dodis.ch/30130

Interne Notiz des Politischen Departements12

Memorandum betreffend die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen der Abteilung für Internationale Organisationen EPD und dem Delegierten des Bundesrates für Technische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der technischen Zusammenarbeit

I. Vorgeschichte

Nach einer Vereinbarung vom 7. März 19503 war vorgesehen, dass die Abteilung für Internationale Organisationen für die multilaterale Technische Hilfe zuständig sein sollte, das BIGA für die bilaterale. Die praktische Durchführung beider Aktionen hinsichtlich Experten, Stipendiaten und Material war kurze Zeit der «Europahilfe» als Nachfolgerin der «Schweizerspende» übertragen und ging dann bis Ende 1954 an das Sekretariat des Herrn Schulratspräsidenten der ETH4 über5.

Von 1955–1959 behandelte das BIGA alle Fragen der bilateralen und multilateralen Technischen Hilfe «unter Ausschluss der dem Politischen Departement zugehörigen Probleme». Tatsächlich verhielt es sich indessen so, dass das BIGA zusammen mit der Koordinationskommission, deren Sekretariat es führte, sehr selbständig arbeitete und die Abteilung für Internationale Organisationen bloss noch in unumgänglichen Fällen als «Briefkasten» beansprucht wurde. Dieser Zustand verbesserte sich etwas durch die Errichtung des sogenannten «Interdepartementalen Ausschusses», eines ad hoc Ausschusses aus je 1 Vertreter der Finanzverwaltung, der Handelsabteilung, der Abteilung für Internationale Organisationen und des BIGA.

Während nun aber die Bedeutung der Technischen Hilfe als Faktor der Aussenpolitik immer klarer hervortrat, blieb der Einfluss des Politischen Departementes auf diesen Dienstzweig gering. Eine Korrektur erfolgte durch die Bundesratsbeschlüsse vom 21. Dezember 19596 und 8. Januar 19607, durch die der technische Dienst des BIGA mit damals 3 Beamten – unter Abtrennung des Sachgebiets «Internationaler Austausch von So zialarbeitern», der im BIGA verblieb – ins Politische Departement überführt und dort auf den 1. 1. 60 der Abteilung für Internationale Organisationen angegliedert wurde.

In einer anfangs 1961 vom Chef dieser Abteilung8 verfassten, nicht datierten Notiz9 werden die im Laufe des Jahres 1960 gemachten Erfahrungen wie folgt erwähnt: «le fait que l’assistance technique a pris un développement considérable; qu’elle va encore augmenter en importance et en volume au cours des prochaines années ont posé la question de la création d’un service autonome. La nécessité semble s’imposer parce que les nouvelles tâches sont trop nombreuses et astreignantes pour que le chef de la division des Organisations internationales puisse y consacrer tout le temps nécessaire. D’autre part, le chef du service de l’assistance technique doit jouir d’un statut suffisamment élevé pour pouvoir surmonter les difficultés très grandes que pose le problème de la coordination soit avec les autorités officielles, soit avec les autorités privées.»

Daraus folgerte er u. a.: «Après avoir examiné la question avec le chef de la Division des affaires administratives10 et le chef du Service de l’assistance technique11, nous sommes arrivés à la conclusion qu’il serait préférable d’attribuer au chef du Service de l’assistance technique le statut d’un «délégué à l’assistance technique», plutôt que de créer une nouvelle division au sein du Département politique. La première solution paraît plus simple et tient mieux compte du fait que le rôle du délégué, tout comme ce fut le cas de M. Burckhardt pour les affaires atomiques est d’assurer la liaison entre autorités officielles et autorités privées. De plus, si dans l’avenir, il était décidé de transformer ou de supprimer ce service, cela pourrait se faire sans aucune difficulté.»

Als wesentlich für die Überlegungen, die für die Ernennung eines Delegierten und die Umschreibung von dessen Kompetenzen massgebend waren, seien noch Abschnitte aus einem Brief vom 17. Februar 196112 des jetzigen Departementschefs13 an seinen Vorgänger14 herangezogen:

«Ich bin mit dem Gedanken, dem jetzigen Dienst eine selbständigere Stellung auf höherem Niveau einzuräumen, sehr einverstanden. Es entspricht dies nicht nur der Bedeutung der Aufgabe, sondern sollte es auch ermöglichen, die leitenden Funktionäre länger in ihrem Amt zu beschäftigen, als das sonst im Rahmen der Gepflogenheiten des Politischen Departementes der Fall wäre. Wie Sie wissen, messe ich diesem Punkt wegen der notwendigen langen Einarbeitungsdauer sehr grosse Bedeutung bei.

