dodis.ch/68793Der Schweizerische Handels- und Industrie-Verein «Vorort» an das EDI1

Stellungnahme zum Entwurf für ein Bundesgesetz über eine CO₂-Abgabe auf fossilen Energieträgern

Sie haben uns mit Schreiben von Ende März eingeladen, zum Entwurf für ein Bundesgesetz über eine CO₂-Abgabe auf fossilen Energieträgern Stellung zu nehmen.2 Wir danken Ihnen für diese Möglichkeit zur Meinungsäusserung.

Wir plädieren in unserem wirtschaftspolitischen Leitbild «Für eine wettbewerbsfähige Schweiz von morgen»3 dafür, dass das bestehende Instrumentarium im Umweltschutz vermehrt durch marktwirtschaftlich ausgerichtete Konzepte ergänzt wird, um der Wirtschaft im Verfolgen der umweltpolitischen Ziele grössere Freiräume zu öffnen und damit die Eigenverantwortung der Unternehmungen vermehrt in den Vordergrund zu stellen. In diesem Zusammenhang sprachen wir uns auch positiv zur Einführung von emissionsorientierten Lenkungsabgaben aus, welche allerdings einer Reihe von Auflagen, konkret dem 7-Punkteprogramm der Schweizerischen Gesellschaft für Chemische Industrie SGCI (Beilage), gerecht werden müssen.4 Erst wenn sie diese Auflagen erfüllen, verdienen sie das Attribut «marktwirtschaftsverträglich».

Wir vertreten diese Haltung nicht nur in der Schweiz, sondern engagieren uns vermehrt auch nach aussen gegenüber internationalen Wirtschaftskreisen wie beispielsweise der UNICE in Brüssel (Union des Confédérations de l’Industrie et des Employeurs d’Europe), der ICC (International Chamber of Commerce) sowie dem BIAC (Business and Industry Advisory Committee to the OECD) in Paris. Die Skepsis, die wir dabei verschiedenenorts feststellen, beruht auf der unliebsamen Erfahrung, dass es sich bei den eingeführten «Umwelt-Abgaben» eigentlich meist um fiskalische Fischzüge der Regierungen handelt, welche vorgeschobene umweltpolitische Argumente für fiskalische Zwecke missbrauchen. Dies trifft weitgehend auch für die in Skandinavien, Dänemark und Holland eingeführten «Umwelt-Abgaben» zu, die allesamt voraussetzungslos in die Staatskassen fliessen und demzufolge als reine Steuern zu betrachten sind. Immerhin dürfen wir feststellen, dass das Prinzip der konsequenten Trennung fiskalischer und ökologischer Zielsetzungen, verbunden mit der Forderung nach einer integralen Rückerstattung der Einnahmen aus einer Lenkungsabgabe an Wirtschaft und Bevölkerung, in den internationalen Wirtschaftsverbänden Fuss zu fassen beginnt. Wir erwarten demzufolge in naher Zukunft eine verstärkte Sensibilisierung und Handöffnung unserer Partner für die von uns skizzierte Haltung zu den Lenkungsabgaben.

Vororts-intern stiess das vorgeschlagene CO₂-Abgabegesetz bei unseren rund 120 Mitgliedern (Branchenverbände und kantonale Industrie- und Handelskammern) erwartungsgemäss auf Ablehnung.5 Überraschend war hingegen die Einhelligkeit dieser Opposition. Wir haben, wenn wir einmal von der parallel laufenden Vernehmlassung zum Entwurf für ein Energiegesetz absehen,6 in den vergangenen Jahren selten eine derart einmütig negative Reaktion registriert.

Die Ablehnung der vorgeschlagenen CO₂-Abgabe durch unsere Mitglieder erfolgt aus zweierlei Gründen:

– Einige unserer Mitglieder stellen mit Blick auf die nach wie vor ungeklärten wissenschaftlichen Zusammenhänge zwischen CO₂-Emissionen und Klimaveränderungen den ökologischen Handlungsbedarf grundsätzlich in Abrede und plädieren dafür, die Legiferierungsarbeiten für eine Schweizer CO₂-Abgabe unverzüglich einzustellen.

