dodis.ch/68645Die Eidg. Kommission gegen Rassismus an das Bundesamt für Flüchtlinge des EJPD1

Vernehmlassung zum Bericht Arbenz über eine schweizerische Migrationspolitik2

Wir danken Ihnen für die Einladung zur Vernehmlassung und für die gewährte Fristverlängerung bis zum 11. November 1995.3 Das Präsidium der EKR gestattet sich, den Bericht, den es alles in allem als positiven Beitrag zur Auseinandersetzung mit der Migrationsproblematik würdigt, in den folgenden Punkten zu kommentieren. Es möchte seinen Kommentar als konstruktiven Beitrag zu einem internen Dialog verstanden wissen.

Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus hat die Aufgabe, sich mit möglichen Formen rassistischer Diskriminierung zu befassen und jegliche Form von direkter und indirekter rassistischer Diskriminierung zu bekämpfen, aber auch präventive Massnahmen in die Wege zu leiten, die der besseren Verständigung zwischen Personen unterschiedlicher ethnischer oder nationaler Herkunft, Abstammung, Hautfarbe oder Religion dienen.4 Dies ist denn auch der Blickwinkel, unter welchem wir den Bericht kommentieren werden.

Der Bericht will in den ersten Kapiteln in einer breiten Auslegeordnung migrationspolitische Grundlagen ausbreiten. Dies gelingt teilweise in wertfreien Formulierungen, zu einem anderen Teil sind jedoch die verwendeten Begriffe stark wertend. Es werden Schreckszenarien von immensen zu erwartenden «Zuwandererströmen» entworfen (z. B. S. 13, 49), denen die Schweiz mit «Fernhaltemassnahmen» begegnen muss. Wir möchten vom Gebrauch solcher abstrahierender Begriffe warnen: sie verselbständigen sich allzu leicht und evozieren zudem eine Kluft zwischen dem handelnden Staat und den Menschen, um welche es geht. Sie fördern zudem den Eindruck der Vermassung und verhindern eine Solidarisierung mit dem Individuum.

Zwiespältiger Sprachgebrauch

Das Bild, das von Einwanderinnen und Einwanderern entworfen wird, ist zwiespältig und stellenweise abwertend (z. B. die «unechten Flüchtlinge» (S. 12), die «sogenannten Emigranten oder Auswanderer» (S. 13)) – der Zementierung von Vorurteilen wird damit Vorschub geleistet. Wir begrüssen deshalb im Bericht diejenigen Formulierungen, welche diese Unterscheidung mildern und relativieren. Zum Beispiel die sehr positive Feststellung: «Diese neuen ethnischen Minderheiten haben viel zur kulturellen Bereicherung der Schweiz beigetragen und Lernprozesse ausgelöst.» (S. 52) Relativierungen von Stereotypen enthalten freilich immer zugleich auch deren Bestätigung. Wenn etwa richtigerweise festgestellt wird, dass Migranten «oft die initiativsten und tüchtigsten Fachkräfte» sind (S. 15), dann schwingt die Vorstellung mit, dass sie ebenso oft als lethargisch und unqualifiziert wahrgenommen werden. Die Irritation der sog. Einheimischen kann wohl auch mit der Anzahl der sogenannten Fremden zusammenhängen. Es wäre jedoch falsch, die eigenen Identitätskrisen, wie dies im Bericht anklingt, den «anderen» anlasten zu wollen. Diese sind weder primär noch letztlich ein Prozentproblem (S. 53). Auch die Belastbarkeit und die Integrationsfähigkeit der europäischen Aufnahmeländer hängen nur zum Teil vom Ausmass und Rhythmus der Einwanderung der «anderen», sondern ebenso auch von den hausgemachten Problemen ab (S. 48). Es geht deshalb nicht an, die Zugewanderten nur für Kosten verantwortlich zu machen ohne zu erwähnen, wie gross ihr volkswirtschaftlicher Beitrag an unsere Gesellschaft ist.

