dodis.ch/70310Notiz der Vorsteherin des EDI, Bundesrätin Dreifuss1

Erste Vertragsparteienkonferenz des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen Berlin, 28.3.–7.4.95

Die erste Vertragsparteienkonferenz der Klimakonvention vom 28. März bis 7. April 1995 in Berlin (116 Staaten vertreten) hatte ein doppeltes Ziel: 

– bessere Umsetzung des Übereinkommens durch Präzisierung und Ergänzung seiner Bestimmungen, die als Folge der raschen Aushandlung vor dem UNCED-Gipfel von 1992 in Rio noch unvollständig waren.2

– Weiterentwicklung des Übereinkommens.

Umsetzung: Beschlüsse u. a. über die Aufgaben der beiden Unterorgane (Subsidiary Bodies), über das im wesentlichen bereinigte Budget 1996/97 und die definitive Ansiedlung des Sekretariats.4 Letzteres wird nun in ca. 2 Jahren leider nach Bonn verlegt statt in Genf zu bleiben, vgl. separate Informationsnotiz des EDA.5 Unbefriedigend ist, dass die Verfahrensregeln der Konvention insbesondere wegen des Widerstands einiger Erdölstaaten, die den Konsens als Entscheidmechanismus forderten, nicht verabschiedet werden konnten, sondern auf die nächste Vertragsparteienkonferenz verschoben wurden.6 Alle Beschlüsse von Berlin wurden im Konsens angenommen.

Weiterentwicklung: Mit der Verabschiedung des «Berliner Mandats» wird das Ungenügen der bisherigen Verpflichtungen des Übereinkommens festgestellt und ein Prozess in Gang gesetzt, der darauf abzielt, bis 1997 für Industrieländer Politiken und Massnahmen sowie quantifizierte Begrenzungs- und Reduktionsziele für Treibhausgase mit Zeithorizont 2005, 2010 und 2020 festzulegen. Träger dieses Prozesses ist eine neu geschaffene, allen Vertragsparteien offenstehende ad hoc Arbeitsgruppe unter dem bisherigen INC-Vorsitzenden Estrada (Argentinien).

Für die Entwicklungsländer wurden keine neuen Verpflichtungen ins Auge gefasst. Gemessen an der schweizerischen Zielsetzung für Berlin (Beschluss des Bundesrates vom 20. März 1995)7 kann das Berliner Mandat als zufriedenstellend bewertet werden. Noch nicht durchgesetzt hat sich unser Anliegen, die Schwellenländer vermehrt in die Pflicht zu nehmen. Unbefriedigend ist insbesondere die schwache Formulierung unseres Anliegens der internationalen Koordination der Instrumente und Massnahmen. Gemäss «Berliner Mandat» wird der Verhandlungsprozess die Koordination relevanter wirtschaftlicher und administrativer Instrumente unter den Industrieländern lediglich «erwägen» (consider). Schliesslich wird auch der AOSIS-Protokollentwurf8 unter seinem Wert gewürdigt.

Die gemeinsame grenzüberschreitende Umsetzung von Emissionsreduktionsmassnahmen für Treibhausgase, die sog. Joint Implementation, dürfte ein interessantes zusätzliches Instrument für die Weiterentwicklung der Konvention werden. In Berlin wurde eine mehrjährige Pilotphase zur Sammlung von Erfahrungen beschlossen, die nicht länger als bis zum Ende dieses Jahrzehnts dauern soll. Partner sind Industrieländer und Länder in wirtschaftlichem Umbruch sowie, auf deren Begehren, auch Entwicklungsländer. Solche gemeinsame Massnahmen sind ökonomisch an sich sinnvoll, müssen aber – die Schweiz legte darauf ganz besonderes Gewicht – echte, messbare und langfristige Umweltverbesserungen erbringen. Während der Pilotphase wird keine Anrechnung der Emissionsreduktionen vorgesehen. Die in Berlin zustande gekommene Regelung entspricht sehr weitgehend den schweizerischen Vorstellungen.9 

Technologietransfer

Der von der G77 und China unterbreitete moderate Vorschlag für den Einstieg in den klimarelevanten Technologietransfer wurde gutgeheissen. Es geht um Berichterstattung und Erstellung eines Inventars.