– Die Mehrheit unserer Mitglieder vertritt jedoch die Meinung, dass es nicht nötig sei, alle wissenschaftlichen Details abschliessend und mit letzter Bestimmtheit zu klären. Aus den bisher dargelegten Kausalzusammenhängen lasse sich auf internationaler Ebene ein Handlungsbedarf zur Minderung der CO₂-Emissionen herleiten. Der Gesetzesentwurf für eine CO₂-Abgabe auf fossilen Energieträgern wird von der Mehrheit unserer Mitglieder deshalb zur Neubearbeitung zurückgewiesen, weil wesentliche Bedingungen, die eine Lenkungsabgabe erfüllen müsse, nicht gegeben sind.

Vor diesem Hintergrund möchten wir vorerst der Frage des ökologischen Handlungsbedarfs nachgehen (Ziffer 2). Im Hauptteil unserer Ausführungen überprüfen wir die CO₂-Vorlage anhand der 7 SGCI-Bedingungen (Ziffer 3). Gestützt darauf ziehen wir die Schlussfolgerungen und unterbreiten Ihnen Antrag, den Entwurf für ein Bundesgesetz über eine CO₂-Abgabe von Grund auf zu überarbeiten (Ziffer 4).

In den vergangenen zehn Jahren widmete sich die Wissenschaft mit wachsender Intensität der Erforschung der Zusammenhänge zwischen der Anreicherung der Atmosphäre mit Spurengasen und den in den vergangenen Dekaden gemessenen Temperaturveränderungen. Dabei zeigt es sich, dass von den relevanten Spurengasen die CO₂-Emissionen mehr als die Hälfte ausmachen und demzufolge, insbesondere nach dem Montreal-Protokoll zur Einschränkung der FCKW-Emissionen, den zentralen Ansatzpunkt für einen allfälligen weiteren umweltpolitischen Handlungsbedarf darstellen.7

Dagegen ist man sich in Forschungskreisen noch nicht abschliessend im klaren darüber, welches der beiden Phänomene (CO₂-Gehalt der Atmosphäre resp. Temperaturanstieg) eigentlich die Ursache und welches die Wirkung ist. Ferner wissen wir aus entsprechenden Messungen von Eisbohrkernen, dass in der Vergangenheit auch ohne menschliche Beeinflussung relativ rasche und hohe Temperaturschwankungen (von ca. 8° innerhalb von wenigen Dekaden) aufgetreten sind. Heute dürfte der Anteil der natürlichen CO₂-Emissionen über 96% ausmachen, womit also die anthropogenen CO₂-Emissionen ganz klar von der Natur überlagert und dominiert werden.

Andererseits sind die Klimasysteme, obwohl nicht in allen Einzelheiten erforscht, äusserst sensible Gebilde, die auch durch geringe exogene Anstösse aus dem Gleichgewicht geraten können. Daher rechtfertigt es sich, dass die vom Menschen freigesetzten CO₂-Emissionen trotz ihres geringen Anteils an den gesamten CO₂-Emissionen auf ein Minimum beschränkt werden. Auch wenn wir nicht alle Schlussfolgerungen des unter Leitung von Prof. Brolin erarbeiteten Berichts des Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC8 zu teilen vermögen (so zum Beispiel die simplifizierende Extrapolation des im nächsten Jahrhundert zu erwartenden Temperaturanstiegs, welche die natürlichen CO₂-Emissionen und CO₂-Absorptionsmöglichkeiten zu wenig berücksichtigt), ist es doch sinnvoll, wenn internationale Strategien entwickelt und Massnahmen überlegt werden, um die anthropogenen CO₂-Emissionen zu reduzieren. Trotz notwendiger Abstriche stellen die Arbeiten des IPCC die Grundlagen für politikorientierte Überlegungen dar.9