Migrationsursachen

Sehr positiv ist die Auflistung der Migrationsursachen zu bewerten, weil sie der Ernsthaftigkeit der Motive zur Auswanderung gerecht wird (S. 14), die lange genug von Politikern und Behörden angezweifelt wurde. Vielleicht hätte man da auch noch deutlicher der «Tourismus»-These entgegentreten können. An anderer Stelle, wo von der «starken emotionalen Bindung an die Heimat» die Rede ist (S. 49), geschieht dies allerdings.

Unerwähnte Frauen

In auffälliger Weise treten Frauen im ganzen Bericht nirgends als sprachliches Subjekt auf, und ihre spezifischen Gründe zu Flucht und Wanderung sowie ihre besonderen Probleme mit dem Aufenthaltsrecht in der Schweiz werden nicht behandelt. Gerade Frauen aus Drittweltländern und Frauen anderer Hautfarbe werden jedoch Opfer von rassistischer und sexistischer Diskriminierung. Die Nichterwähnung der Frauen ist umso bemerkenswerter, als es seit neustem auch im BFF eine Arbeitsgruppe «Frauenflüchtlinge» gibt.5 

Zusammenfassend zu Punkt 1: 

– Das Präsidium der EKR bedauert die widersprüchliche Sprache des Berichts. Ein politischer Grundlagenbericht braucht eine sorgfältig gewählte Sprachführung, die

· in Wortwahl und Begrifflichkeit jede Abwertung und Diskriminierung – sei es der Herkunft, der Kultur oder des Geschlechts – vermeidet;

· die Gleichwertigkeit der Menschen und den Respekt vor ihren Handlungen widerspiegelt. 

Die wichtigste Leistung des Berichts besteht unserer Ansicht nach darin, dass er immer wieder auf der Notwendigkeit der Integration der ausländischen Bevölkerung insistiert und betont, dass dafür spezielle Mittel zur Verfügung gestellt werden müssen (z. B. S. 35, 47, 57, 66, 82).6 Unklar und verschwommen, teilweise auch widersprüchlich bleibt jedoch im Bericht der Begriff Integration.

Integration versus Assimilation

Integration ist immer ein gegenseitiger Vorgang, sie kann nie einseitig vor sich gehen (S. 8), sondern verändert beide betroffenen Bevölkerungsteile zu einem neuen Ganzen. Es ist wichtig, die Gleichsetzung mit dem in den sechziger Jahren dominanten Begriff der Assimilation, die auf einem Machtgefälle und erzwungener Anpassung beruht, zu vermeiden (S. 8). Genau dies unterläuft jedoch dem Bericht. So wird gesagt, dass viele Einwanderer einerseits den geltenden Liberalismus nutzen wollten, andererseits aber nicht bereit seien, «die Sitten und Gebräuche unseres Landes vollständig (unsere Hervorhebung) zu übernehmen...» (S. 53) Dies genau ist die abzulehnende Assimilation.

Integration hingegen fusst nicht zuletzt auf gesellschaftlicher Anerkennung, echter Partizipationsmöglichkeit, erfolgter Emanzipation und dadurch der Mitverantwortung der Zugewanderten. Die in den letzten 50 Jahren neu Eingewanderten wurden als Gruppe jedoch von der politischen und gesellschaftlichen Partizipation weitgehend ausgeschlossen und konnten mithin auch keine Mitverantwortlichkeit für diese Gesellschaft entwickeln.7 

