dodis.ch/33251

Stellungnahme des Politischen Departements zu Handen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats1

Frage III.3.: Welches war die Tätigkeit des Politischen Departements innerhalb der Hilfsaktion2 zu Gunsten Biafras und welche Erfahrungen konnte man bei dieser Gelegenheit sammeln?Das Politische Departement ist seit einem Jahr auf den folgenden Gebieten intensiv tätig:

a) Finanzielle Leistungen3 und Hilfe in Milchprodukten

Bis 12. Februar 1969 wurden bekanntlich für das gesamte vom Nigeria-Konflikt betroffene Gebiet 13’717’384 Franken geleistet, wovon 6’030’000 Franken in Form von Milchprodukten und 7’687’384 Franken in bar. Hauptsächliche Aktionsträger sind: IKRK, Schweizerisches Rotes Kreuz, Hilfswerk der evang. Kirchen der Schweiz und Schweiz. Caritas-Verband, Kinderhilfswerk der UNO. Es ist kaum möglich, die Spenden zwischen Nigeria und Biafra aufzuteilen, ausgenommen die den beiden konfessionellen Organisationen zugeleiteten Mittel, die für ärztliche Hilfe in Biafra bestimmt waren. Die Leistungen des Bundes wurden ohne Unterschied auf die Opfer auf beiden Seiten der Front verteilt, doch ist es sehr wahrscheinlich, dass wegen der sehr hohen Transportkosten (ausschliesslich mit Flugzeug) ein überwiegender Teil dieser Beträge für Biafra Verwendung fand. Es ist anzunehmen, dass auch ein Grossteil des neuen Kredits von 6 Millionen Franken (BRB vom 17. März 19694 zur Unterstützung des Operationsplanes März–August 1969 des IKRK in Nigeria und Biafra) der Finanzierung der Hilfe an Biafra dienen wird.

b) Aktionen auf diplomatischem Gebiet

Erwähnung verdienen: – die unzähligen Demarchen5 unseres Botschafters6 in Lagos bei den nigerianischen Behörden zur Unterstützung der Schritte, die Botschafter

Lindt für die Öffnung von Zufahrten nach Biafra, den Schutz der dortigen Rotkreuz-Equipen, usw. unternahm; – der Entscheid des Bundesrats7, in Äquatorial-Guinea, das im Herbst 1968 die Unabhängigkeit erlangt hatte, sehr rasch einen Botschafter zu Lon don beim Foreign Office8 und in Washington beim State Departement9; – die Demarchen unserer Botschafter in diesen beiden Hauptstädten und in

Paris zur Unterstützung der Verhandlungen, die mehrere hohe Mitglieder des IKRK im Zusammenhang mit seiner Kampagne zur Beschaffung der

nötigen Mittel dort führten10; – die in Paris vorgenommenen Sondierungen zur Errichtung einer zweiten Luftbrücke des IKRK in Cotonou; – diejenigen, die mit dem gleichen Ziel und zur Wiederherstellung der Luftbrücke von Fernando Póo in verschiedenen andern westlichen und afrikanischen Hauptstädten vorgenommen worden sind11.

c) Technische und ärztliche Hilfe zu Gunsten von Äquatorial-Guinea12

Ein schweizerischer Experte wurde soeben vom Dienst für Technische Zusammenarbeit den dortigen Behörden zum Auf- und Ausbau des Aussen ministeriums in Santa Isabel zur Verfügung gestellt. Ein Projekt für eine ärztliche Hilfsaktion wird ebenfalls geprüft13.

d) Personal

Dem IKRK steht seit Juli 1968 unser ehemaliger Botschafter in Moskau, Dr. Lindt, zur Verfügung14; dazu kamen später sukzessive zwei weitere diplomatische Mitarbeiter15 des Politischen Departements. (Das Militärdepartement und die PTT-Verwaltung haben ihrerseits die Kader der «Mission Lindt» ergänzt und erneuern sie von Monat zu Monat.)