Eine Relativierung scheint uns allerdings angebracht: Im historischen Kontext der vergangenen 1000 Jahre zeigte es sich, dass in Europa Phasen der klimatischen Abkühlung regelmässig mit negativen Einbrüchen in der wirtschaftlichen und zivilisatorischen Entwicklung verknüpft waren, während es sich in Zeiten ansteigender Temperaturen umgekehrt verhielt. Es wäre falsch, daraus die Schlussfolgerung zu ziehen, ein allfälliger Temperaturanstieg im 21. Jahrhundert sei von entsprechend geringfügiger, und wenn schon, dann für Wirtschaft und Gesellschaft eher von positiver Relevanz. Befürchtet werden muss vielmehr eine vom Menschen mitbeeinflusste höhere Volatilität der Temperaturschwankungen, welche eine ungünstige Rahmenbedingung für die weitere Entwicklung der menschlichen Zivilisation darstellt. Im langfristigen Kontext ist deshalb eine gewisse klimatische Stabilität eine wichtige Voraussetzung dafür, dass sich die Menschheit für die weitere Entwicklung günstige wirtschaftliche Rahmenbedingungen schaffen kann.

Diese Hinweise zeigen, dass sich die eigentliche CO₂-Problematik von der in unserem Land bisher geführten ökologischen Diskussion deutlich abhebt. Die Frage der klimawirksamen Spurengase stellt sich im globalen, internationalen Kontext. Die nationale Umweltpolitik stösst damit an klare Grenzen.10 Die notwendigen Strukturen und institutionalisierten Prozesse, wie wir sie aus den gängigen internationalen Wirtschaftsbeziehungen kennen, fehlen im Ökologiebereich noch weitgehend, um globale ökologische Probleme zielführend anpacken zu können. Ein erster Ansatz wurde 1992 in Rio mit der Klimakonvention für eine künftige, international eingebettete CO₂-Strategie gelegt.11 Der Prozess «Umwelt für Europa» verfolgt ebenfalls eine staatenübergreifende Strategie.12

Wenn die Schweiz als kleine Nation einen Beitrag zur globalen Problemlösung leisten will, müssen wir den Akzent bei der Konzipierung von Massnahmen zur Verminderung der CO₂-Emissionen auf eine konstruktive Vordenkerrolle legen. Bei einem Anteil von ca. 0,2% am weltweiten CO₂-Ausstoss käme ein Vorausreiten eher einem Husarenritt gleich, der im Ausland sicher nicht den von Umweltkreisen erwarteten Applaus erhalten würde.

Aus dem Gesagten ergibt sich das folgende Fazit:

Obwohl zur Klärung der Zusammenhänge zwischen der Temperaturentwicklung und der vom Menschen freigesetzten CO₂-Emissionen noch wichtige wissenschaftliche Erkenntnisse ausstehend sind, rechtfertigen sich Massnahmen zur Begrenzung der weltweiten CO₂-Emissionen. Es handelt sich aber um eine globale Fragestellung, die mit entsprechenden internationalen Problemlösungsstrategien angegangen werden muss. Der Vorort unterstützt das BUWAL bei seinem Bemühen, in einer «Vordenkerrolle» solche international anwendbaren Strategien zu entwickeln. Bezogen auf die globale Klimafrage würde ein Schweizer Alleingang zur Begrenzung der CO₂-Emissionen unwirksam bleiben; aus diesem Grund sollte die Idee begraben werden.