Ungleiche Erwartungen

Abgesehen vom begrüssenswerten Vorschlag des kommunalen Bürgerrechts für Ausländerinnen und Ausländer (S. 55) – führt der Bericht nicht aus, unter welchen Bedingungen Integration möglich ist. Mehrfach wird die selbstverständliche Erwartung ausgesprochen, «dass auch die Ausländer die gesellschaftlichen Spielregeln und die Werte der politischen Kultur der Schweiz akzeptieren» (z. B. S. 56). Das Präsidium der EKR stellt hier folgende Fragen: Wie verhält sich diese Erwartung zum Bekenntnis der Nichtassimilation? Gibt es in unserer Gesellschaft «die» Regeln und «die» Werte? Haben wir hier tatsächlich ein spezifisches Ausländerproblem – oder projizieren wir innenpolitische Probleme auf die Ausländerinnen und Ausländer? Bezeichnenderweise wird von Ausländern wohl eine ungleich grössere Anpassungsleistung erwartet als von Inländern. Unserer Meinung nach wird im Bericht Arbenz hier eine bestehende, aber unqualifizierte communis opinio kolportiert und womöglich dadurch bekräftigt. Wir sehen deshalb Formulierungen wie die folgenden als sehr problematisch und dem echten Willen zur Integrationsleistung auch der schweizerischen Gesellschaft als zuwiderlaufend an: «Hat der Schweizer den Eindruck, dass seine Rechtsordnung und Spielregeln von diesen (den Ausländern) häufig und gröblich verletzt werden, reagiert er negativ...» (S. 65) Umgekehrt ist die folgende Feststellung eindeutig stark verharmlosend und widerspricht vielen leidvollen Erfahrungen von Zugewanderten: «Wer diese Grundwerte beachtet, wird in der Schweiz in der Regel akzeptiert.» (S. 55)

Zusammenfassend zu Punkt 2:

– Der Bericht wirft die Integrationsfrage zwar auf und betont ihre Bedeutung, äussert sich jedoch selbst dazu zwiespältig und deshalb verunsichernd. Zudem wird er der Komplexität der Frage nicht gerecht.

– Eine auch für die schweizerische Gesellschaft positive Wirkung von Integrationsprozessen, die alle betreffen, ist nirgends skizziert.

– Ebensowenig wird der volkswirtschaftliche Beitrag der ZuwanderInnen gewürdigt, sondern allein die zu erwartenden Kosten der Integration werden genannt.

– Wir halten eine vertiefte Beschäftigung mit der komplexen Frage der Integration und mit möglichen integrationspolitischen Modellen in nächster Zeit für absolut vordringlich. Ein Zusatzbericht für den Bereich Integration sowie eine vergleichende Darstellung von Modellen in anderen Ländern wären sehr wünschenswert.

Eine ähnliche Verschwommenheit und ein Schwanken zwischen wohlwollend herablassender und abwehrender Haltung lässt sich im Bericht auch in der Frage der sog. «Ausländerkriminalität» und sog. «inneren Sicherheit» – beides von Politikern geprägte Schlagworte – feststellen. Die sorgfältig sein wollende Formulierung, dass es «unter ihnen (den Ausländern) auch kriminelle Elemente» habe (S. 46), könnte rassistische Vorstellungen nähren, es bestehe ein fester Zusammenhang zwischen «Kriminalität» und den «andern». Das Bundesamt für Statistik sah sich nach der aufgebauschten Diskussion um die «Ausländerkriminalität» veranlasst richtigzustellen, dass die Kriminalitätsrate der Ausländer nicht höher ist als bei vergleichbaren schweizerischen Bevölkerungssegmenten (jüngere, meist alleinstehende Männer/soziale Schicht/Bildung).8 Auch hier finden wir im Bericht die problematische «Tatsachenfeststellung», dass «die einheimische Bevölkerung Fragen der inneren Sicherheit vermehrt mit Ausländerproblemen in Verbindung bringt» (S. 56). Hier müsste ganz klar von der besonderen Verantwortung der brandstiftenden Politiker und Politikerinnen gesprochen werden. Der auf S. 65 zu findende Satz «Viel wird davon abhängig sein, welche Signale Behörden und Politiker ausstrahlen...» ist sehr zutreffend und gilt auch für diesen Bericht selbst.

Zusammenfassend zum Punkt 3:

– Ein Bericht wie der vorliegende sollte diffuse Äusserungen über «Ausländerkriminalität» richtigstellen.

– Der Bericht müsste Behörden und Politiker auffordern, sich der ausgrenzenden Wirkung solcher pauschalisierender Werturteile bewusst zu werden und konstruktiv an einer nichtdiskriminierenden Lösung des Problems «Kriminalität», «Sicherheit und ihre individuelle Wahrnehmung» mitzuwirken.