Climate Technology Initiative

Die Niederlande stellten die von 21 OECD-Ländern (darunter auch die Schweiz) unterstützte Initiative der OECD/IEA vor. Im Rahmen dieser beiden Organisationen werden die Arbeiten bereits Ende April beginnen.

Die G77 als Gruppierung der Entwicklungsländer hat in Berlin bezüglich Mandat eine positive Rolle gespielt. Trotz realen Unterschieden haben sich die meisten von ihnen («G72») auf eine massvoll fortschrittliche Position geeinigt («Green Paper») und sich damit von den OPEC-Staaten distanziert. Ihrerseits hat sich die EU auch schrittweise der G72 angenähert, so dass in den letzten Stunden der Konferenz, auch dank eines unermüdlichen Einsatzes der Vorsitzenden Angela Merkel, neue deutsche Umweltministerin, das «Berliner Mandat» gutgeheissen werden konnte.

Nachdenklich stimmt die zunehmende Marginalisierung der Schweiz vor allem am Schluss der Beratungen in Berlin. Trotz jahrelanger engagierter Mitwirkung in diesem Verhandlungsprozess war die Schweizer Delegation am Schluss in den massgebenden kleinen und informellen Gesprächsgruppen aus politischen «Sachzwängen» nicht mehr dabei. In einer Gruppe von 22 Ländern, die das Berliner Mandat erarbeitete, waren 8 OECD-Länder dabei, 4 der EU und 4 der sog. JUSCANZ (Rest-OECD, ohne EU). Die 4 JUSCANZ-Sitze wurden von den «Grossen» Japan, USA, Canada und Australien beansprucht. Inhaltlich lag die Schweizer Position nahe derjenigen der EU, aus politischen Gründen befand sie sich aber in der heterogenen JUSCANZ-Gruppe, die für uns als Informationskanal wertvoll, als politisches Koordinationsgremium aber kaum brauchbar ist.10

Die Nichtregierungssektoren, Wirtschaftsvertreter einerseits und Umwelt-NGOs andererseits, markierten recht starke Präsenz in Berlin. Während die Wirtschaftlobbyisten eher in den Kulissen wirkten, meldeten sich die Umwelt-NGOs mit publikumswirksamen und teilweise lautstarken Aktionen in der Konferenz zu Wort.

Die schweizerische Delegation wurde während des ministeriellen Segments von der Unterzeichnenden geleitet,11 unterstützt von Staatssekretär Blankart als Vorsitzendem des IDARio, und setzte sich aus Vertreter/innen des EDI, des EVED, des EVD und des EDA zusammen. Der Einbezug je eines Vertreters der Umweltverbände, der Wirtschaft und zweier Experten erwies sich als wertvolle Verstärkung der Delegation.12

Der nun beginnende Verhandlungsprozess bedeutet, dass die Schweiz bald eine integrierte nationale Klimapolitik entwickeln muss. Dabei steht die Energie- und Verkehrspolitik im Vordergrund, doch sind daneben auch andere Massnahmen (z. B. in der Landwirtschaft) ins Auge zu fassen.13

Am Rande der Konferenz führte die Unterzeichnende verschiedene bilaterale Gespräche mit den Umweltminister/innen Österreichs14 (Kraftwerke in der Slowakei), Portugals (Refonda),15 Frankreichs (EU-Vorsitz), Vereinigtes Königreich, Japan und mit dem Delegationschef der USA16 (Dank für Unterstützung Genfs).

Insgesamt kann das Ergebnis der Konferenz als befriedigend bewertet werden. Gewisse (zu) hochgesteckte Erwartungen wurden zwar nicht erfüllt, doch ist es wichtig, dass der Verhandlungsprozess mit langfristigen Zielen weitergeführt wird.