e) Übernahme von Kriegsrisiken durch den Bund

für Flugzeuge und Besatzungen des IKRK (in der Regel durch Balair gestellt). Gewisse dem IKRK zur Verfügung stehende ausländische Flugzeuge wurden in der Schweiz immatrikuliert. (Die entsprechenden Vereinbarungen sind in Zusammenarbeit mit dem Luftamt und der Eidg. Finanzkontrolle getroffen worden).

f) Benützung des Übermittlungsdienstes des Departements

Dem IKRK und seinen Delegationen stehen die Verbindungen zwischen der Zentrale in Bern und den Auslandvertretungen zur Verfügung. Für Biafra (wo die Schweiz keine Vertretung unterhält) erteilten die PTT eine Konzession zum Betrieb eines besonderen Radiosenders, der der direkten Verbindung mit Genf dient.

g) Intervention beim Welternährungsprogramm

Diese Organisation wurde ersucht, gemäss den Empfehlungen des UNO-Generalsekretärs16 und gleich wie das Kinderhilfswerk der UNO, dem IKRK dringend Nahrungsmittel und Geldspenden zu überlassen, dies zu Gunsten der Opfer in Biafra, wo die UNO keinen Zugang hat. Dieser im November 1968 unternommene Schritt war von raschem Erfolg gekrönt17.Die gesammelten Erfahrungen

1) Allgemeine Erfahrungen

Die schweizerische Regierung steht im Blickfeld:

a) des Inlands, wo die öffentliche Meinung auf die Auswirkungen des Krieges und der Hungersnot in Biafra und den heroischen Kampf seiner Bevölkerung sehr empfindlich reagiert. In Petitionen, die Lehrer und Schüler verschiedener Kantone und Gruppen Erwachsener letztes Jahr an Bundesrat oder Bundespräsident richteten, wurde dringend gefordert Biafra zu Hilfe zu kommen, mehr zu tun, oder Biafra als unabhängigen Staat anzuerkennen18. In allen Bevölkerungsschichten besteht indessen der Hang, sich von Emotionen mitreissen zu lassen. Man hat wenig Verständnis dafür, dass die offizielle Schweiz nicht wie der einzelne Bürger reagieren kann.

b) im Blickfeld des Auslands, wegen der bekannten Beziehungen zwischen der Eidgenossenschaft und dem IKRK19. In Afrika wie anderswo wird das Rote Kreuz immer wieder mit dem Schweizer Kreuz verwechselt20. Unsere Politik muss dieser Tatsache Rechnung tragen. (Die Regierung der Vereinigten Staaten hat kürzlich beispielsweise den Wunsch geäussert, die Schweiz möge schweizerische Inspektoren bezeichnen, um die Ladungen der von Sao Tomé nach Biafra fliegenden Flugzeuge der Kirchlichen Hilfswerke zu kontrollieren. Das Departement musste darauf verzichten, diesem Wunsch Folge zu leisten, um nicht die Aktionsfreiheit des IKRK auf beiden Seiten der Front aufs Spiel zu setzen).

2) Erfahrungen in finanzieller Hinsicht

Die Ausmasse des Dramas machten die Einleitung von Hilfsaktionen von ausserordentlichem Umfange unter Inanspruchnahme von ausserordentlich kostspieligen Transportmitteln nötig. Im amerikanischen Senat wurde sogar die Frage aufgeworfen, ob solche Unternehmungen noch einer Privatorganisation wie dem Roten Kreuz überlassen werden können, mit anderen Worten, ob das IKRKnoch zu genügen vermöge. Für seinen Aktionsplan November 1968–Februar 1969 musste das IKRK kurzfristig 32 Millionen Franken aufzubringen versuchen. Angesichts unserer früheren Leistungen21 geschah dies ohne Beteiligung unseres Landes.