Drei-Kreise-Modell

Das Drei-Kreise-Modell von 1991 und die an ihm geübte Kritik werden vom Bericht richtig referiert (S. 36).9 Die Botschaft des Bundesrates vom 2.3.1992 zum Beitritt der internationalen Konvention gegen jede Form von Rassendiskriminierung betont,10 dass eine nach Herkunftsländern unterscheidende Zulassungspraxis an sich keine rassistische Diskriminierung bedeute. Wir können wohl zustimmen, dass diese Unterscheidung keinerlei rassendiskriminierende Ziele verfolge. Ein anderer, mindestens so gewichtiger Aspekt des Drei-Kreise-Modells betrifft aber nicht die Intention, sondern die Wirkung: Diese ist inhärent diskriminierend, indem nichteuropäische Zuwanderer als nicht integrierbar und deshalb nicht erwünscht gewertet werden. In diesem Sinne ist das Axiom «Die Integration von Fremden scheint um so schwieriger, je grösser die kulturelle Distanz zwischen Aufnahme- und Herkunftsland ist» (S. 53) abzulehnen. Hier fragen wir, wie kulturelle Distanz gemessen wird. Uns scheint diese Distanz heute grösser zwischen verschiedenen Schichten der einheimischen Gesellschaft und deshalb unabhängig von geografischen Kriterien zu sein. Das Präsidium der EKR möchte an dieser Stelle auf die fatale Kombination von Unterschichtung und Landesunvertrautheit sowie Nichtintegration hinweisen. Genau diese Kombination grenzt aus und macht diejenigen, die es trifft, leicht zu Zielscheiben fremdenfeindlicher Aggressionen.

Kultur und «Rasse»

Mit dem überraschenden Topos der «kulturellen Distanz» misst der Bericht die mehr oder weniger grosse Integrationskapazität eines Individuums in die Schweiz. Indem postuliert wird, die Schwierigkeiten der Integration vergrösserten sich in Funktion der kulturellen Entfernung zwischen dem Herkunfts- und dem Einwanderungsland, führt der Bericht erneut ein Unterscheidungskriterium gegenüber nichteuropäischen Zuwanderern, das er vorher abgelehnt hatte, ein – diesmal auf der Basis der geografischen Entfernung. Die ersten Opfer dieses Kriteriums werden die «sichtbarsten» Zuwanderer und Zuwanderinnen sein, nämlich alle Nicht-Weissen. Es ist deshalb zu befürchten, dass dieses Konzept der «kulturellen Distanz» sich zu einer unzulässigen Unterscheidung auf rassistischer Basis anbieten wird. Dies bestätigt die Rassismus-Forschungsdiskussion. Der moderne Rassismus tendiert tatsächlich dazu, das Unterscheidungskriterium der biologischen «Rasse», welches durch die moderne genetische Forschung als inexistent belegt wird, mit dem des «kulturellen Unterschieds» zu ersetzen. Dabei wird ein totalisierender Kulturbegriff verwendet, der sich besonders auch für qualitative Vergleiche und Hierarchisierungen verschiedener Kulturen eignet. Auch im Bericht wird Kultur als eine statische, homogene und abgrenzbare Einheit konzipiert. Dadurch werden Migrantinnen und Migranten auf bestimmte «Traditionen» und «Eigenarten» oder eben «kulturelle Identitäten» festgeschrieben. Vor diesem Hintergrund bieten sich die zwei Begriffe «Distanz» und «Unterschied» zur Verwechslung an – es könnte, wenn auch nur von ferne, der Eindruck entstehen, der Bericht wolle bewusst diskriminieren.

Schliesslich widerspricht der Rückgriff auf ein kulturelles Unterscheidungskriterium der systematischen Referenz auf den liberalen Rechtsstaat, derer sich der Bericht wiederholt bedient. Der liberale Rechtsstaat betrachtet das Individuum mit seinen Rechten und Pflichten als zentral – ein kulturell bestimmter Rassismus hingegen definiert den Ausländer/die Ausländerin allein über seine/ihre Zugehörigkeit zu einem übergeordneten Ganzen (seiner Ursprungsgesellschaft) und spricht ihm/ihr somit jegliche individuellen Eigenschaften ab. Wir halten fest, dass es neben den Charakteristika, die sich von der kulturellen Umgebung ableiten, mindestens ebenso sehr die Eigenschaften der individuellen Persönlichkeit sind, welche Erfolg oder Misserfolg bei der Integration in ein neues Land und eine neue gesellschaftliche Umgebung bestimmen. Hinzu kommt die Fähigkeit der Aufnahmegesellschaft und der Menschen, sich auf diesen Integrationsprozess einzulassen. Auch deshalb lehnen wir den Begriff der «kulturellen Distanz» ab, der keinen Platz hat in einer Integrationspolitik, die auf Gleichwertigkeit beruht.

