dodis.ch/67842L’Ambassadeur de Suisse à Paris, Brunner, au Secrétaire d’État du DFAE Kellenberger1

Non-extradition de deux Iraniens2

Pour faire suite à votre télégramme personnel et confidentiel du 9 février,3 je voudrais, avant de répondre à vos deux questions précises, vous faire part des quelques considérations suivantes:

L’affaire de la non-extradition vers la Suisse des deux Iraniens a causé dans le microcosme politique français de Paris à la fois de l’incompréhension, de l’indignation et une prise de distance par rapport à cette décision, je n’ai encore rencontré personne qui m’ait dit l’approuver. Le distancement était, par exemple, le fait du préside​nt Mitterrand, dont je vous ai déjà rapporté les propos, l’indignation venait des leaders de l’opposition, comme MM. Rocard et Chevènement, l’incompréhension, des élus de la majorité, de fonctionnaires du Quai d’Orsay et du ministère de la justice, d’anciens ministres appartenant au RPR, à l’UDF ou de journalistes. En tout état de cause, la situation paraît assez claire: cette décision est le fait du ministre d’État, Ministre de l’intérieur, M. Pasqua, qui l’a fait accepter et endosser par le Premier ministre, M. Édouard Balladur, sans tenir compte de l’avis du Quai d’Orsay, elle s’inscrit, de surcroît, dans le modèle politique que s’est choisi le Premier ministre pour l’année 1994, à savoir éviter des vagues de toute nature pour aborder dans les meilleures conditions possibles l’année électorale de 1995, où il fera très certainement acte de candidature à la présidence de la République. Éviter les vagues, c’est-à-dire céder lorsque certains employés d’Air France​ se sont mis en grève, c’est-à-dire ne pas représenter de nouveaux amendements à la loi Falloux sur l’enseignement privé aussitôt qu’une manifestation contre ces amendements réunissait à Paris 600 000 personnes,4 c’est-à-dire céder devant les marins-pêcheurs pour éviter d’autres jacqueries,5 et, enfin, dans l’affaire qui nous occupe, épargner à la France, et à Paris en particulier, une vague d’attentats, tels qu’elle les a connus entre 1986 et 1988, et que l’on attribue très communément à des milieux pro-iraniens.6 L’intérêt national se confondant en la circonstance avec la raison d’État et le désir de ne pas ajouter des risques supplémentaires à la France et aux Français, qui sont déjà exposés à la vindicte des fondamentalistes algériens et à celle qui pourrait être déclenchée en France en cas de conviction des présumés coupables de l’assassinat de Chapour Bakhtiar.7

Il ne faut pas chercher beaucoup plus loin des explications à la non-extradition des deux Iraniens: la raison d’État est invoquée beaucoup plus souvent en France qu’en Suisse pour des actes qui vont à l’encontre de la légalité, mais qui se prennent dans la conviction profonde que l’État a des raisons que la légalité ignore. Nous sommes tous en Europe occidentale des États de droit. Certains le sont davantage que d’autres. Tout est une question d’interprétation. Chez nous l’article 102 de la Constitution fédérale est parfois invoqué par le Conseil fédéral et, à juste titre, lorsque les intérêts supérieurs de la Confédération sont en jeu.8 En France, nous entendons souvent des critiques adressées à notre gouvernement portant sur le non-respect d’une certaine légalité internationale ou nationale dans la façon dont nous luttons contre la drogue et dans la façon où nous procédons à des expériences sur les drogues.9 On nous reproche aussi notre indulgence à l’endroit du PKK.10 C’est en tous les cas en tenant compte de ces deux derniers éléments qu’il faut interpréter la phrase du Ministre des affaires étrangères Juppé, qui disait dans une interview que la France n’a pas à recevoir de leçon de la Suisse sur le plan du respect de la légalité et de la lutte contre le terrorisme. En France même, le droit, la loi et la justice sont des notions relatives. Les juges, contrairement à ce qui s’est passé en Italie, n’ont pas la force pour poursuivre tout ce qu’ils découvrent de turpitudes dans le monde politique.11 La justice ne s’est pas toujours couverte de gloire et beaucoup lui reprochent encore son attitude pendant l’occupation et au lendemain de celle-ci. En un mot, en France, l’intérêt national, la raison d’État ou toute autre considération politique passeront toujours avant la légalité et, malgré certaines protestations, on s’en accommodera. Consciemment ou inconsciemment, la France a adopté une des devises de Charles Maurras: politique d’abord.

Je voudrais encore ajouter, dans les considérations de type général, l’aspect de la dignité de la Suisse, qui ne peut pas rester sans réaction devant des actes illégaux, des pressions ou d’autres formes de contraintes qu’elle subit de ses puissants voisins. C’est ainsi qu’au siècle dernier, en 1838, nous avons su faire face aux pressions françaises qui exigeaient l’extradition du prince Louis-Napoléon Bonaparte, nous plaçant sur un plan juridique, nous refusions au gouvernement de Paris l’extradition du citoyen suisse qui était le prince, de surcroît capitaine d’artillerie de notre armée. On en est presque venu à la guerre, avec une mobilisation des deux côtés, et c’est le prince qui nous tira d’embarras en sauvant la face des deux pays en choisissant l’exil volontaire en Grande-Bretagne. Un siècle plus tard, dans l’affaire Jacob, où des agents allemands avaient agi illégalement sur territoire suisse, nous avons pu faire prévaloir notre droit et obtenir satisfaction de l’Allemagne nazie, ce qui n’était pas une mince entreprise par les temps qui couraient (Jacob kidnappé en Suisse nous est retourné).12 Enfin, à la fin des années 70 et au début des années 80, nous avons, avec succès, fait comprendre au service des douanes français (en emprisonnant certains de ses agents en Suisse) qu’il ne pouvait agir impunément sur notre territoire, même lorsqu’il était à la recherche de fraudeurs du fisc français.13 Nous avons su, dans tous ces cas, dans le passé, faire preuve de fermeté et obtenir en quelque sorte satisfaction. Dans chacun de ces cas toutefois, nous avons soit résisté, soit protesté, soit agi pour obtenir quelque chose de concret, que nous avons obtenu et qui pouvait être obtenu.

