de protection de l’environnement,12 il s’agit, pour l’essentiel, de sortir ces disciplines afin qu’à aucun moment il n’y ait régression de nos standards, du fait du vote d’un Espace économique européen. Telles sont les positions que nous défendons, qui ne sont pas encore reconnues mais que nous continuerons de défendre avec force dans la négociation.

En fait, nous considérons que tant et aussi longtemps que des formules d’application de la Lex Friedrich ne seront pas trouvées, qui permettraient d’établir une solution transitoire en la matière, – et les formules du Département de justice et police ne seront prêtes qu’en janvier – cette exception permanente, jusqu’à droit connu en tout cas, continuera d’être permanente!

Concernant une exception qui pourrait appartenir au chapitre des exceptions transitoires, à savoir la libre-circulation des personnes, nous ne pourrions la prendre en considération qu’en présence d’une clause de sauvegarde précise à l’endroit des autres ressortissants des pays de l’AELE et de la Communauté.

En effet, si l’on fait le point de la situation, on constate que le plafonnement de la main-d’œuvre étrangère en Suisse est actuellement voulu par le peuple, par le Parlement, par le Conseil fédéral. Ainsi, il n’est pas question que ce plafonnement soit purement et simplement abandonné.13

Or, la création d’un Espace économique européen permettrait la libre-circulation des personnes en provenance des autres pays de l’AELE et de la Communauté. Le risque de voir affluer ces personnes en bataillons serrés, à partir du 1er janvier 1993, est très faible, quasi nul.

Ainsi donc, si nous signions maintenant un traité portant liberté de circulation des personnes en provenance de toute l’Europe, sinon du monde entier, l’on verrait alors les Turcs par rangs de dix mille, les ressortissants des autres États européens déferler en Suisse! Or, tel n’est pas l’objet d’un EWR.14 En l’occurrence, comme nous aurions la possibilité – et ce sera bien notre intention – de négocier une clause de sauvegarde, qui pourrait peut-être se situer à un plafond de 15 pour cent du nombre des ressortissants communautaires présents en Suisse en même temps, et qui permettrait ainsi de garder la situation en main, si tant est qu’il est réel que le nombre actuel de ces ressortissants de la Communauté en Suisse est de l’ordre d’un peu plus de 11 pour cent.

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Cependant, la pente à remonter est si grande que je préférerais qu’il n’y ait pas de percée politique du tout, plutôt qu’une percée politique gâchée et ratée, au mois de décembre prochain. Tous nos efforts se conjuguent pour obtenir un succès en la matière. En outre, je tiens à ce que vous sachiez que les autres partenaires de l’AELE ont, en ce qui concerne le domaine des exceptions, des attitudes parfois changeantes. Ainsi, lorsque j’ai fait la tournée des capitales scandinaves,15 il m’apparaissait, paradoxalement, que la liste des exceptions suisses était en passe de devenir la plus courte de toutes, et qu’il y avait, notamment du côté des pays scandinaves, toutes sortes d’exceptions, propres à tel ou tel pays – la pêche en Islande, par exemple – ou générales pour l’ensemble des pays scandinaves, à savoir l’accès des capitaux étrangers à leurs sociétés: et là, on était beaucoup plus lourd d’exceptions qu’en Suisse.

Si je considère les résultats, des travaux auxquels les gouvernements suédois et norvégiens, en particulier, se sont livrés ces derniers temps, et dont ils ont chargé leurs négociateurs, je ne puis que constater qu’ils ont parcouru en quinze jours, un chemin considérable en direction de l’abandon d’un certain nombre d’exceptions. Or, cette situation n’est évidemment pas propice à faciliter la position suisse, qui, elle, a eu le mérite d’être suffisamment clairement définie dès le début, de connaître sans doute quelques adaptations – c’est là tout l’art de la négociation – mais néanmoins d’avoir su rester ferme sur une certaine ligne. En l’occurrence, tant que nous y étions, avec nos partenaires de l’AELE, il était plus facile de tenir cette ligne qu’aujourd’hui où nous nous sentons un peu plus seuls qu’auparavant.

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Je ne me ferai pas l’avocat du diable, mais l’avocat de l’ange, si je puis dire!

• 1.) Peut-on imaginer que, face au risque que fait courir la «débandade» des pays de l’AELE, la chance et le salut pourraient venir de la CEE, du fait, justement, qu’elle ne désire pas voir se profiler trop d’adhésions au cours des prochaines années? Autrement dit, malgré les Suédois, peut-on penser que la Communauté et sa Commission assoupliront le processus?
• 2.) Ma deuxième question s’adresse davantage à l’homme politique engagé sur le front intérieur: Comment appréciez-vous les suggestions, les positions de ceux qui, aujourd’hui, prétendent que l’exercice est d’ores et déjà raté, qu’il faudrait interrompre et présenter le plus rapidement possible un projet d’adhésion?