Wertung von Kulturen

Die Frage der Wertung von Kulturen kommt auch anderweitig im Bericht vor. An einer Stelle (Modell 5.2.5., S. 72) sagt der Bericht ausdrücklich, dass Arbeitsimmigration nicht strikte auf Angehörige der europäischen Kultur begrenzt bleiben soll, andererseits nimmt er die Unterscheidung von abendländischen und nichtabendländischen Kulturen (S. 52) selber vor. Es wird eine Assoziation zwischen Fundamentalismus und Islam evoziert, auch wenn eine solche mit dem Christentum mindestens so berechtigt ist. Ebenso die Formulierung auf S. 4, obwohl sie wenigstens in der Gewichtung korrekt ist: «Unter diesen Muslimen könnten sich nicht nur gemässigte befinden, sondern auch radikale Fundamentalisten Fuss fassen und versuchen, ihre ausgewanderten Glaubensbrüder in ihrem Sinne zu beeinflussen.»

Blauäugig und an den Tatsachen vorbeigehend scheinen dem Präsidium der EKR die Ausführungen im Bericht zur angeblichen Gewährleistung der Glaubensfreiheit, Versammlungs- und Vereinsfreiheit. Auch hier stellen sich schnell Ungleichheiten ein – man denke nur an die Schwierigkeiten, die sogleich aufkommen, wenn Muslime irgendwo ein Gebetshaus einrichten wollen oder eigene Friedhöfe für Religionsgemeinschaften gewünscht werden. Auch der bestehende Antisemitismus belegt, dass die gesellschaftliche Wirklichkeit sich von dem Gesetzesbuchstaben unterscheidet.

Zulassung nur aus «safe countries»?

Im Gegensatz zum Drei-Kreise-Modell der Zulassung von Einwanderern entwirft der Bericht Arbenz u. a. das Modell 5.2.5. «Europa und die übrige Welt» (S. 72). Wir halten es für eine erneute problematische Diskriminierung, wenn hier Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nur aus Staaten akzeptiert werden, welche die Schweiz als sogenannte «safe countries» betrachtet. Die Deklarierung zum «safe country» entbehrt zum einen nicht einer gewissen Willkür. Zum andern wäre es nach unserer Meinung ein wertvoller Beitrag zur aktiven Menschenrechtspolitik, wenn die Schweiz Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus Ländern aufnehmen würde, wo Menschenrechte verletzt werden.11

Zusammenfassend zu Punkt 4:

– Das Präsidium der EKR warnt vor einem totalisierenden Kulturbegriff, der leicht rassistisch auslegbar ist.

– Das Präsidium der EKR beanstandet die pauschale Verwendung der «kulturellen Distanz», ebenso die entsprechenden pauschalisierenden Schlüsse auf die «Integrationsfähigkeit» der Zuwanderer und Zuwanderinnen. Als eine aufscheinende Schattierung eines kulturell begründeten Rassismus ist der Begriff der «kulturellen Distanz» unzulässig.

– Auch weitere Unterscheidungen und Wertungen, die auf Kultur und/oder Religion beruhen, sind abzulehnen.

– Im Modell 5.2.5. «Europa und die übrige Welt» wünschen wir auch die Aufnahme von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern aus Ländern mit Menschenrechtsverletzungen im Sinne einer aktiven Menschenrechtspolitik der Schweiz.

Wir danken Ihnen für die Entgegennahme und Berücksichtigung unserer Anliegen in der weiteren Bearbeitung des Themas «Migrationspolitik».