Der neue Aktionsplan des IKRK umfasst sechs Monate (März bis August 1969) und sieht die Bereitstellung von 330 Millionen Franken vor, wovon 230 Millionen für Nahrungsmittel und Medikamente und 100 Millionen für Transport- und Verteilungskosten bestimmt sind. Zur Deckung dieser Ausgaben muss das IKRK einen Betrag von 84 Millionen Franken finden. Die amerikanische Regierung hatte dem Komitee mitgeteilt, sie sei bereit, die Hälfte dieses Betrags zu übernehmen, wenn andere Staaten entsprechende Anstrengungen unternähmen. Dieses in den USA geläufige Verfahren des «matching» hat den Bundesrat veranlasst22, kurzfristig einen Global-Beschluss für den gleichen Zeitraum von sechs Monaten zu fassen. Bei der Bereitstellung eines neuen Kredits von 6 Millionen Franken musste jedoch eine Budgetüberschreitung in Kauf genommen werden.

Die vor Jahresfrist zugunsten des IKRK getroffenen Massnahmen (BB vom 13. 3. 196823) schienen damals sehr grosszügig. In der heutigen Lage erweisen sie sich jedoch als völlig ungenügend. Dasselbe gilt vom Rahmen-Kredit von 43 Millionen für die Weiterführung internationaler Hilfswerke24. Seine bescheidene Reserve für Notfälle (weniger als 5 Millionen für drei Jahre) reicht nicht aus, um auszuhelfen.

3) Rivalität unter den Hilfswerken

Das Departement hat mit grossem Bedauern während der letzten Monate Spannungen festgestellt, die zwischen den Organisationen des Roten Kreuzes und den in Biafra tätigen grossen konfessionellen Organisationen entstanden sind. Diese Spannungen scheinen u. a. durch die Unterstützung bedingt zu sein, die das Rote Kreuz auf verschiedenen Gebieten seitens der öffentlichen Hand geniesst (Finanzhilfe des Bundes, Radiosender), mit andern Worten durch eine weitverbreitete Unkenntnis des besondern Status des Roten Kreuzes, der auch Pflichten in sich schliesst. Zudem entspricht seine traditionell neutrale Haltung der schweizerischen Politik. Von den übrigen privaten Organisationen gehören mehrere internationalen Institutionen an und folgen damit Grundsätzen, die nicht von der gleichen Neutralität inspiriert sind. Dazu gesellt sich der Wunsch der Behörden, den privaten Organisationen die ihnen eigene Rolle zu belassen, die darin besteht, das Gewissen des Einzelnen wachzurütteln und seine Freigebigkeit zu wecken, aber auch die Sorge, Präzedenzfälle zu vermeiden, die den Bundesrat dazu führen könnten, nach allen Seiten Bundesbeiträge entrichten zu müssen.

4) Die Bedeutung Afrikas

Die Erfahrungen haben den schwankenden und explosiven Charakter von ganz Afrika und die Empfindlichkeit der Führer der kürzlich unabhängig gewordenen Staaten erkennen lassen. Daher die Bedeutung dieses Kontinents bei der Suche und Aufrechterhaltung des Weltfriedens. (Der Kaiser von Äthiopien25, Führer des schwarzen Afrikas und Vermittler im Nigeria-Konflikt, sieht sich in seinen Bemühungen, in den kriegführenden Gebieten Frieden zu stiften, durch die Furcht vor einem Zerfall des eigenen Landes behindert. Äquatorial-Guinea, sieht sich, kaum entstanden, vor das gleiche Problem gestellt. Andererseits versteift sich sein Präsident26 angesichts von Vorschlägen, die ihn an seine ehemaligen Herren erinnern: daraus ergaben sich etwa Schwierigkeiten bei der Erneuerung des seinerzeit zwischen dem IKRK und Madrid unterzeichneten Vertrags über die Luftbrücke von Santa Isabel nach Biafra). Aus dieser Situation ergibt sich 1) die Dringlichkeit, Spezialisten für diesen Kontinent auszubilden; 2) nach Möglichkeit unsere diplomatischen und konsularischen Vertretungen in Afrika zu verstärken; 3) die Notwendigkeit einer laufenden und vollständigen Information; 4) die Pflicht, sich für den Fall weiterer «Explosionen» bereit zu halten – bereit insbesondere, das IKRK auch anderswo als heute und erst noch grosszügig zu unterstützen; schliesslich sind mit der Organisation für afrikanische Einheit die Beziehungen anzuknüpfen, die sich als möglich erweisen.

