dodis.ch/49367Co-rapport du Département politique au Conseil fédéral1

Octroi de la garantie des risques à l'exportation. Transkei/Afrique du Sud

Le Département politique fédéral accepte la proposition d'octroyer la garantie des risques à l'exportation dans l'affaire Escher-Wyss - Transkei/Afrique du Sud2.

Le Département souhaite cependant saisir ce cas d'espèce pour faire quelques remarques.

A. La garantie des risques à l'exportation s'est transformée notamment au fur et à mesure de l'évolution de la situation économique vers une phase de récession. La sécurité de l'emploi est toujours plus fréquemment invoquée pour solliciter la garantie. En outre, par suite de ses adaptations successives au contexte international nouveau (notamment depuis la couverture du risque monétaire) cet instrument est de plus en plus mis à contribution. Il en découle que l'évaluation du risque économique est aujourd'hui, plus qu'autrefois, fonction de l'appréciation de la situation politique. La conséquence de cette évolution est que la garantie des risques à l'exportation est devenue un instrument différent de celui que ses promoteurs avaient à l'esprit3.

B. Le cas d'espèce qui fait l'objet de la proposition du Département de l'économie publique illustre parfaitement les considérations formulées ci-dessus.

• 1. Ce qui touche au Transkei, dans la proposition au Conseil fédéral, n'est qu'effleuré et assez inexact. Le Transkei est un «homeland» soit un sous-produit de la politique d'apartheid. À part l'Afrique du Sud, aucun État ne l'a reconnu. La Suisse n'échappe pas à cette règle4. L'Assemblée générale de l'ONU, en tant qu'interprète de la communauté internationale, a condamné, à plusieurs reprises, la politique sud-africaine des Bantoustans. Elle a aussi demandé de ne reconnaître aucun des «homelands» promis à l'indépendance.

  De ce fait, l'indépendance du Transkei est plus fictive que réelle, cet État dépendant entièrement de Pretoria tant au point de vue politique qu'au point de vue économique. La Commission de la garantie des risques à l'exportation partage d'ailleurs implicitement la méfiance internationale envers le Transkei. On en trouve l'expression dans le fait qu'elle a décidé de demander à l'Afrique du Sud une garantie de paiement et de transfert.

  Ce qui précède le montre à l'évidence, l'octroi de la garantie des risques à l'exportation pour cette affaire est politiquement délicat. Le Transkei porte le sceau de l'apartheid. Tout appui de la Suisse à un «homeland» est donc indésirable. Il risque d'exposer notre pays à de nombreuses et virulentes critiques. Nos détracteurs y verront certainement l'offre d'une source de devises qui renforcera le Transkei et permettra à l'Afrique du Sud de poursuivre sa politique d'apartheid.

• 2. Comme tout ce qui touche à l'Afrique du Sud revêt aussi une composante politique déterminante, le Département politique devrait avoir, à l'avenir, la possibilité d'être associé très tôt dans la procédure pouvant aboutir à l'octroi de la garantie des risques à l'exportation. Cette suggestion vaut mutatis mutandis pour tout pays dont la politique est sujette à de fortes critiques internationales.

  En l'occurrence, la Commission de la garantie des risques à l'exportation a pris, en mai 1977, une décision de principe qui n'a pas été soumise au Conseil fédéral. À l'échéance de la décision de principe (23 mars), il n'est plus possible de bloquer cette affaire qui a considérablement progressé. C'est pourquoi le Département politique ne s'oppose pas à la proposition du Département de l'économie publique.

• 3. Le Département politique a été surpris par le raisonnement (page 2, alinéa 2 de la proposition) de la Commission de la garantie des risques à l'exportation. Elle semble, en effet, avoir invoqué la décision du Conseil fédéral d'accorder la garantie des risques à l'exportation dans l'affaire ESCOM, le 10 septembre 19755, pour s'en prévaloir:
  • i) pour un projet différent
  • ii) environ deux ans plus tard (mai 1977)
  • iii) pour un «pays» différent et contesté ainsi qu'en témoigne sa non reconnaissance par la quasi totalité de la communauté internationale.

  Les conditions politiques et économiques se modifient rapidement en Afrique du Sud et au Transkei. À cette aune, deux ans constituent un long délai.

• 4. Le Département politique aimerait savoir si la Commission de la garantie des risques à l'exportation a donné son accord de principe – toujours sur la base de l'octroi de la garantie des risques à l'exportation par le Conseil fédéral en 1975 dans l'affaire ESCOM - à d'autres affaires que celle qui fait l'objet de la présente proposition.
• 5. Compte tenu de l'évolution défavorable des comptes de la garantie des risques à l'exportation, le Département se demande si la Commission de la garantie des risques à l'exportation ne devrait pas, à l'avenir, en référer plus systématiquement au Conseil fédéral que ce soit pour des affaires impliquant des montants relativement importants ou pour des pays internationalement critiqués.

  Bien que la règle consiste à ne pas soumettre au Conseil fédéral les affaires de la garantie des risques à l'exportation, le Département politique constate une évolution de tendance au terme de laquelle le Conseil fédéral a été appelé à se prononcer plus fréquemment dans un passé récent6. Le Département est favorable à cette manière de faire. Il voudrait même la voir se renforcer et s'étendre aux décisions de principe concernant les affaires délicates7.

Au vu de ce qui précède, on réalisera aisément que ce n'est pas sans réserves que le Département politique a donné son accord à la proposition du Département de l'économie publique.

Aussi, pour éviter qu'une telle situation se reproduise, le Département politique propose que:

• i) le Conseil fédéral soit consulté plus régulièrement dans les affaires d'octroi de la garantie des risques à l'exportation et dans les décisions de principe touchant à des affaires délicates;
• ii) le Département politique fédéral soit associé aux processus de prises de décisions par la désignation d'un représentant dans la Commission de la garantie des risques à l'exportation selon les mêmes modalités qui font qu'il est associé à la Commission de la garantie des risques à l'investissement.

En outre, le Département politique attend une réponse8 à la question formulée sous chiffre 4 à savoir si la Commission de la garantie des risques à l'exportation a accordé son accord de principe, sur la base de la décision favorable du Conseil fédéral de 1975, à d'autres affaires au Transkei et en Afrique du Sud que celle qui fait l'objet de la présente proposition9.