Der bundesrätliche Vorschlag für ein CO₂-Abgabegesetz widerspricht nach Meinung der konsultierten Mitglieder des Vororts verschiedenenorts den Postulaten, die an eine Lenkungsabgabe gestellt werden müssen. Wir gehen nachstehend anhand des 7-Punkteprogramms der SGCI auf die einzelnen Mängel ein und schlagen zur Konzipierung einer wirtschaftsverträglichen CO₂-Abgabe die notwendigen Korrekturmassnahmen vor:

a. Ökologische Relevanz der Emission

Diese Bedingung ist trotz Vorbehalten erfüllt, denn CO₂ gilt doch als eines der wesentlichen klimarelevanten Gase (Treibhausgase).

b. Emissionsnähe der Abgabe

Auch dieses Erfordernis ist erfüllt, denn die Abgabe steht im direkten Zusammenhang mit den CO₂-Emissionen. Die Abgabe wäre somit grundsätzlich geeignet, auf das umweltpolitische Ziel, nämlich die Bremsung und spätere Reduktion des CO₂-Ausstosses, hinzuwirken. Von da her gesehen begrüssen wir es, dass der Bundesrat die Variante «reine CO₂-Abgabe» in die Vernehmlassung gegeben hat, und auf eine kombinierte Energie-/CO₂-Abgabe oder eine Energieabgabe verzichtet.13

c. Zielkonformer Abgabensatz

Die vorliegenden perspektivischen Überlegungen sind zu wenig schlüssig, um die Zielkonformität, d. h. die Lenkungswirksamkeit sicher beurteilen zu können. Insgesamt können die vorgeschlagenen Abgabesätze sicherlich nicht als zu hoch eingestuft werden. Was die energieintensiven Branchen betrifft, müssen die Abgabesätze gesondert behandelt werden. Dabei wäre auf ähnliche Entlastungsmodelle der EU Rücksicht zu nehmen. Von der Zielkonformität her beurteilt, ist im Prinzip jegliche Ausnahmeregelung, so auch die Ausklammerung des Flugtreibstoffs, systemwidrig, andrerseits müssen Ausnahmen unter Berücksichtigung der internationalen Vorgehensweise sowie zwecks Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit unbestrittenermassen möglich sein.

d. Vorhersehbarkeit

Dieses Kriterium wird mit der vorgesehenen Staffelung der Abgabesätze halbwegs erfüllt, durch die vorgeschlagene Indexierung der Abgabesätze (Anpassung an die Teuerung) aber zum grössten Teil wieder zunichte gemacht. Die Indexierung der Abgabesätze ist für uns nicht akzeptabel (Art. 4 Gesetzesentwurf).14 In einer Zeit, in welcher die destabilisierend wirkenden Indexmechanismen unserer Volkswirtschaft vermehrt aufgebrochen werden sollten, ist die Indexierung der Abgabesätze völlig deplaziert.

e. Haushaltneutralität: Volle Rückerstattung ohne Umverteilungseffekte

Wir lehnen die vorgesehene Teil-Zweckbindung von einem Drittel der Einnahmen (Art. 14 Abs. 2 Gesetzesentwurf) ab. Eine emissionsorientierte Lenkungsabgabe, welche diesen Namen verdient, darf nicht zu einem Instrument des Steuersystems umfunktioniert werden. Gemäss dem Postulat der klaren Trennung der finanzpolitischen von den umweltpolitischen Zielsetzungen dürfen die Einnahmen aus der CO₂-Abgabe weder der allgemeinen Staatskasse zugeführt noch zweckgebunden für spezifische staatliche Ausgabenziele verwendet werden.

Gegen eine Teil-Zweckbindung sprechen auch juristische Gründe; bekanntlich benötigt der Bund aufgrund der Steuerhoheit der Kantone eine ausdrückliche verfassungsmässige Ermächtigung, um neue Einnahmen zu dekretieren.

Beim Rückerstattungsmodell sind die Formel sowie die Kanäle der Rückerstattung getrennt zu analysieren. Der bestehende Vorschlag (Art. 16/17 Gesetzesentwurf) zielt auf eine Umverteilung von den Unternehmungen zu den privaten Haushalten, was einer Kaufkraftverlagerung von den Investitionen zum Konsum gleichkommt. Mit der Rückerstattung darf jedoch keine versteckte Umverteilungspolitik betrieben werden. Aus diesem Grunde lehnen wir den vorgeschlagenen Rückerstattungsschlüssel ab. Was die Rückerstattungskanäle anbetrifft, so befürworten wir eine administrativ möglichst einfache Vorgehensweise. Falls an der Rückerstattung an die Bevölkerung über die Krankenkassen festgehalten wird, dürfte keine Verrechnung mit geschuldeten Krankenpflegeversicherungs-Prämien stattfinden; dies käme einer indirekten Subventionierung gleich. Die Rückerstattung an die Unternehmungen darf zudem nicht zu einer Benachteiligung der produzierenden Industrie zugunsten des Dienstleistungssektors führen.