Eigentlich tritt aus den Ausführungen von Herrn Bundesrat Delamuraz ein optimistischer Pessimismus hervor. In diesem Zusammenhang möchte ich festhalten, dass die Situation den gegebenen Umständen entsprechend negativer zu beurteilen wäre. Ich habe nicht ganz verstanden, wo der Kern für den vorhandenen Optimismus zu suchen ist.

Ma question rejoint celle posée par M. Eggly.

On constate qu’en Suisse, il se dessine trois fronts sur le plan politique, à savoir les partisans d’une adhésion pure et simple, la plus rapide possible; les partisans de l’Espace économique européen; les partisans du statu quo.16 On constate donc un manque évident de cohésion dans le cadre de ces négociation. En l’occurrence, ce manque de cohésion ne complique-t-il pas la tâche de nos négociateurs aussi bien dans leurs rapports avec la Communauté que dans leurs rapports au sein de l’AELE?

Le rapport qui nous est présenté par M. Delamuraz, Conseiller fédéral, n’est pas très étonnant ni très réjouissant. Il apparaît à l’évidence qu’entre les différents membres de l’AELE, suivant les positions des uns et des autres, qui sont fluctuantes, on oscille entre un certain réalisme et un pessimisme éclairé.

J’aurais souhaité compléter la question posée par M. Eggly, dans le sens suivant: en fait, notre seule chance d’aboutir c’est véritablement de percevoir l’intérêt réel de la Communauté à l’Accord.

En l’occurrence, trois hypothèses ont été formulées à plusieurs reprises, dans la perspective de la conclusion ou non d’un accord: la meilleure des hypothèses prévoit un bon accord du point de vue substantiel, et pour autant qu’il soit accepté par le peuple; la deuxième est représentée par un petit accord, accepté ou non par le peuple; enfin la troisième ne prévoit pas d’accord du tout.

Or, du point de vue de l’intérêt de la Communauté, si l’on se situe dans la perspective de la question de M. Eggly, soit celle de gagner un peu de temps, car il faut en priorité résoudre les problèmes, complexes, d’intégration – et je pense ici aux 40 millions d’Allemands qui font maintenant partie du Club – si donc l’on est d’avis que l’intérêt le plus perceptible de la Communauté serait de gagner un peu de temps avec les pays de l’AELE, tout en ménageant un espace de concertation obligeant les intéressés à se rencontrer, il me semble alors que l’on se dirige vers un petit accord, dans la meilleure des hypothèses: en effet, un accord substantiel sera trop compliqué, à supposer qu’il soit possible, compte tenu des problèmes d’exceptions, des problèmes de l’organisation de la procédure, au sein même de cet Espace économique européen. On a vraiment le sentiment que l’on va vers un petit accord. En l’occurrence, l’on peut se demander si dans un tel cas, le jeu en vaut la chandelle?17

Je voudrais également préciser la question de M. Eggly, qui, en fait, pose le problème central, à savoir: Dans quelle mesure la Communauté aurait-elle intérêt à créer cet Espace économique pour plus tard, précisément pour n’avoir à négocier qu’avec l’AELE, d’une seule voix, et non pas avec une multitude de pays? La Communauté accepterait-elle de nouvelles candidatures aujourd’hui?

Tout ceci est, il me semble, une vue un peu drastique des choses! En fait, je ne vois que cinq solutions possibles dans l’aboutissement de ces discussions EWR.18

En fait, la meilleure solution serait un bon accord EWR, qui ait de la substance et auquel participeraient tous les pays de l’AELE, plus le Liechtenstein. Ceci représente le premier cas.

Le deuxième cas, ce serait un accord EWR de peu de contenu, une sorte de Luxembourg plus, auquel tous les pays de l’AELE, y compris le Liechtenstein, adhèrent.

Le troisième cas: pas d’accord du tout. Il n’y a pas de nouveau traité, aucun changement n’intervient dans le droit actuel.

Le quatrième cas: il se situe dans la zone rose. Il s’agit d’un accord EWR de moyen ou de faible contenu, mais ici, la Suisse se retrouve seule: tous les pays de l’AELE ont jugé bon de l’accepter, la Suisse non.

Le cinquième cas: il est dans la zone rouge. Il s’agit du même cas que le premier, mais là, la Suisse en est absente. En l’occurrence, c’est là une situation dont il faudrait tout entreprendre pour l’éviter. Dans la perspective de cette volonté manifestée de façon un peu plus ferme par certains pays d’adhérer dans le futur à la Communauté, quelles sont les réactions de la Communauté? On aurait pu imaginer, Monsieur Eggly, que la Communauté ait le réflexe de considérer que c’est une aubaine que d’avoir encore un peu de temps pour réfléchir à l’éventualité de nouvelles adhésions: que c’est une aubaine que de placer entre aujourd’hui et le moment de nouvelles adhésions, un EWR qui permettra, à nous-mêmes et aux pays de l’AELE de «tenir le coup» pendant quelques années, pour ne pas conduire la Communauté à devoir, coûte que coûte, se prononcer sur le contenu de cette adhésion.

