dodis.ch/38470

Interne Notiz der Direktion für Völkerrecht des Politischen Departements1

BEITRITT DER SCHWEIZ ZU DEN INSTITUTIONEN VON BRETTON WOODS2

1. Der Rechtsdienst der Eidgenössischen Finanzverwaltung kommt in einer Studie3 zum Schluss, dass der Beitritt der Schweiz zum Internationalen Währungsfonds4 (IWF) dem obligatorischen Referendum zu unterstellen wäre, «weil es sich um den Beitritt zu einer supranationalen Organisation handelt, welche die Handlungsfreiheit in einem wesentlichen Souveränitätsbereich beschneidet». Er empfiehlt, diese Frage aber noch der Völkerrechtsdirektion zur Begutachtung zu unterbreiten.

2. Die Völkerrechtsdirektion kann der Auffassung der Finanzverwaltung nicht beipflichten. Es handelt sich nämlich beim IWF nicht um eine jener Organisationen, welche üblicherweise als supranational bezeichnet werden.

a) Der Begriff der Supranationalität ist umstritten. Die meisten internationalen Organisationen verfügen über gewisse selbständige Befugnisse zu Lasten ihrer Mitglieder, ohne dass sie deshalb supranational wären. Als supranational werden in der Regel Organisationen bezeichnet: – mit Organen aus unabhängigen Personen, die nicht an Instruktionen der

Regierung ihres Heimatstaates gebunden sind; – mit Organen, die ihre Befugnisse durch Mehrheitsbeschluss und nicht

gemäss dem Einstimmigkeitsprinzip ausüben; – deren Entscheide direkt in Kraft treten und für Einzelpersonen unmittelbar

verbindlich sind; – deren materielle Befugnisse relativ umfassend sind5.

Alle vier Kriterien müssen zugleich vorhanden sein, was z. B. bei den Europäischen Gemeinschaften zutrifft. Der IWF kann nach dieser Umschreibung nicht als supranationale Organisation gelten. Zwar sehen seine Statuten in gewissen Fällen Mehrheitsbeschlüsse vor, doch finden sich entsprechende Bestimmungen auch bei andern klassischen internationalen Organisationen, z. B. bei der UNESCO, beim Internationalen Arbeitsamt und bei der Weltgesundheitsorganisation. Bei den wichtigen Fragen, welche nach den Statu - ten des IWF mit Mehrheitsbeschluss entschieden werden, ist die Praxis der Mitgliedstaaten im übrigen vom Wortlaut der Statuten abgegangen (Art. IV Ziff. 5 lit. b). Davon abgesehen existieren Ausnahmeklauseln (z. B. Art. IV Ziff. 5 lit. f).

b) Selbst wenn es sich beim IWF um eine supranationale Organisation handeln würde, unterstände der Beitritt dazu nach heute geltendem Recht nicht dem obligatorischen Referendum. Entsprechendes ist in der Verfassung nicht vorgesehen. In der Doktrin wird zwar die Auffassung vertreten, ein solcher Beitritt müsste Volk und Ständen vorgelegt werden, und der Entwurf des EPD zu einer Botschaft des Bundesrates über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums enthält einen entsprechenden Vorschlag. De lege lata besteht aber keine solche Verpflichtung. Die Praxis kennt nur zwei Entscheide, welche gleichwohl Volk und Ständen unterbreitet wurden. Es handelte sich um den Beitritt zum Völkerbund6 und um die Abkommen mit den Europäischen Gemeinschaften7. In beiden Fällen waren es politische und nicht rechtliche Gründe, welche Bundesrat und Parlament bewogen, die Zustimmung von Volk und Ständen einzuholen.

3. Zusammenfassend kommen wir zum Schluss, dass ein eventueller Beitritt der Schweiz zum IWF nach heute geltendem Recht nicht dem obligatorischen Referendum zu unterstellen wäre.

4. Zur Frage, ob der Beitritt zu den Institutionen der Weltbankgruppe dem fakultativen Referendum untersteht, haben wir uns für den Augenblick nicht zu äussern. Dieser Problemkreis wird zu gegebener Zeit geprüft und insbesondere eingehend abgeklärt werden müssen, wie lange bei jeder dieser Institutionen die unauflösbaren Vertragsverpflichtungen der Schweiz dauern8.