Einnahmen aus der CO₂-Abgabe müssen in vollem Umfange je zur Hälfte an die Bevölkerung (pro Kopf, idealerweise mittels eines jährlich ausgestellten Schecks) bzw. an die Unternehmungen (nach Anzahl Arbeitsplätzen) zurückvergütet werden. Die Rückerstattung an die Unternehmungen wäre zudem noch weiter zu verfeinern, damit es zu keiner sektoriellen Umverteilung von der Industrie zum Dienstleistungssektor, resp. vom kapitalintensiven zum arbeitsintensiven Teil der Volkswirtschaft, kommt.

f. Aussenhandelsneutralität: Zeitlich synchrone Inkraftsetzung mit der EU

Beim Klimaproblem handelt es sich um ein globales Problem, das auch auf globaler Ebene gelöst werden muss. Ein Alleingang der Schweiz kommt aus den unter Ziffer 2 dargelegten Gründen nicht in Frage. Ein Alleingang würde die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft in nicht zu verharmlosender Weise verschlechtern. Einseitige Belastungen, d. h. Belastungen, welche die Konkurrenz im Ausland nicht kennt, sind für unsere Wirtschaft schlicht untragbar. Die Behauptung, dass sich ein Alleingang für die Schweizer Wirtschaft sogar als vorteilhaft erweisen soll, wie der erläuternde Bericht des Bundesrats gestützt auf ein entsprechendes Expertengutachten behauptet, ist eine völlig unhaltbare Verdrehung der Realität.15

Auch die für die energieintensiven Branchen vorgeschlagene Ausnahmeregelung (2. Abschnitt Gesetzesentwurf) erweist sich bei genauer Analyse nur als Scheinlösung: Der Kostendruck würde zwar etwas gemildert, doch bleiben die einseitigen Wettbewerbsverzerrungen wegen der vom Bundesrat angestrebten Vorreiterrolle unseres Landes dennoch bestehen. Es kann ja wohl nicht Absicht des Gesetzgebers sein, gewisse Produktionszweige unserer Industrie ins Ausland abzudrängen, um dann die Produkte, die dort die Umwelt meist mehr belasten, mit den zusätzlich anfallenden Transportemissionen wieder in die Schweiz zu holen!

Aus diesen Gründen muss die Einführung der CO₂-Abgabe mit den wichtigsten Konkurrenten der Schweiz, in erster Linie mit den EU-Ländern, satz- und terminmässig koordiniert werden.16 Gegen einen Alleingang, der eine Verschlechterung der Wettbewerbsposition der Schweizer Wirtschaft zur Folge hätte, würde sich der Vorort entschieden zur Wehr setzen.

g. Indexneutralität: Besonderer Ausweis

Wir fordern keinen Umbau der technischen Konstruktion des Teuerungsindex zwecks Ausgliederung der CO₂-Abgabe. Hingegen erwarten wir die nötige Transparenz, damit gegebenenfalls die Last der Geldentwertung im Sinne des «burden sharing» unter den Sozialpartnern optimal verteilt und die Ingangsetzung der Preis-Lohn-Spirale vermieden werden kann.