Zum Entwurf selbst habe ich nur eine Frage anzubringen. Sie betrifft die vorgesehene Verteilung der Aufgaben zwischen dem Delegierten einerseits, der Abteilung für Internationale Organisationen anderseits. Es wäre denkbar, dass eine derartige Zweiteilung zu Schwierigkeiten führen könnte. Offenbar gehen Sie von der Auffassung aus, dass die Unterstellung der von der Abteilung für Internationale Organisationen mit der Liaison zur multilateralen Hilfe betreuten Funktionäre unter den Delegierten mögliche Reibungsflächen ausschalten sollte. Ich kann mich diesem Gedankengange anschliessen und das umsomehr, als das Funktionieren des Apparates ohnehin zur Hauptsache von den guten persönlichen Beziehungen der leitenden Persönlichkeiten abhängen wird, die mir gewährleistet erscheint.»

II. Rechtslage

a. Mit Bundesratsbeschluss vom 17. März 196115 wurden «unter Vorbehalt der Verbindungsaufgaben der Abteilung für Internationale Organisationen auf dem Gebiet der multilateralen technischen Zusammenarbeit» die Angelegenheiten der technischen Zusammenarbeit und insbesondere deren Koordination dem neuernannten Delegierten des Bundesrates für Technische Zusammenarbeit im Politischen Departement übertragen.

b. Der die Ausführung regelnde Bundesratsbeschluss vom 15. Januar 195716, der infolge des raschen Wechsels der Konzeption der technischen Hilfe durch die Praxis bereits vielfach durchlöchert und überholt war, musste bis zum Erlass einer neuen Ausführungsverordnung in Kraft belassen werden.

Der Beschluss berührt die generellen Kompetenzkataloge des EPD vom Dezember 1958 und der Internationalen Organisationen vom 1. 1. 1957 nicht, die übrigens beide nur provisorischen und nicht rechtsverbindlichen Charakter besitzen. Die ganze Organisation des Departementes ist immer noch in der Schwebe, da der Bundesrat am 12. Januar 1954 von der provisorischen Aufgabenverteilung nur Kenntnis genommen hat17.

c. Die vage Fassung des Vorbehalts im BRB vom 17. März 196118 sollte wohl die notwendige Abklärung bis zum Erlass der geplanten neuen Ausführungsverordnung ermöglichen; sie zeigte aber auch die aus dem Fehlen einer soliden Grundkonstruktion sich ergebende Unsicherheit gegenüber dem ganzen Fragenkomplex.

III. Nationale Verwaltung der für die Technische Zusammenarbeit

bewilligten Mittel.

Dass die Abteilung für Internationale Organisationen auf Grund des Kompetenzenkataloges die Beibehaltung ihrer Verbindungsaufgabe zur UNO und deren Unterorganisationen beansprucht und die Übertragung der Belange der Technischen Zusammenarbeit auf dem multilateralen Gebiet (die bilateralen und bipartiten Gebiete sind nicht streitig) als Aushöhlung einer ihrer wesentlichsten Funktionen sieht, ist menschlich durchaus verständlich.

Es stellt sich jedoch hier nur eine Frage:

«Welche Regelung kommt dem Grundsatz einer sparsamen und wirkungsvollen Verwaltung am nächsten?»

Die Aufgabe des Delegierten wird auf Seite 15 der vom Bundesrat der Bundesversammlung am 5. Mai 1961 unterbreiteten Botschaft über die Zu sammenarbeit der Schweiz mit den Entwicklungsländern19 unter «Or ganisa tion» klar umschrieben: «Seit kurzem steht an dessen Spitze (des neuen Dienstes für Technische Zusammenarbeit, d. Verf.) der Delegierte des Bundesrates für Technische Zusammenarbeit. Dieser Dienst ist vor allem ein Lenkungs- und Koordinationsorgan. Er arbeitet die vom Bund ausgebauten Projekte für technische Hilfe aus und gewährleistet die Zusammenarbeit mit den andern daran interessierten Zweigen der Bundesverwaltung sowie mit den kantonalen und kommunalen Behörden und den privaten Organisationen.»

Von einer Trennung der Zuständigkeiten, welche die Leitung des multilateralen Sektors der Technischen Zusammenarbeit der Abteilung für Internationale Organisationen übertragen würde, während dem Delegierten bloss die Ausführungsarbeiten dieses Sektors sowie die Leitung und Ausführung des bilateralen Sektors verblieben, ist in der Botschaft mit Recht nicht die Rede.

Der Bundesrat hat eine Neuverteilung der Funktionen im Politischen Departement und gleichzeitig eine Zentralisierung der Technischen Zusammenarbeit bei dem eigens hiefür ernannten Delegierten vorgenommen. Dies verbietet von selbst, dass ein wesentlicher Teil dieser Funktionen von einer andern Abteilung besorgt werde. Aus dem Festhalten der Abteilung für Internationale Organisationen an vermeintlichen Kompetenzen in der Technischen Zusammenarbeit haben sich bereits unliebsame Doppelspurigkeiten und Verwechslungen bei unseren Aussenposten und sogar bei der UNO selber ergeben, die nicht andauern dürfen.