Dans le cas qui nous occupe aujourd’hui, le but d’une action éventuelle de notre part ne pourrait être d’obtenir satisfaction sur le fond, car il est impensable de retrouver les deux coupables présumés, mais simplement de faire la leçon au gouvernement français, d’éventuellement le faire condamner sur le plan international ou national, en espérant qu’une telle condamnation éviterait une répétition d’un cas semblable, ce qui est d’ailleurs loin d’être sûr.

J’en viens maintenant, après cette longue introduction qui me paraissait nécessaire, à répondre à vos deux questions.

1. Le Conseil d’État en France est une institution dont la dimension juridictionnelle est largement oblitérée par la dimension politique. En effet, le Conseil d’État a pour président d’office le Premier ministre et pour président en exercice le garde des sceaux, Ministre de la justice.14 En fait, il est dans la plupart des cas présidé par son vice-président, M. Marceau Long, qui est un haut fonctionnaire unanimement respecté. Une requête du gouvernement suisse devant le Conseil d’État devrait en premier lieu être déclarée recevable, ce qui n’est pas impossible, bien que la démarche soit quelque peu insolite. En effet, on demanderait au Conseil d’État d’annuler deux décisions gouvernementales prises par son propre président, en même temps Premier ministre, qui portent sur l’expulsion en Iran des deux individus que nous recherchions et sur la non-exécution du décret d’extradition. Or, ces deux décisions que nous chercherions à annuler ont été prises par le gouvernement au titre de la raison d’État ou, selon la formule consacrée, de l’intérêt national. Le précédent qui existerait, à savoir un recours par la Grande-Bretagne au Conseil d’État contre un refus d’extradition, n’est à mon avis pas comparable: dans ce cas, le Conseil d’État avait légalement cassé une décision de nature administrative et non prise pour des motifs politiques.15

La composition du Conseil d’État reflète tous les équilibres politiques de la République. À ce titre, les partisans du Premier ministre Balladur y côtoient les amis de Jacques Chirac, mais aussi un grand nombre de socialistes. Comme vous le savez, nous sommes entrés en France dans une période préélectorale pour ce qui est de l’élection à la présidence de la République. Dès lors, une requête de la Suisse devant le Conseil d’État pourrait facilement être employée par les adversaires du Premier ministre pour embarrasser le gouvernement, je me demande si nous avons intérêt à créer une diversion politicienne française dans une telle affaire. Il est bien évident qu’une décision, même favorable à notre thèse, serait interprétée tant sur le fond que sur la forme comme un geste inamical de notre part à l’endroit du Premier ministre Balladur et favorable pour le moins sur le plan politique à ses adversaires chiraquiens et socialistes. Si, de surcroît, le Premier ministre devait apparaître dans le courant de l’année comme le candidat le mieux placé et être élu en 1995, il nous tiendrait certainement rigueur d’avoir introduit contre lui une telle procédure et les états d’âme, si ce n’est les rancunes, risquent d’alimenter contre la Suisse un septennat Balladur avec tout ce que cela comporte d’implications sur le plan bilatéral ou même général.

2. À votre seconde question, je répondrai ainsi. Si nous devons nous engager comme nous en avons l’intention dans des négociations bilatérales sérieuses avec la Communauté dans les mois qui viennent, sur toute une série de sujets où l’attitude de la France, actuellement plutôt favorable à nos thèses sera sinon déterminante du moins importante, vaut-il vraiment la peine de sacrifier ce goodwill que nous avons à Paris pour céder à la tentation de donner une leçon aux Français, que ce soit sur le plan national ou international. C’est là une question que le Conseil fédéral est seul à pouvoir trancher au vu des enjeux européens. Au mieux nous obtiendrions une condamnation ou une annulation des décisions du gouvernement français, mais dans un cas comme dans l’autre nous pourrions récolter l’inimitié tenace du Premier ministre, du Ministre de l’intérieur et des autres ministres du gouvernement, par solidarité. Il est bien clair que nous en subirions les retombées. En tout état de cause, il faut revenir à une réalité évidente, à savoir que l’introduction d’une procédure interne française ou d’une procédure internationale à Strasbourg ne nous ferait pas récupérer les personnes que notre justice recherche. Ce serait en quelque sorte se prêter à un exercice gratuit aux conséquences politiques qui pourraient être défavorables sur un plan européen dans le chemin déjà rocailleux et semé d’embûches que constitue la gamme de négociations que nous entendons entamer avec Bruxelles.16

Certes, il y a l’aspect de politique intérieure suisse, tant au niveau du parlement que de l’opinion publique, sur ce plan-là il ne m’appartient pas de me prononcer.17