Die Beurteilung der bundesrätlichen Vorlage im Lichte des 7-Punkteprogramms der SGCI ergibt demgemäss das folgende Fazit:

Eine CO₂-Abgabe ist als Instrument grundsätzlich geeignet, zu einer Eindämmung und späteren Reduktion der CO₂-Emissionen beizutragen. Das vom Bundesrat vorgelegte Modell verletzt aber wegen der Missachtung der Wettbewerbsneutralität gegenüber dem Ausland, der fehlenden Staatshaushaltneutralität und dem nicht sachgerechten Rückerstattungsmodell mit verstecktem Umverteilungsmechanismus einige ganz zentrale Bedingungen, die an eine wirtschaftsverträgliche Lenkungsabgabe gestellt werden müssen. Weitere Mängel betreffen die verfehlte Indexierung der Höhe der Abgabesätze, die mangelhafte Transparenz bezüglich der inflationären Auswirkungen sowie die fehlende langfristige Ausrichtung der bundesrätlichen CO₂-Strategie. Die gewichtigsten Einwendungen betreffen eine Vorreiterrolle der Schweiz, mit denen gewisse Umweltkreise liebäugeln. Es geht jedoch nicht an, der Schweizer Wirtschaft aus fehlgeleitetem ökologischem Prestigedenken weitere Lasten aufzubürden.

Während der Vernehmlassung zum CO₂-Abgabegesetz wurde von gewissen Kreisen die Befürchtung geäussert, mit der Zurückweisung des vorliegenden Entwurfs würde der Systemwechsel hin zu marktwirtschaftlich orientierten Instrumenten im Umweltschutz für längere Zeit blockiert. Davon kann keine Rede sein. Dieser Durchbruch hat nämlich bereits stattgefunden. Mit freiwilligen Vereinbarungs- und Kooperationslösungen sowie dem Basler Modell einer Zertifikatelösung17 wurden zwei Grundtypen marktwirtschaftlicher Instrumente bereits in die Tat umgesetzt, und eine wirtschaftsverträgliche Lenkungsabgabe auf VOC-Emissionen steht im Rahmen der Revision des Umweltschutzgesetzes (USG) kurz vor der Realisierung.18 Damit ist zur Einführung marktwirtschaftlicher Instrumente ein irreversibler Prozess angelaufen, allen Unkenrufen zum Trotz.

Der Tatbeweis für die positive Einstellung der Wirtschaft gegenüber marktwirtschaftlichen Instrumenten und deren Tauglichkeit wurde insbesondere mit der Verabschiedung der VOC-Lenkungsabgabe bereits erbracht. Hier wurden einvernehmlich ambitiöse Rahmenbedingungen gesetzt, hinter die sich die Wirtschaft voll stellen kann. Diesen Standard dürfen wir mit einer unausgewogenen, wirtschaftsfeindlichen CO₂-Abgabe nicht verwässern oder in Frage stellen, so sehr der Druck der verpolitisierten CO₂-Debatte dazu verleiten könnte. Wir sind überzeugt, dass wir mit der Ausarbeitung einer wirtschaftsverträglichen CO₂-Abgabe sowohl der Umwelt wie der Wirtschaft einen besseren Dienst erweisen. Voraussetzung dazu ist, dass das zuständige Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft den Entwurf zurücknimmt und eine grundsätzliche Neubearbeitung der Vorlage in die Wege leitet.

Antrag:

Der Vorort ersucht den Bundesrat, den Entwurf für ein Bundesgesetz über eine CO₂-Abgabe auf fossilen Energieträgern von Grund auf zu überarbeiten und eine schubladenfertige Gesetzesvorlage vorzubereiten, welche die geforderten Bedingungen an eine Lenkungsabgabe erfüllt. Die definitive Inkraftsetzung darf indessen nur zeitgleich mit den Ländern unserer wichtigsten Konkurrenten, konkret mit den europäischen Industrieländern, erfolgen. Dabei unterliegen wir keinem Harmonisierungszwang. Wenn die EU eine kombinierte Energie-CO₂-Abgabe einführen sollte, kann unser Land mit guten Gründen an der ökologisch korrekteren CO₂-Abgabe festhalten. Voraussetzung ist, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen hüben wie drüben vergleichbar sind.19