Im bereits zitierten Bundesratsbeschluss vom 17. März 196120 wird mit aller Deutlichkeit auf die Hauptaufgabe dieser Abteilung hingewiesen. Es heisst dort «unter Vorbehalt der Verbindungsaufgaben der Abteilung für Internationale Organisationen auf dem Gebiet der multilateralen Technischen Zusammenarbeit». Wenn in den durch die Schaffung des «Delegierten» überholten Kompetenzkatalogen des Eidgenössischen Politischen Departementes bezüglich der UNO und ihrer Spezialorganisationen sowie aller anderer internationaler Institutionen, die sich mit technischer Hilfe befassen, immer noch eine Zuständigkeit der Abteilung für Internationale Organisationen erscheint, so steht sie heute im Widerspruch mit den Tatsachen und bezieht sich weniger denn je auf die eigentlichen Belange der Technischen Hilfe. Von jeher war die Tätigkeit dieser Abteilung – mit Ausnahme vielleicht des dort angegliederten schweizerischen Seeschiffahrtsamtes – auf unsere Verbindung mit ausländischen Institutionen und Amtsstellen ausgerichtet. Das geht besonders klar aus der Tatsache hervor, dass die Technische multilaterale und bilaterale Hilfe nur während des Jahres 1960 im Schoss der Abteilung als Verwaltungsinstanz bearbeitet wurde. Die ganze praktische Vorbereitung und Durchführung der Aktionen lag vorher beim BIGA und seither beim Delegierten. Unsere multilaterale und bilaterale Technische Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern kann rationell nur vom Delegierten vorbereitet und ausgeführt werden. Auf diesem Gebiete sind, wie verschiedenere neuere Lösungen im Ausland zeigen, – wo sogar besondere Ministerien für die Technische Zusammenarbeit geschaffen wurden – nur zentralistische Lösungen möglich. Die Technische Zusammenarbeit ist ein Ganzes und sie verlangt Fachleute.

Das schliesst die enge und laufende Zusammenarbeit mit andern Abteilungen und die Koordination der Bestrebungen durch den Delegierten keineswegs aus. Diese Zusammenarbeit funktioniert denn auch ohne jegliche Schwierigkeit mit der Abteilung für Politische Angelegenheiten hinsichtlich politischer Überlegungen, mit dem BIGA hinsichtlich der von ihm betrauten Stagiaires, mit der Eidgenössischen Finanzverwaltung, und mit anderen Zweigen der Bundesverwaltung. Auch mit dem Departement des Innern, wo die Kompetenzen durch die parallele Existenz zweier Bundesbeschlüsse21 reichlich verwischt sind, ist eine befriedigende Lösung in Sicht.

Dasselbe ist mit der Abteilung für Internationale Organisationen möglich, sofern diese die primäre Zuständigkeit des Delegierten für Technische Zusammenarbeit anerkennt. Umgekehrt gehören grundsätzliche Probleme unserer Mitwirkung an internationalen Organisationen, alle Fragen institutioneller Natur, in den Kompetenzbereich der Abteilung für Internationale Organisationen, die in Fällen, wo die Technische Hilfe irgendeine Rolle spielt, in enger Fühlungnahme mit dem Delegierten vorgehen muss. Eine laufende, gegenseitige Orientierung ist selbstverständlich unentbehrlich.

IV. Stellung des Delegierten des Bundesrates

für Technische Zusammenarbeit

Zur Verwischung der Zuständigkeitsgrenzen hat auch die noch unklare administrative Stellung des Delegierten beigetragen. Wäre ihm sogleich – wie es bisher z. B. in der Handelsabteilung die Regel war – der Rang eines Ministers zuerkannt worden, so hätte dies wohl ipso facto eine gewisse Kompetition um die Mitarbeit an dieser neuen und zukunftsträchtigen Aufgabe ausgeschlossen.

Über die Bedeutung des Dienstes des Delegierten und die sich daraus ergebenden Konsequenzen waren sich denn auch bis vor kurzem nicht einmal alle departementsinternen Stellen ganz im klaren. Insbesondere erfordern die Personal- und Finanzierungsprobleme der neuen Organisation noch ein gewisses Umdenken.

Der Delegierte ist de facto schon heute Chef einer wichtigen Abteilung. Er sollte als einer der nächsten Mitarbeiter des Departementsvorstehers seinen Amtsraum in dessen unmittelbarer Nähe haben und ihm dort jederzeit und ohne Zeitverlust zur Verfügung stehen. Er könnte so auch die vielen Besucher aus dem In- und Ausland besser empfangen.

Der Delegierte ist nach der ausgezeichneten Darstellung von Dr. Markus Redli in «Der Delegierte im öffentlichen Recht des Bundes»22 «Wegbereiter einer neuen Bundesaufgabe». Dabei handelt es sich um einen besonders komplizierten Auftrag, für den sich nicht nur das Parlament, sondern weite Kreise unserer Öffentlichkeit stark interessieren. Nachdem die Eidgenössischen Räte bedeutende Mittel für diesen Zweck genehmigt haben23, erwartet man von unserem Departement ganz allgemein eine entsprechende Leistung. Dieses Ziel kann aber nur erreicht werden, wenn dem hiefür geschaffenen besonderen Organ alle nötigen Kompetenzen und eine angemessene Bewegungsfreiheit gewährt werden.