5) Technische Einrichtungen

a) Unsere Botschaften: Zufolge der dem Departement auferlegten Sparmassnahmen verfügen heute nur die «grossen Botschaften» über kostspielige Apparate, die die direkte Übermittlung und das automatische Chiffrieren und Dechiffrieren von Nachrichten erlauben. Die übrigen Posten (und zu dieser Kategorie gehört fast ganz Afrika) sind gezwungen, nach einem Übermittlungssystem zu arbeiten, bei dem das Chiffrieren nur mühsam vor sich geht und das, sobald die Mitteilungen häufiger werden, einen beträchtlichen Verlust an Zeit und Mitteln mit sich bringt. Die Information ruft heute überall nach der raschesten Verbindung. In der ganzen Welt gewährleistet das Politische Departement die Übermittlung von Nachrichten des IKRK an seine Delegierten und umgekehrt – und sollte das gleiche für das Schweiz. Rote Kreuz tun. Es wäre deshalb erwünscht, eine grössere Zahl schweizerischer Vertretungen, vor allem in Afrika, mit modernen Apparaten und dem nötigen spezialisierten Personal ausrüsten zu können, ohne auf den Ausbruch neuer Katastrophen zu warten27.

Zur Begründung dieses Wunsches, die Infrastruktur, d. h. das Nachrichtennetz unserer Posten in Afrika zu verstärken, zwei Beispiele:

1. Im Kongo wurden – anlässlich der Söldneraffäre28 – zahlreiche dringende Mitteilungen des IKRK an seine Delegierten und umgekehrt angesichts der Langsamkeit und Unzulänglichkeit unseres Übermittlungsdienstes über den amerikanischen Chiffredienst geleitet.

2. Ebenfalls im Kongo-Kinshasa mussten die zwischen dem Schweiz. Roten Kreuz und der schweizerischen Ärztemission in Kintambo29 ausgetauschten Mitteilungen über die Vereinten Nationen geleitet werden.

Die Zuflucht zu solchen Massnahmen ist bedauerlich:

a) in den Augen des Auslandes erscheint die Schweiz als unfähig, dem IKRK und dem Schweiz. Roten Kreuz den vollen Beistand zu leisten, den diese Organisationen benötigen;

b) man läuft Gefahr, dass der Schwerpunkt der genannten Institutionen verschoben wird, was schwerwiegende Auswirkungen haben könnte, besonders in Bezug auf das IKRK;

c) das Politische Departement wird einer aussergewöhnlichen Informationsquelle beraubt, die zufolge der Verwendung anderer Informationsträger andern Regierungen zugute kommt.

b) Flugzeuge: Zufolge der Biafra-Hilfe unterhält das Departement seit Monaten einen fast täglichen Austausch von Mitteilungen mit der BALAIR, der einzigen Gesellschaft der Schweiz, die in der Lage ist, dem IKRK oder dem Schweiz. Roten Kreuz die für ihre Missionen geeigneten Transport-Flugzeuge zu beschaffen. Der Flugzeug-Park, über den die Schweiz verfügt, hat sich indessen als sehr begrenzt erwiesen. Diese Situation stimmt noch bedenklicher, wenn man weiss, dass das Schwedische Rote Kreuz kürzlich mit 7 Flugzeugen ausgerüstet wurde, die ihm eine ausserordentliche Beweglichkeit geben und seine Wirksamkeit rund verzehnfachen werden.