Malheureusement, je crains que cette volonté de la part de la Communauté de bien réussir un bon projet, de lui donner le temps de souffler, que cet état et ces dispositions d’esprit ne soient plus d’actualité.

En effet, la Communauté, une nouvelle fois, nous donne par ses déclarations plus ou moins intempestives, l’impression qu’à l’intérieur le camp des partisans de nouvelles adhésions, c’est celui de l’argent! Ainsi, j’observe souvent, émanant des pays des Douze, certaines volontés d’incorporer la Suisse dans la grande famille communautaire, mais des réserves définitives de la part de M. Delors. Or, dans les dernières déclarations de M. Delors à Strasbourg, ces réserves ont pratiquement été balayées.

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Je ferai maintenant une réponse commune à M. Eggly et à M. Maître.

Le risque n’est pas tellement du côté de la Communauté, mais bien plutôt du côté de certains partenaires faibles de l’AELE, de ceux-là qui nous ont fait la vie dure, l’année dernière, car ils acceptaient tout sans broncher, puis qui nous ont fait plaisir durant une demi-année; ensuite depuis Göteborg, certains reprennent le «petit profil». En l’occurrence, il est évident que la Communauté ne se donnera pas une peine énorme pour parvenir à un accord chèrement gagné, si du côté de l’AELE, on accepte beaucoup plus facilement les conditions que je vous ai énumérées auparavant. Ceci ne doit pas nous laisser espérer beaucoup de l’attitude de la Communauté car elle aura trop de mauvais exemples en face d’elle, notamment certains émanant de l’AELE.

Faut-il donc interrompre un exercice inutile? En l’occurrence, s’il est un pays qui doive recevoir le «Schwarzpeter», c’est la Suède, et non la Suisse! Il faut y prendre garde, car actuellement, tout est tenté en ce sens! Mais c’est bien la Suède qui a créé la situation psychologiquement nouvelle à laquelle nous sommes confrontés. C’est pourquoi il n’y aura pas de notre part de déclaration d’interruption de l’exercice.

Enfin, les raisons d’un certain optimisme – et là je m’adresse à M. Spälti – il faut aller les chercher malgré tout dans cette attitude des États de la Communauté, entrant enfin en matière sur l’institution! Nous voyons se profiler une évolution heureuse, même du côté de la Commission: on trouve enfin une meilleure compréhension dans les capitales des Douze. L’on conçoit mieux qu’avant, même si cela n’est pas la première priorité, l’intérêt de la construction de cet Espace économique européen.19

Monsieur Etique, il est indéniable que l’absence de cohésion intérieure est source d’affaiblissement de notre pays à l’extérieur: en l’occurrence, l’intérêt que portent nos compatriotes à ces questions est vif, mais l’évolution ultra-rapide des attitudes, en particulier de celles de nos partenaires de l’AELE, de celle aussi de notre partenaire communautaire, ne permet pas de prendre pied en la matière et ne contribue pas à assurer bonne réputation à l’EWR, dont certains pensent déjà qu’il conviendrait d’en faire l’économie, au profit d’une adhésion. Ainsi, le camp des demandeurs d’adhésion a incontestablement grossi, celui des défendeurs de l’Alleingang demeure semblable à lui-même, l’Alleingang paraissant être une solution possible. À notre avis, ce serait plutôt une contrainte, si tout va mal et que l’on se retrouve dans le cas numéro 5, précédemment évoqué; il ne doit pas être un choix délibéré de la part de la Suisse, car à cette démarche-là correspondrait une réalité économique totalement différente, à laquelle nous ne pourrions rien changer.

En effet, il convient ici de se rappeler que notre état de dépendance économique vis-à-vis de l’Europe n’a fait que s’accroitre ces dernières années, et que notre indépendance relative à l’égard de l’Europe ne représente plus que 20 pour cent de nos importations: 80 pour cent proviennent des pays de la Communauté ou subsidiairement de l’AELE.20

Ainsi donc, dans le cadre d’une démarche d’Alleingang lors des marchés complets des années 1993 et suivantes, la Suisse serait, «de facto», dominée, absorbée par ces marchés. En l’occurrence, notre espoir fondamental doit être que notre pays soit, «de jure», une part entière à ces mêmes marchés, soit sous la forme d’un EWR ou si ce dernier n’aboutit pas, alors sous la forme d’une adhésion. Actuellement, nous examinons très attentivement ces différents cas, afin de pouvoir, le moment venu, discuter devant le peuple, devant le Parlement, des variantes possibles ou des contraintes inévitables. Cependant, chassons de nos esprits l’idée que l’Alleingang est la souveraine solution: elle l’est peut-être à très court terme, mais en aucun cas à long terme.