6) Personal

Im Personalsektor macht sich jedoch in der Schweiz der Mangel am empfindlichsten und schwersten bemerkbar:

a) Seit Monaten stehen die Sektion für internationale Hilfswerke der Abteilung für internationale Organisationen und der Telegrammdienst des Departements – da ihr Personalbestand ungenügend ist – unter Druck. Diese Situation ist zum Teil auch auf Platzmangel zurückzuführen.

b) Noch offenkundiger aber ist der Mangel an Kader für die Erfüllung der Aufgaben des IKRK, dessen dringend nötige Behebung sich als schwierig erweist. (Die Abteilung für Adjutantur des EMD bemüht sich aktiv darum; die Lage bleibt aber gespannt).

7) Die Schweden

Ausser den Gründen, die von sich aus für eine Intensivierung der Bundeshilfe an die Opfer des Nigeria-Konflikts sprechen, gibt es noch was man «den Fall Schweden» nennen könnte. Seit langem beneidet Schweden die Schweiz um das in seiner Form einzigartige IKRK. Jede Schwäche des Komitees oder der Schweiz könnte den Schweden als Vorwand für eine Initiative dienen (es gab deren schon mehrere) mit dem Ziele, das IKRK zu stürzen und an seine Stelle eine schwedische Körperschaft oder eine Organisation unter vorwiegend schwedischem Einfluss zu setzen. Zu ihren Gunsten können die Schweden anführen:

a) eine bemerkenswerte Wirksamkeit. Das nach den Schweizern stärkste Kontingent bei den IKRK-Aktionen in Nigeria und hauptsächlich Biafra (wo die Gefahr grösser ist), stellen die Schweden. Das Personal ist auf seine Aufgabe bemerkenswert gut vorbereitet. (Bei den Schweden gab es übrigens Tote, bei den Schweizern nicht);

b) der Schweiz offensichtlich bedeutend überlegene finanzielle Regierungsmittel: dies gilt für die schwedische Präsenz in allen internationalen Organisationen;

c) eine unerschütterliche Einsatzfreudigkeit.

Aus diesem Grunde ist es doppelt dringlich, das IKRK, das Mangel an Mitteln, Kader und Ausrüstungen leidet um jeden Preis zu unterstützen. Während die Luftbrücke des IKRK zwischen Santa Isabel und Biafra unterbrochen war, meldete das IKRK, dass schwedische Flugzeuge (unter schwedischem Hoheitszeichen) die Hilfssendungen von einem Brückenkopf zum andern transportierten. Wir sind vertraulich darüber informiert, dass zur Zeit eine schwedische Luftbrücke in Reserve gehalten wird für den Fall, dass das IKRK versagen sollte.

8) «Entente cordiale»

Die Schweden sind übrigens nicht die einzigen, die die Schweiz beneiden. Eine ähnliche, wenn auch weniger zur Geltung gebrachte Haltung nehmen die Niederlande ein (Rivalität zwischen dem Haager und dem Genfer Recht?). Diese Haltung der Holländer mag der Grund sein, weshalb die Schweiz nicht von Anfang an eingeladen wurde, als kürzlich von der niederländischen Regierung eine Initiative zur Schaffung einer westlichen, im Nigeria-Konflikt neutralen Staatengruppe ergriffen wurde. Die Gruppe30 hat zum Ziel, alle Anstrengungen zur Hilfeleistung an die Bevölkerung Biafras auf Regierungsebene zu intensivieren und zu koordinieren. Die von den Niederlanden zuerst konsultierten Länder waren: Schweden, Nor wegen, Italien, Bundesrepublik Deutschland, Belgien, Luxemburg, Vereinigte Staaten und Kanada. Inzwischen wurden auch Dänemark, Finnland, Irland und die Schweiz eingeladen.

Folgerungen31

Die Eidgenossenschaft muss dem IKRK ihre volle moralische, materielle und finanzielle Unterstützung gewähren und vor allem die technischen Einrichtungen innerhalb der Bundesverwaltung vorsehen, die seine Aufgabe erleichtern können. Diese Massnahmen sind nicht nur dringlich sondern liegen mehr denn je im ureigenen Interesse unseres Landes.